加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考
加强乡镇行政事业单位内控制度建设的思考
徐立东
近几年来，在对乡镇行政事业单位进行的财务收支检查、银行账户清理和审验等专项检查工作中，特别是201*年还开展的全国性行政事业单位资产清查工作，发现部分单位在内控制度建设上相对滞后，既制约了行政事业单位的工作效率和效果,也影响了会计信息的真实性。只有建立起完善的内部控制制度，才能更好发挥其在乡镇经济建设中的作用，笔者结合实际工作中的情况，就乡镇行政事业单位的内部控制建设作一些分析和探讨。
一、目前乡镇行政事业单位内部会计控制中存在的主要问题
从总体上看，乡镇行政事业单位由于经济业务较企业简单，涉及环节较少，因而乡镇行政事业单位在内控建设的进程上参差不齐，对会计内控的认知度和执行度也远远落后于企业，存在的问题主要有：
1.内部控制意识还有待加强。良好的内控意识是内控制度得以合理有效实施的重要保证。在工作中发现，行政事业单位单位“一把手”对内部控制重要性和现实意义认识不够，缺乏内部控制制度建设，财会人员无权参与单位的重要决策，忽视其控制监督职能，内控意识相对薄弱。而财务人员控制意识也不强，没有明确的岗位责任约束，日常监督与控制工作做得不好。如我们在检查某单位时，单位负责人直接经手收费票据，长期与财会人员不结账，有些重要问题需要询问会计人员，而会计人员对事情的过程竟一无所知。
2.内部控制制度不够完善。从控制环境来看，有的单位只注重制度的制定，忽略了其执行情况和执行效果，导致内控制度的制定走过场，内部控制降格为“印在纸上，挂在墙上”，未能发挥其应有的作用。有的单位根本就没有内控制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，对业务流程控制过于简单，对一些问题处理凭经验、靠惯例，致使财务监督与控制流于形式。财政部制定的《内部会计控制规范》主要针对企业，但其基本理念、原则、方法也同样适用于行政事业单位。
3.各项资产管理有待加强。乡镇行政事业单位实行会计集中核算后，会计管理站管账不管物、单位管物不管账，“两张皮”现象更严重。会计管理站通常只能起到“核算”、“付款”作用，对业务来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，固定资产的使用过程也不清楚，行政事业单位债权、债务是否发生坏账、减值等了解很少。调查中发现,大多数的行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度,账外资产时有发生。
4.岗位职责分工控制不到位。从控制活动来看，岗位分工不尽合理，流程控制体系不完善。由于乡镇行政事业单位编制有限、人员紧张、岗位安排不到位，很多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。同时，授权审批的金额界限也不明,授权审批制度有待改进。从调查情况看,许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度,这虽与单位规模较小的特征相适应,但有可能影响财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式。
5.对收支预算控制缺乏刚性约束。目前乡镇每年年初基本上都核定批复各行政事业单位年度财务收支计划，但执行的效果不是太理想。实际工作中单位负责人对预算约束的刚性认识不足，认为单位就应该有资金使用权，思想上根本没有预算的意识。检查中发现，不少收入少的单位，甚至职工工资都不能按时发放，也在借钱支出，或挂账支出。业务招待费、办公费、差旅费等费用项目控制乏力，费用支出没有进行事前的范围和标准预算及事后的总量控制。
二、乡镇行政事业单位内控薄弱的主要原因
1.思想上对内部控制认识不够，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解。从笔者了解情况看，一些单位负责人重事业发展、轻内部管理，对内部控制制度重要性的认识不够，内控意识淡薄。有的认为，现在财务方面反正有会计管理站把关，单位内部控制不再那么重要了，有的则把内部控制看成仅是报账员的事。2.部分单位报账员业务素质不高，不能很好适应内部控制工作之需要。内控制度的制订和贯彻落实需要有较高素质的专业人员，由于乡镇行政事业单位会计核算较为简单，财务管理的地位未能有效体现，因此对会计业务素质要求不如企业那么高。有许多单位的报账员由业务人员兼任，对财务知识了解多，难以实施内部财务监督责任。
3.内部控制体系不够完善，执行随意性较大。有些单位用一般财经规章制度代替内控制度，单位资金安全性问题依然存在；有的单位对一些问题的处理仅凭经验、贯例办理，随意性较大，业务流程控制往往过于简单；有的单位虽然制定了一系列内控制度，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内控制度未能发挥应有的作用。
4.会计核算的沟通衔接不够，影响了单位财务管理的及时有效实施。乡镇行政事业单位实行会计集中核算后，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的问题，在一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。
5.内控制度监督检查不到位，缺乏有效的外部监督。财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督,较少对被审计单位是否建立有效的内控制度以及有效执行加以实质性检查，外部监督力量对行政事业单位内部控制健全性和有效性的还显得不够。内部审计制度作用也在弱化，内部审计监督仅停留在一般的经济事项的监督上，并没有充分发挥其作用。
三、加强行政事业单位内部控制的若干对策建议
只有建立健全行政事业单位各项内部控制制度，才能真正保护好单位各类资产的安全，增强会计数据的真实性和可信性，真正提高资金使用效益。1、增强内控意识,强化单位负责人在单位内部控制体系中的主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体,对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。经常组织单位负责人进行培训学习，并在日常工作中进行针对性地宣传，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境。
