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论执法规范化存在的主要问题及对策摘 要： 提及执法活动，大家更多想到的是执法机关执法活动的负面，像近两年出现的“钓鱼执法”、屡见报端的城管执法冲突、强拆、公安人员见死不救、刑讯逼供，酗酒滋事，这些行为在社会上产生很大的负面影响，严重影响了法律的尊严和司法公正性，本文拟在对执法机关执法不规范现象进行分析，从公安机关这一最大执法主体出发，发现执法活动中存在的一些问题，并提出一些具体办法。
关键词：执法规范化 问题 对策
一、执法规范化的内涵
作为公安部“三项建设”的内容之一，执法规范化建设严格遵守关于“法治中国”理论的相关精神，公安机关在行政执法过程中要统一执法思想，规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督和执法信息化建设等内容的系统工程，公安机关的执法规范化使得公安行政执法活动有法可依，有规可依，是提高警察素质，构建和谐警民关系的必然要求。
笔者认为执法规范化作为一个新兴的法学与政治学术语，具有其自身特有的属性与界域。这些属性与界域的出现，使当前的执法行为更为科学与正规，区别于传统官本位的控制论调，这种理念的出现既是执法正规化的必然选择，亦是合作型执法方式的必然趋势。
二、执法规范化存在的主要问题
1.思想意识层面。目前我国很多地方的执法思想仍不完全适应符合治国精神，少数公安干警没有牢固树立执法为民、公正执法的理念，以执法权力拥有者自居，缺乏对人民群众最起码的尊重，摆架子、开小灶、结帮派，任意贬低与侮辱广大人民，有时为了维护公共秩序，一味粗暴执法，劝阻上访时有他们的身影，强拆时有他们的身影，动不动就行使拘留权、强制权，甚至对人民群众恐吓威胁。我们暂且不论这些行为合法与否，最起码其无助于人民警察形象的提升，也肯定不符合执法规范化的理论宗旨；有的法制意识谈薄，执法立场出现偏差，用权力换金钱，充当黑恶势力的保护伞，助纣为虐，中央此次“打虎行动”揪出了不少公安系统的一线领导，也从一个侧面反映出加强公安工作的执法规范化已经箭在弦上，迫在眉睫；有的办案民警受传统“重实体、轻程序”执法观念的影响，在办案中为追求效率，取证时刑讯逼供，忽视对人权的保护，近段时间以来社会上出现的一系列冤假错案都与公安在侦查阶段程序不规范密切相关，在社会上引起了很大反响。
2.制度层面。这个角度笔者认为应该辩证分析，一方面，当前执法制度欠缺、执法程序随意、执法不透明、执法监督不到位等问题突出，拿执法监督来说，如基层派出所民警执法过程中出现违法违纪行为，一般有上一级公安机关来审查其行为，这无疑有“自己做自己法官之嫌”，另外检察机关是宪法明文规定的监督机构，有义务监督各机关的执法行为。当然公安机关也在其间，可是现实生活中我们都知道公检法一体，它们之间传统的讳莫如深的关系不言而明，在这种情况下公安机关的执法活动如何做到公开透明、又如何保证受到制约，执法的公信力又如何提高？
另一方面，当前城市维稳压力过大，基层干警必然承受很大的业务压力，待遇差，工资水平低，警用装备落后难以适应实战需要等一系列问题突出，缺乏一个明确的执法保障制度，来保障人民警察顺利开展工作，如果把执法规范化建设完全放在如何限制警察权力，赋予警察更多义务层面，那么肯定会遇到很多阻力，一项制度的顺利贯彻执行绝不是单独完善一个方面就能很好运行的。
三、执法规范化建设主要解决方案之我见
1.加强相关执法人员的思想教育。通过教育培训使人民警察意识到执法规范建设的必要性，树立依法治国、执法为民的理念，要让人民警察意识到人民群众是国家的主人，办案时不仅要追求办案质量和效率，也要保障群众乃至犯罪嫌疑人的合法权利，同时工作当中要学会倾听群众呼声，多为群众做实事，扎根基层，立足民意。
2.严格落实执法责任。有了责任，规章制度执行起来才会更加有效，要制定有梯度的责任制度，明确不同情况下民警违纪与违法的区别，故意和过失的区别，同时规定不同岗位的负责人制度，奖罚分明，一旦出现违法违纪的行为一定严肃对待，绝不心慈手软。
3.健全配套的制度建设。制定执法主体、执法权限、执法正当程序、执法保障、执法监督和事后的执法信息公开制度，使公安执法规范化建设有规可依。亚里士多德曾经提出，真正的法治首先要有制定良好的法律，其次才是人民普遍的遵守与执行。公安机关有法可依才能够实现执法必严的目标。
