崇川区地方政府性债务审计整改措施报告

时间：2019-05-28 09:32:34 网站：公文素材库

崇川区地方政府性债务审计整改措施报告

关于崇川区地方政府性债务审计

整改措施报告

市审计局：

贵局送达我区《崇川区人民政府地方政府性债务审计报告》收悉。针对审计报告中提出的问题，我区高度重视，对此进行了专题研究，制定了五项管理措施，逐条落实整改，达到有效防范和化解地方政府性债务风险、维护财政和金融安全的目的。

一是增强对债务的风险意识，重视政府债务管理。把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，从全局、长远、战略的高度，通盘研究发展的要求与可能，合理确定政府债务规模。研究制定出台《崇川区政府性债务管理暂行办法》，从举借、使用、偿还、风险控制、监管等环节拟订具体规定，促进全区政府性债务监管制度的建立，以利于债务规模的控制和管理，提高债务资金的使用效益。

二是成立专门机构，实行政府债务集中统一管理。在财政部门成立专门的债务管理机构（拟与预算科合署办公），集中管理全区政府性债务，根据地方财力编制政府举债、偿债滚动计划，每年编报债务预算，建立规范完整的债务台账，及时准确地跟踪和监控债务变化，加强对政府债务及其投向项目管理，不断规范政府债务“借、用、还”各个环节。

三是严格举借程序，健全政府性债务偿债准备金制度。今后举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报

区政府审定，债务数额较大的举债项目要报请区人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，财政部门设立相应的偿债准备金，并积极筹措资金进入准备金账户，最大限度降低偿债风险。四是建立健全债务风险预警控制制度，定期报告情况。研究科学的债务风险评价指标，以负债率、债务率、逾期率、偿债率等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，夯实债务管理基础，超前警示到期应偿还债务的基本情况，要求债务部门制定还债计划和预案，做到早着手、早准备，从容应对；科学分析债务结构和地方财政财力，准确把握债务风险评价指标，合理控制债务规模和举债进度。五是妥善处理和化解存量债务，有效控制增量债务。一方面，努力化解存量债务，通过广泛培植财源、严格预算执行、加强财务管理、债权债务置换、依法处置闲置资产、追收借出款项及加大收回债权力度等增收节支方面的措施筹集资金，有计划、分步骤地安排偿债专项资金逐步消化存量债务，减轻债务包袱和压力。另一方面，有效控制增量债务，坚持谨慎举债原则，根据地方经济社会发展和财力状况，在风险可控范围内举借新债谋求发展，同时，切实加强债务资金管理，最大限度的发挥债务资金使用效益。

崇川区人民政府201*年8月30日

扩展阅读：地方债务审计报告

全国地方政府性债务审计结果

根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔201*〕6号）的要求，在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，审计署于201*年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。此次审计的范围是：所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。现将审计结果公告如下：一、地方政府性债务基本情况（一）债务规模。

截至201*年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。

在201*年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是201*年及以前年度举借和用于续建201*年以前开工项目的，其中：201*年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。（二）债务产生发展情况。

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至201*年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表1。

表1全国各地区政府性债务发生起始年情况表

省级年度区间当期开始举借个数19791980198119851986199019911996

（三）债务规模分年度变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和201*年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。201*年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点（详见图2）。

0累计个数累计占总地区比例-当期开始举借个数4市级累计个数累计占总地区比例1.02%当期开始举借个数51县级累计个数累计占总地区比例1.84%0451282877.78%566015.31%30035112.63%53391.67%12118146.17%833118442.61%336100%17235390.05%1221240586.54%（注：上图201*年增长率为1998年至201*年年均增长率，201*年增长率为201*年

至201*年年均增长率）

（四）债务余额结构情况。

一是从政府层级看，截至201*年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（详见表2和图3）。表2201*年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表

单位：亿元

债务类型金额比重金额比重金额比重金额比重合计省级市级县级政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务合计

67109.51100.00%12699.2418.92%32460.0048.37%21950.2732.71%23369.7416695.66107174.91100.00%100.00%100.00%11977.117435.5932111.9451.25%44.54%29.96%7667.976504.0946632.0632.81%38.96%43.51%3724.662755.9828430.9115.94%16.50%26.53%

