行政事业审计的作用
行政事业审计的作用
现代国家审计是国家政治制度的一个重要组成部分，是经济社会运行的“免疫系统”。从本质上讲，它发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中矛盾和风险的功能。这就要求各行业审计都应适应时代发展的要求和需要，解放思想，主动地、创造性地开展工作、揭示问题、查处问题，并提出建设性意见，促进国家经济社会健康安全运行。本文立足于行政事业审计，结合实际工作，就如何适应经济社会发展和公共财政改革的需求深化行政事业审计的建设性作用谈几点思考和体会。
一、行政事业审计发展环境的变化及影响
近几年来，公共财政体制框架的初步确立和财政管理体制的逐步深化，使得传统行政事业审计的环境和背景发生了根本性的变化。
一是部门预算编制方法的推行。为适应财政体制改革发展需要，浙江省于201*年在省本级100多个一级预算单位实行了部门综合预算。一个部门一本预算，部门的全部收支都要求纳入预算，并统一编制到使用这些资金的单位。具体包括行政单位预算及其下属事业单位预算；正常经费预算和项目经费预算；财政预算内拨款收支计划、财政预算外核拨资金收支计划和部门其它收支计划。随着部门预算的实施，行政事业审计的范畴和内容也随之拓宽，不再局限于财务收支真实合法的事后审计，而更注重预算编制的科学性合理性和预算执行的效益性。
二是国库集中支付和政府采购制度的推行。国库集中支付的推行，改变了原来各预算单位自行开立帐户的做法，所有财政性资金要求统一纳入国库单一帐户体系。在支出上，除规定的零星开支外，所有的财政性支出必须由国库单一帐户直接或授权支付给供应商或收款人。而政府采购制度的实施，更是规范了各级国家机关、事业单位使用财政性资金采购货物、工程和服务的范围、方式和程序，随着这两个制度的出台，行政事业审计的关注点也将随之发生很大变化，转向部门是否将全部政府性资金纳入国库集中支付范畴以及政府采购预算的编制、执行是否严格，方式程序是否合规效益。
三是收支分类改革的实施。201*年，政府收支分类改革的全面实施进一步地提高了部门预算的透明度和完整性。该制度要求各部门将一般预算收入、预算外收入、基金收入、非税收入等政府性资金统一纳入政府收入体系，同时对政府支出按照功能性和经济结构性进行多维分类。这就要求行政事业审计在“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的基础上更加注重对政府收支结构和变动的分析，关注各类政府性资金的分配、使用和效益。四是预算管理技术的变化。随着预算管理改革的不断深入，预算执行的主要工作如指标管理、国库集中支付、政府采购、报表管理、项目申报与审核等工作逐步纳入电子信息化体系，在国家预算管理不断电子化、信息化的环境下，部门预算执行审计也必须积极研究探索，寻求在计算机环境下强化预算监督、健全预算管理的有效途径。二、深化行政事业审计建设性作用的关注点思考
面对经济社会的日益发展和审计环境的一系列变革，行政事业审计要提升价值，发挥建设性作用，必须在审计内容和审计重点上有所突破和深化。
一是进一步深化部门预算执行审计，关注项目资金使用绩效。部门预算执行审计是预算执行审计的重要内容，从近年来我省部门预算执行审计的结果来看，各部门在预算管理中还存在一些普遍性、长期性问题，比如部门预算编制不科学、预算管理不严、转移支付管理不规范等等，尤其是项目资金管理中种类重复、分配不完善、结构不优化、效率低下等问题还相当普遍。产生这些问题的原因除了各部门自身因素外，更多的是由于目前的预算管理体制还存在不少有待完善之处。而这些问题如果不能有效解决，不仅不利于财政资金使用效益的提高，而且会影响公共财政体制改革的进一步深化。所以行政事业审计应在总结以往实践经验的基础上，根据当前审计工作面临的新形势转变思维定势，工作中除了分析部门在预算管理和执行中的各类问题，促使被审计单位整改问题、促进管理外，还要从更高层面发现和分析带有普遍性和规律性的盘子不完整、预算不细化、项目不效益等问题，由表及里、由点到面，分析出当前预算管理在机制、体制方面存在的漏洞和缺陷，促进预算管理制度和政府采购制度的进一步完善。