4.完善监督及制约机制。对于外部监督公安机关要及时公开工作信息，遇到重大事件要及时通过新闻发布会、网络工具等向社会和媒体及时公开，保障公民知情权，接受公民监督，这无形当中也会使公安机关在执法活动中规范自己的言行，依法执行公务，减少民众对公安的误解，像此次元旦假期，某市出现的踩踏的事故，当地第一时间召开新闻发布会，向社会公开伤亡情况，同时表明公安机关其实对此次庆典活动是事先采取了一定保障措施的，通过公开现场视频，接受民众监督，很好避免了民众对公安机关的错误认识；同时对于公安机关内部的监督机制也要健全，赋予公安纪检部门更独立的监督权力，可以使其直接规上级领导直接负责，减轻纪检部门的工作阻力。
四、公安民警之执法规范化建设建议
首先，作为一名警校学子，笔者对人民警察这一职业无限敬仰，基于长期的基层实践学习，深感人民警察工作之不易。别人眼中的人民警察能持枪、能抓捕、威风凌然、保卫一方平安，但是笔者眼中的人民警察确是另一番景象。甚至感慨人民警察本就平凡，更需要关爱，也需要保护，有时亦是弱势群体！在基层多数地方警力严重不足，一个基层所队几名民警，却要掌管辖区近万人口，有时候一天能接警几十次，一波未完一波又起，工作异常繁忙，节假日休息极少，更别说案件回防之类冗杂的业务分担。有鉴于此，常人在烦乱中工作很容易失去耐心和积极性，这也是为什么经常有媒体报道群众找公安办事难、服务态度差的一部分理由。
为此，适当扩大公安队伍的确是政府应该着重考虑的一个因素；二是人才素质急需提高，社会上存在一些言论所谓公安人员完全没必要高学历，高中生一经培训也能上手。实习期间笔者接触过不同层次民警，实际完全不是这样，一些文化层次不高的老民警执法方式粗暴，办事随心所欲也是存在的，就拿新刑诉大修“保障人权、证据”来说，许多民警同志都不理解，认为这是对公安机关的极大限制，难免产生抵触情绪。最近公安部出台了“三项禁令”，公安民警决不允许面对群众危难不勇为；决不允许酗酒滋事；决不允许进夜总会娱乐。对一些同志来说可能理解为限制，甚至反感，为此我觉的提高民警素质，引进人才是必要的，多加强对民警的培训教育，使其从思想上认识到执法的重要性，为民服务的必要性比对其从字面上进行约束更能收到成效。
三是公安保障不健全，公安设备落后，经费不足，工资待遇差，信息化建设缓慢，专业人才缺乏；人民警察是高危职业，民警经常承受巨大压力，面对纷繁复杂的社会冲突和维稳的要求，工作容易厌倦甚至抵触，执法时有所保留，影响执法质量，为此财政要加大支持力度，以保障公安事业的平稳健康发展。四是执法环境差，执法不独立，经常能听到袭警事件，警察似乎成了社会矛盾的受害者，公安机关办案经常一个电话打来就会使执法者陷入两难境地，为此更需要从外部环境方面净化执法环境。
执法规范化建设不是一人之功、一人之事，这需要社会各界、人民群众与政府部门的协同努力，各尽其责。笔者认为最有效的还是思想和制度的同步建设。思想指导行动，规则意识首先要根植于每一位法律工作者的内心，颠覆原有的圈子文化与关系特权，然后再匹配相关的规章制度。相信如此为之，我国的执法活动运行起来必然会事半功倍。
参考文献
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浅谈综合行政执法的存在问题及改革建议【摘要】随着我国社会经济体制的转型，原有管理体制下的行政执法体制已不太适应新形势的要求。近几年来，我们进行不断的改革，从而顺应产生了城市管理相对集中处罚权以及综合行政执法体制。本文结合目前综合行政执法的一些存在问题，提出了几点改革建议。
【关键词】综合行政执法；存在问题；改革建议
党的十七大报告指出：“要规范行政行为，加强行政执法部门建设。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机构。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”温家宝总理强调：“要加大行政综合执法改革力度，加快推进相对集中行政处罚权的改革工作，坚决克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象。”这些都体现了随着我国社会经济体制转型，原有管理体制下的行政执法体制已不适应新形势的要求，必须进行不断地改革和完善。在改革中，顺应产生了城市管理相对集中处罚权以及综合行政执法体制。近几年来，我们在推进综合行政执法工作中取得了一定的成绩，但也存在不少问题。实践告诉我们，综合行政执法改革任重道远，需要我们去不断探索、改革和完善。
1. 城市管理相对集中处罚权与综合行政执法的关系