2、增强会计基础工作,强化会计系统在内部控制中的控制作用。会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设的实施效果。因此,要根据单位会计工作的特点设置合理的会计岗位，提升行政事业单位内部控制水平,做到按事设岗、按岗设人，做到职责明确，相互制衡，实现岗位之间相互牵制作用，保证会计岗位设置的合理性和有效性；加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育，使行政事业单位的会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展；建立完善的会计处理程序，严格的内部核对制度，确保会计信息真实有效，保证会计系统控制的有效实施。
3、完善预算约束,强化预算控制在内部控制中的功能作用。要进一步扩大行政事业单位财务收支计划编制的范围,将各单位的全部财务收支事项均纳入,并严格预算的调整和追加程序，未经批准，不得突破年初预算。要将年初预算与单位内部的责任预算有机结合起来,必须严格按照财政下达的年初预算控制数,结合本单位的实际，切实履行职责，完成工作任务,认真编制内部的责任预算体系,并严格责任预算的考核机制。对收入任务不完成的，支出预算来相应核减，并追究相关责任人的责任。
4、健全内控制度,强化制度体系在内部控制中的支撑作用。行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。上级财政部门应当研究制定体现行政事业单位特点的《非盈利组织内部控制指引》,促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系,并不定期地进行监督检查，规范单位内部行为。单位要加强对薄弱环节和重要岗位的控制，细化责任，做到制度管人，责任到人，形成一个在内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互制约、相互监督等方面相对完整的内部会计控制制度。
5、强化监督检查，发挥财政与审计部门在内部控制中的职能作用。财政和审计部门作为会计工作的主要外部监督者，要创新工作思路，实行精细化、人性化的管理方式，开辟财政和审计部门与单位之间沟通与联系的多种渠道，从根本上防范和遏制违法违规问题的发生。因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,财政和审计部门应当发挥十分重要的职能作用,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并把内部会计控制作为一个专题审计项目进行，将内部会计控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，来逐步加强和完善行政事业单位的内部会计控制制度。
6、加强与会计管理站的经常沟通衔接，努力提高会计信息的及时准确性。会计管理站应认真履行核算监督职责，努力提高会计信息的及时准确性，并着重反馈和控制预算的执行信息，要对年初预算指标实行即时控制，杜绝超预算用款。单位要认真建立各类备查账，并与会计管理站进行核对，及时掌握实施内部控制所需相关信息，提高内部控制的效果。要定期对债权债务清理核实，尤其对跨年度的应收款加大催收力度，及时回收陈欠款项和个人借款，避免和减少资产流失，坏账损失须经严格程序审批核定，杜绝因单位财政财务不合规收支行为而引起的往来款挂账。
扩展阅读：论行政事业单位内部控制制度的有效构建
论行政事业单位内部控制制度的有效构建
摘要：行政事业单位是我国公共管理与公益事业运行的主干部分，加强其内部控制意义重大。近年来，我国行政事业单位财务管理的普遍尊重法律和按照经济活动的规则运行。但是由于旧有观念和制度的存在，我国行政事业单位内部控制制度的构建面临着诸多的问题。本文认为我国行政事业单位主要存在内部控制观念缺失、财务管理制度远未完善、.内部控制制度不健全，业务流程不合理等弊端，并提出了相应的解决方案。
关键词：行政事业单位；内部控制制度；构建一、行政事业单位内部控制制度概说
内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。①
行政事业单位内部控制制度则基于我国均以财政收支为主的行政单位和事业单位的运行过程中，为了防止错误和舞弊的发生而构建的流程与制度。
行政事业单位是我国公共管理与公益事业运行的主干部分，加强其内部控制意义重大。近年来，我国行政事业单位财务管理的普遍尊重法律和按照经济活动的规则运行。但是由于旧有观念和制度的存在，我国行政事业单位内部控制制度的构建面临着诸多的问题。
二、我国行政事业单位内部控制的弊端1.内部控制观念缺失
内部控制观念是内部控制系统的重要组成部分，内部控制意识的存在是确保行政事业单位内部控制制度有效实施的重要保证。但现今，我国行政事业单位中内部控制观念相对薄弱，主要表现为“一把手”控制理念的缺失。“一把手”缺乏基本的内部控制知识，对建立有效的内部控制的重要性和紧迫性的认识不足，导致本单位缺乏内部控制制度，甚至根本拒绝执行内部控制制度。2.财务管理制度远未完善
在行政事业单位中由于行政长官意识的盛行，导致财务管理制度存在的诸多问题：如缺乏明确的岗位职责制度；财物管理制度不健全；会计的材料保管不到位等，这些都可能造成财务管理漏洞。有效的内部控制制度建立在健全的会计核算的基础上。3.预算控制的不足
现在行政事业单位中部门预算不细化。财务部门有了全单位的单位预算，但各部门没有严格的对财政部门的预算分解细化，依旧实行过去的“实报实销”。换句话说，财务部门有预算约束，但各部门对员工和本部门内部机构并无预算约束，其结果只能是总量超预算。
4.内部控制制度不健全，业务流程不合理
业务流程和管理制度是现实合理的内部控制系统依赖性要素，是
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