二是从分析行政事业单位内部控制入手，关注行政运行成本。长期以来，由于受计划经济体制下粗放型管理模式的影响，财政资金管理中尚普遍存在着“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”现象，各部门把大量时间和精力放在争项目争资金上，而忽视了资金的使用效益，导致了公共资源的浪费和行政成本的日益增大。“公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高”已经成为党和政府关心的热点问题，在这种形势下，审计部门除了关注部门预算资金用得“对不对”，更需要关注部门预算资金用得“好不好”，这既是完善我国公共财政管理体制对审计的客观要求，也是政府实现现代公共行政管理目标的重要手段。从近几年的审计实践来看，公务消费不规范一是因为管理制度有漏洞，二是因为内控制度执行不严格。不少单位的内部控制制度成为“印在纸上，挂在墙上”的装饰品，未能发挥其应有的作用。为此，以行政机关和事业单位为主要审计对象的行政事业审计应围绕建设效能型政府和公共财政改革的需要，从各个部门内部控制的健全性和有效性入手，开展以行政成本为核心的效益审计，力争通过对会议费、招待费、公车使用费等费用的调查，发现公务消费中存在的问题，找出存在问题的原因，提出切实可行的建议，为解决政府公务消费不规范、奢侈浪费问题提供决策依据，促进资源节约和减少损失浪费。
三是探索部门经济责任审计，关注对权利运行的监督和制约。随着经济社会的加快，对政府部门的“问责”和对政府性资金使用的“问效”将是现代审计发展的必然趋势。而从目前来看，部门领导干部经济责任审计中有些问题比较难解决，比如审什么、评什么的问题等等。为此，行政事业审计应树立政府责任审计理念，以责任的理念去研究和探索部门经济责任审计中可为与不可为的问题，包括行政理念评价，经济决策审计、履责绩效和廉政评价等。以实现对政府（部门）进行责任审计的目标来设计和探索审计创新体系，逐步推进适应经济社会发展的党政部门领导干部的经济责任审计体系。
四是从防范风险人手，关注行政事业单位国有资产运行。行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。由于长期以来对该块资产监管的相对缺失,我国现行的行政事业单位国有资产管理中的矛盾和弊端日益尖锐和突出：基础管理工作薄弱，家底不清；资产配置不公平，处置随意，效率低下，各环节都有资产流失隐患。在这个大背景下，通过专项审计调查揭露行政事业国有资产管理中的问题，并有针对性地提出建设性意见对于促进我省国有资产的监管体系的构建，提高国有资产的使用效率，促使行政事业单位国有资产管理的规范化、科学化、法制化发展都将具有十分重要的意义。
三、深化行政事业审计建设性作用的路径探索
一是树立科学审计理念，强化绩效观念。科学发展观的提出，执政理念的转变、市场经济的不断完善都对国家审计提出了新的要求，要求从自我满足的“产品经济”观念向满足国家需求的“市场经济”观念转变，从盖棺定论的“判官”观念逐步向以前瞻性和风险探索的“免疫系统”观念转变。而行政事业审计长期以来由于思想观念上的定势，容易受传统财务收支审计的束缚。为此行政事业审计应主动调整工作思路，转变审计视角。首先做到科学选题，既立足当前，又着眼未来，围绕中心，主动观察经济社会发展中的问题，随时把握党委政府和人民群众的现实需求，以促进资源节约和减少损失浪费、促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策的有效性为目标转变思维习惯，选准项目，明确目标，把握重点。其次是要着力推进绩效审计实践，逐步改变过去主要以单位为对象立项的做法，采用以事项为对象立项，充分发挥专项审计调查的针对性强、覆盖面广、工作方式灵活的优势，从偏重于对单个单位的审计监督向关注宏观层面的热点问题的审计监督转变，将审计范围从一般预算资金拓展到整个政府性资金，在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，关注公共资源的使用效益，真正体现宏观服务型绩效审计观念。