二是从区域分布看，截至201*年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%（见图4）。

三是从举借主体看，201*年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%（详见表3和图5）。

表3201*年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元举债主体类别债务额融资平49710.68台公司地方政府部门和机构经费补助事业单位公用事2498.28业单位其他单12800.11位合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74

100.00%16695.66100.00%11.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%2.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%46.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%比重债务额比重债务额比重债务额比重三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务四是从借款来源看，201*年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%（详见表4）。

表4201*年底全国地方政府性债务资金来源情况表单位：亿元债权人类别债务额银行贷款上级财政发行债券其他单位和个人借款小计

五是从债务形态和资金投向看，201*年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%（详见表5）。

表5201*年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表单位：亿元债务支出投向类别市政建设交通运输土地收储教科文卫、保障性住房农林水利建设生态建设和环境保护化解地方金融风险工业能源三类债务合计债务额比重政府负有偿还责任的债务债务额比重政府负有担保责任的债务债务额比重其他相关债务债务额比重107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%10449.689.75%9242.3013.77%821.733.52%385.652.31%84679.994477.93比重79.01%4.18%债务额50225.002130.83比重74.84%3.18%债务额19134.142347.10比重81.88%10.04%债务额15320.850.00比重91.77%0.00%三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务7567.317.06%5511.388.21%1066.774.56%989.165.92%35301.0436.72%24711.1523924.4624.89%8717.7410208.8310.62%9380.699169.024584.102733.159.54%4374.674.77%3273.782.84%1932.0342.03%4917.6814.83%10769.6215.95%556.9922.55%5672.2136.53%49.39%4437.1028.58%2.55%271.151.75%7.43%1318.025.57%3.29%874.53403.726.04%3476.3322.39%4.01%1.85%435.79397.402.81%2.56%1109.691282.87241.391.15%1.33%0.25%823.35681.1844.781.40%1.16%0.08%281.29579.46189.911.29%2.66%0.87%5.0522.236.700.03%0.14%0.04%其他合计7575.897.89%4858.128.26%1915.408.79%802.375.17%96130.44100.00%58797.49100.00%21806.62100.00%15526.33100.00%

六是从偿债年度看，201*年底地方政府性债务余额中，201*年、201*年到期偿还的占24.49%和17.17%，201*年至201*年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，201*年以后到期偿还的占30.21%（详见表6）。表6201*年底全国地方政府性债务未来偿债情况表单位：亿元

偿债年度三类债务合计债务额比重政府负有偿还责任的债务债务额比重政府负有担保责任的债务债务额比重其他相关债务债务额比重201*年26246.4924.49%18683.8127.84%3646.2415.60%3916.4423.46%201*年18402.4817.17%12982.5219.35%2972.0712.72%2447.8914.66%201*年12194.9411.37%7991.3611.91%2265.98201*年9941.39201*年8012.26201*年及以后9.28%6177.017.48%4934.699.20%2273.317.35%1780.669.70%1937.6011.61%9.73%1491.077.62%1296.918.92%7.77%32377.3530.21%16340.1224.35%10431.4844.63%5605.7533.58%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%

（五）债务负担总体情况。

至201*年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务201*年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

二、地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用

从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用。（一）为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。

在应对1998年和201*年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。（二）为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。

截至201*年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。（三）为保障经济社会的持续发展打基础。

截至201*年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。三、审计发现的主要问题

（一）地方政府举债融资缺乏规范。由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔201*〕19号，以下简称国务院《通知》）下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。

（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。

除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至201*年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。

一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。201*年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至201*年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。201*年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至201*年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，201*年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

截至201*年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院201*年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。

截至201*年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位201*年及以前年度举借至201*年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，201*年为此由财政资金支付利息67.74亿元。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。

（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。

一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。

一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。至201*年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。二是融资平台公司债务规模大。201*年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。四、审计建议

地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：（一）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。（二）继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。各地应进一步贯彻落实国务院《通知》要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。

（三）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度。

[1]按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔201*〕

6号）要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。

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