集中行政处罚权是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使的执法制度。城市管理综合执法是指在行政主体不明或需要调整的行政管理关系具有多头执法、职能交叉的状况时，由相关机关转让一定的职权，形成一个新的执法主体，实现对某一地域一定领域范围实行规范和管理的行政执法制度，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和行政执法体制，目的是为了解决现行的多头执法、重复执法、执法队伍膨胀、执法扰民和执法效率低等问题的重要举措。从内涵上来说，相对集中行政处罚权是根据《行政处罚法》的规定，仅是对部分行政处罚权的相对集中行使，而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权的基础上对执法体制的进一步改革。
2.综合行政执法存在的问题及原因
2.1 执法制度建设滞后，执法依据不够充分。目前，无论是实行相对集中行政处罚权还是实行综合执法，依据都是国务院的有关文件以及省、市政府批准的方案，其权力都是从各相关部门组织实施的法律中分离出来的。因此，综合执法权的法源具有局限性，导致了制度建设的缺失。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格有两种情况：一是省、市人民政府在关于所管辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予；二是省、市人大制定地方性法规明确赋予。然而，现行的法律、法规都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，如：《环境保护法》、《城市规划法》、《城市道路管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等这些法律法规，从效力上不仅高于地方性法规和政府规范性的文件，而且有的内容与《行政处罚法》发生明显的法律冲突。这使得综合执法机构的执法依据显得不够充分，只能是被动地“借法执法”。
2.2 地方执法各自为政，执法范围不够统一。积极推进综合行政执法改革，是城市发展的客观要求，是提高执法效能的必然趋势，是解决多头执法、执法不公和执法扰民等现象的重要举措。但是，在实践中，由于综合执法的范围却没有一个统一的说法，从而严重影响了执法效率以及政府的形象，群众联系跨市业务更是无所适从。如我省的两个一线大城市综合执法的范围分别是：广州市主要是市容环卫、城市绿化、城乡规划、市政管理、建设工程、环境保护、水务管理、工商行政等；深圳市主要是园林绿化、林业、环境卫生、城市市容综合管理和城市管理等。又如我省的两个二线城市综合执法的范围分别是：东莞市主要是城市规划、城市绿化、工商行政、环境保护、市政管理等；茂名市主要是市政、环卫、园林绿化、城市供水、供气、污水处理等行业。然而，同一个省尤其是同一个国家，执法范围不统一造成的弊端是非常明显，如：各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性，不利于法制统一；有的地方执法范围过窄，执法涉及面过小，造成执法力量分散，增加了行政成本；有的地方执法范围过大，覆盖面广，执法人员难于掌握好有关法律、法规的内容，从而增加了工作的难度，造成了执法不到位的情况。
2.3 执法主体问题突出，综合条件不够完善。一是执法机构的独立性不强。至今，综合行政执法机构在法律规范中，没有关于主体资格的统一规定，导致城市的综合行政执法体制的设置不尽合理。有的地方除了本局机关外，基层执法机构大都是事业性质，而且没有得到法律法规的明确授权，不能以自己的名义行使权力，执法力度不够，影响执法工作的开展。二是执法队伍素质不高。执法队伍有的来自原城监、市政园林、绿化等执法机构过渡移交的人员，有的是招考来的工作人员，有的是接收了一些复转军人等。这些执法人员素质参差不齐，大都是年龄偏大、业务水平偏低，真正精通执法业务的不多，这与综合行政执法涉及的专业领域多，涉及的法律和法规多，严格的执法程序以及要掌握专门的检查技术等工作的要求不太相适应，影响了执法质量。