二是进一步推动计算机技术与审计业务的融合，逐步实施联网审计。针对当前行政事业单位信息化建设的实际，行政事业审计要加强对计算机审计技术方法的应用探索，进一步推动计算机技术与审计业务的融合，从过去单一的财务收支帐套式审计向数据库财务数据审计分析转变。在审计实践中要重视对小工具、小模块的开发和专家经验的提炼总结，积极探索部门预算执行联网审计，利用联网审计适时性、远程性和高效性等特点，扩大审计覆盖面，使审计对象由一个个具体单位拓展至全部预算部门，并借助应用分析模型，在对全部数据进行普查基础上确定重点，通过有效的点面结合强化审计深度，使审计从只顾“救火”向切断问题“火源”转变，切实提高行政事业审计的预防性作用和促进性作用。
三是深化审计成果的转化利用。审计成果就是促进规范、促进管理和满足需求，它是审计价值的具体体现，也是审计发挥建设性作用的主要载体。从以往看，不少行政事业审计对审计成果的利用重视不够，从机制、体制角度对问题进行分析的力度有所欠缺，所以必须从强化行政事业审计建设性作用的角度出发抓好审计成果的开发、提炼、运用、分析和挖掘。从微观入手，着眼于宏观，加大对同类问题、同类单位审计成果的整合力度，并从体制、政策和管理的层面剖析成因，寻找从源头上和根本上解决这些问题的意见和建议，为党委政府决策和其他部门工作提供支持。
扩展阅读：事业单位内部审计的重要性
事业单位内部审计的重要性
〔摘要]内部审计是建立于组织内部、服务于管理部门的一种独立的检查、监督和评价活动，是审计监督体系中的一个重要的组成部分。本文首先介绍了事业单位内部审计的组要内容，然后从事业单位内部审计的作用详细阐述了事业单位内部审计的重要意义。[关键词]事业单位内部审计内部审计作用
从近几年财政预算执行审计及行政事业单位领导人经济责任审计的结果来看，发现的问题存在上升的趋势。内部控制缺失，管理存在漏洞是问题产生的重要原因。很多领导认为行政事业单位的财务收支只是本单位内部的一些收支话动，没有必要开展内部审计。自我国实行财政国库集中支付制度和会计集中核算制度以来，各级行政事业单位对财务及内部审计的重视程度出现了偏差。201*年底又赶上政府精简机构，绝大多数单位便撤销了财务内部审计机构，严重地阻碍了内部审计工作的发展，使单位经济活动在内部监督上出现了漏洞。
一、事业单位内部审计的主要内容
按审计目的不同划分为：财务收支审计、经济效益审计、内部控制制度审计和国有资产增值保值审计。财务收支审计的目的是为了维护国家的财经法规和财会制度的全面执行；经济效益审计的目的主要是评价事业单位利用自筹资金办企业所带来的经济效益；内部控制制度审计的目的是为了促使各单位建立健全内部控制制度，督促内部控制制度的落实；国有资产增值保值审计
的目的是通过审计，发现单位资产管理方面存在的漏洞，防止国有资产流失，提高国有资产的使用效果。按被审资金的来源及用途不同划分为：预算拨款审计、预算外资金审计、营业收支审计和基建投资审计。通过预算拨款审计可以反映该单位的工作业绩和社会贡献；通过预算外资金审计，可防止个别单位截留预算外资金滥发奖金或物品；通过对营业收支进行审计，可以促进单位加强内部管理，改进经营措施；通过基建投资审计，可以对建造项目的具体情况进行监控。按审计范围不同划分为：经济合同审计和法人离任审计。经济合同审计主要是审查经济合同的主体合法性，双方义务权利的履行情况及违约的处理情况；法人离任审计主要包括调离前经营业绩怎样，任职期间有无违法违纪行为，是否给单位造成重大经济损失留下重大经济隐患。二、事业单位内部审计的作用
1、事业单位内部审计机构设置的重要性和必要性内部审计是审计监督体系中的一个重要的组成部分，它是一种独立、客观的保证和咨询活动，其目的在于为组织增加价值和提高组织的运作效率；它通过系统化和规范化的方法。评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。内部审计是一种积极的管理审计，具有独立性、广泛性、综合性、积极性的特点，相当于人体的白细胞，在组织内部建立事业单位自我完善、健康发展的免疫机制。内部审计工作应该从事业事业单位整体利益出发，发现问题、分析问题并解决问题。内部审计是内部控制的一种特殊形式，是强化内部控制的
一项基本措施，它是事业单位内部经济活动和管理制度是否符合规定、是否合理和有效的独立评价机构，在某种意义上讲是对其他内部控制的再控制。因此，内部审计机构作为事业单位组织内部监督部门的一员，与纪检监督部门具有不同的监督职能，担当着事业单位经济运行多方面、多层次、多角度的专业监督任务，有着其他部门难以取代的地位和作用。为了保障事业单位及其内部各单位健康运作，运作行为完全符合事业单位目标及发展战略，更好地实现事业单位价值最大化，其重要手段之一就是建立内部审计体系。因此建立独立有效的内部审计机构越来越重要，有利于对事业单位进行监督管理，有利于事业单位长治久安的稳定发展。
2、对事业单位预算资金的领拔、使用和结果进行监督即对事业单位各项资金和资产的增加、减少、和结余及其所涉及到的一切经济活动进行审计、监督，从而确认预算资金的集中分配和使用是否合理，以及为国家预算收人和支出的编制、执行和经济财务效果考核所提供的一切资料是否真实、可靠。内审监控功能指运用国家财经法规法纪检查监督本单位财务收支和经营活动的合理性、真实性和效益性。要紧紧抓住财务收支、财经法规、经济效益、消费基金等影响经济过程带有普遍性重点问题进行审计监督，以维护国家各项法律制度，同各种违纪现象作斗争。
3、事业单位内部审计可以为本单位的领导决策提供正确的意见，有利于全面总结经验教训避免领导工作决策上的失误
事业单位内部审计机构和人员通过对事业单位内部控制制度完善程度的测试和评价，及时发现存在的经营风险和财务风险，并借助其专业手段分析评价风险程度。在变幻莫测的市场经济条件下，事业单位内部审计工作的这种风险预警器作用，能够让事业单位决策者和经营管理者及时采取有效措施，规避经营风险和财务风险，或者使风险的损失减少到最低限度，有效地维护事业单位的生存和发展。
4、事业单位内部进行经常性和针对性的审计，有利于及时发现问题，防患于未然
事业单位内部审计工作是促进事业单位建立健全内部约束机制，维护国家的财经法规和事业单位规章制度贯彻落实的必要保证。处于市场经济中的事业单位，随时随地都在经受着来自市场无穷变数的考验，事业单位内部审计机构和人员凭借专业的技术和方法可通过事前、事中和事后的审计，督促事业单位遵守国家财经法规和事业单位规章制度，及时发现内部控制方面的问题，提出意见和建议，积极为领导和有关部门当好参谋助手，防止和制止违纪违规和违反事业单位规章制度行为的发生，或使已经发生的问题及时得以纠正和处理，保证事业单位业务活动健康有序地运行和发展。
5、事业单位内部审计具有前沿侦察功能和反馈咨询功能凡有经济活动的地方，都要依法进行审计。在建立社会主义市场经济新秩序、建立宏观调控体系中，事业单位内审工作将起前沿侦察的重要作用。事业单位内审要形成制度，成为一项
经常性的工作，向制度化、规范化方向发展。一切事业单位都有定期进行审计，审计中发现的重大经济案件，移交监察乃至司法部门查处。此外，内审信息来源是多渠道的，重要来源是被审单位。一是各单位的财务会计资料，内含大量而又丰富的信息；二是通过各种财务经济活动，各种分析研讨会，参与预测、考核、监督等活动收集信息，由于内审监督的广泛性、客观性，以及监督方式的多样性，因而审计调查信息来源广，内容真实可靠。从大量的经济信息中，经加工提炼形成的审计报告是发挥信息反馈、参谋咨询作用的重要环节。反馈到部门领导，可作为调整决策方案的参考；反馈到上级审计部门，可加强内审指导和本部门经济行为的约束和监督；反馈给被审单位，有助于被审单位总结经验、加强管理、纠正偏差、遵守财经纪律。6、事业单位内部审计具有监督控制功能及经济“卫士”功能内审监控功能指运用国家财经法规法纪检查监督本单位财务收支和经营活动的合理性、真实性和效益性。要紧紧抓住财务收支、财经法规、经济效益、消费基金等影响经济过程带有普遍性重点问题进行审计监督，以维护国家各项法律制度，同各种违纪现象做斗争。在实施监督中，要抓紧重点，依法审计，查处一个，教育一片，发挥审计监督的政策力量。依法审计，勇当“卫土”。审计人员要有对党对人民高度负责的责任感，坚决按照政策、法律、规章正确处理国家、集体和个人三者之间的关系，敢于同经济领域里的不正之风和违法乱纪行为作斗争；不丧失原则，不怕打击报复，勇当经济“卫士”，做到有法必依，执
法必严，违法必究，决不留情和手软。
综上所述，事业单位很有必要建立内部审计机构，开展内部审计工作，并适应形势发展的需要，及时改进审计的方式方法，对单位的经济活动起到监督监察作用，从而达到促进规范和发展的目的。
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