2.4 部门之间协调不好，执法关系不够畅顺。相对集中行政处罚权和实行综合执法，都是行使了相关行政机关的部分权力。但由于政府职能转变不到位，职责不分明，配套制度没有及时完善，部门间又难于协调，在实践中导致综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是业务指导关系不顺。综合执法机构是直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。虽然业务主管部门在执法上有经验，且大部分相关法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，但这种宝贵经验从体制上以及工作上无法对综合执法部门直接产生指导作用。二是工作衔接不到位。因为都是本级单位，各自为政，业务主管部门与综合执法部门的信息共享渠道不畅，决策缺少科学依据，干起事来往往与实际情况脱节，业务管理工作也不易到位。同时，综合执法部门缺少了业务主管部门的直接支持，对一些技术性、业务性较强工作往往力不从心。三是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。目前，检验、检测机构大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因，与综合执法部门业务衔接不顺。
3.推进综合行政执法改革的建议
3.1 进一步强调综合行政执法的主体资格和法律地位。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。这一规定已明确了综合行政执法机关的主体地位和法律地位。但是，在现实工作中有的地方却没有按照规定充分展开。所以，必须进一步完善综合行政执法权的法律依据，制定综合执法专门法律法规，做到有法可依与行政法治的统一。只要保证综合行政执法机关法律独立性，才能保证权责的相统一，保证综合行政执法权的合法性和有效行使，法治政府和保障公民合法权利才能更好地体现出来。
3.2 进一步科学界定综合行政执法的范围。在界定综合行政执法的范围应坚持以下原则。一是以城市管理执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是纳入综合执法范围的事项相互之间的关联要紧密，避免横向执法跨度过大。三是执法事项易于操作，不要把专门检测、监测设备等专业技术性强的业务集中，不能依赖于业务主管部门的专门意见或鉴定；四是专业性、技术性较强的执法工作不宜集中，并且各业务主管部门不再单独设立执法队伍。
3.3 进一步处理好综合执法机关与行政主管部门的关系。要按照党的十七大关于加大机构整合力度、探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，为充分发挥综合行政执法机关对相关政府职能部门的保障和辅助决策作用，以及相关政府职能部门对综合行政执法机关的指示作用，结合实际，进一步推进行政管理体制改革。在推进政社分开、政企分开的同时，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。进一步规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限，建立沟通协作机制，提高工作水平和质量。
3.4 进一步提高综合执法队伍的综合素质。一是要加强执法程序制度建设，促进执法公开、公正，实现依法行政、执法为民。培养执法人员树立“管理就是服务”的理念，坚持人性化执法、文明执法，协调解决民生问题的原则，树立规范执法、严格执法的良好形象；二是要严把行政执法人员的录用关，对于专门执法人员应该建立资格准入制度，按照《公务员法》要求，严格标准，公开考试，择优录用，经培训后上岗，并实行轮岗制度。对于不符合执法工作条件的执法人员，不能担任执法工作；三是加强对执法人员的思想政治教育、职业道德教育和遵纪守法教育，把执法队伍建设为一支政治素质好、业务素质高和法制观念强的执法精英。
3.5进一步加强规范管理和监督。地方政府要建立健全行政执法监督制度，完善以综合执法为考核对象的行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制度，从而促进严格执法、秉公执法、文明执法，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。
总之，建设法制型、服务型政府是我们的宏伟目标，综合行政执法任重而道远，需要我们深化行政执法体制改革，切实转变政府工作职能，真正做到执法为民、执法利民，为经济社会又好又快发展，为构建和谐社会提供更为完善的法制保障。
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