公立医院改革文件起草说明
公立医院改革国家联系试点工作领导小组办公室
关于起草公立医院改革政策文件的有关说明
现在离公立医院改革试点总结评估还有半年时间，时间紧、任务重。前期，市里重点抓了全市医疗惠民实施、市中医院“先行先试”和面上政策性文件制订等工作；近期，县一级需要起草的公立医院改革政策文件较多，请各县市区人民政府、市属各开发区管委会予以足够重视，成立专门班子，集中力量，如期完成文件起草任务，切实加快公立医院改革试点工作。现就文件起草有关事宜作说明如下：
一、需要起草关于加快公立医院综合改革试点的实施意见（简称“实施意见”）。从7月份开始，我市公立医院改革进入全面综合改革试点阶段。这个文件，是对去年本地试点实施方案的完善和深化，是对本地公立医院改革的总的面上的指导性文件。也可以说，“实施意见”就是本地公立医院改革的基本路子，是迎接试点总结评估的基本经验。请主要参照市委、市政府办公室《关于加快公立医院综合改革试点的指导意见》（潍办发[201*]23号），认真研究，抓紧起草印发，于7月底前报市公立医院改革办公室、市卫生局备案。
二、需要起草县级公立医院综合改革试点实施方案。在
起草“实施意见”之后（或同时），县级各公立医院（指由国有资本举办的二级非营利性公益性医疗机构）均需要制订本单位的具体改革方案。这些方案是对“实施意见”的贯彻和具体化。
国务院医改办和卫生部即将推开县级医院综合改革试点，目前工作方案正在会签中。本着抓早字、向前赶的原则，市里在起草潍办发[201*]23号文件和《潍坊市中医院综合改革试点实施方案》（潍公医改组[201*]1号）时已充分考虑这个方案精神。一定意义上，各地是在提前起草本地的县级公立医院综合改革试点实施方案。
请由县里牵头，主要参照潍公医改组[201*]1号文件和国家县级医院综合改革试点工作方案（会签稿，已传各地，请勿外传），认真研究，抓紧起草印发县级公立医院综合改革试点实施方案，并于7月底前报市公立医院改革办公室、市卫生局备案。
三、需要起草县域医疗联合体组建方案。市里正在起草潍坊中心城区医疗集团组建的指导意见。各县（市）也需要结合各自实际，坚持“保基本、强基层、建机制”原则，积极探索县乡村资源纵向整合、不同形式的医疗联合体，具体组建方案请于8月15日前报市公立医院改革办公室、市卫生局备案。
四、需要起草进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见。市委、市政府办公室于6月28日印发了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》
（潍办发[201*]24号）。请各地结合各自实际，研究起草本地实施意见，明确规划，落实办法，加快构建多元化办医格局。实施意见请于8月15日前报市公立医院改革办公室、市卫生局备案。
五、需要起草其它相关配套文件。请各县市区人民政府、市属各开发区管委会制定计划、明确责任，组织相关部门抓紧起草其它相关配套文件，于8月15日前报市公立医院改革办公室、市卫生局备案。
未尽事宜，请与市公立医院改革办公室联系。电话：8871803。
二一一年七月十四日
扩展阅读：201*年2月11日 温州市公立医院改革试点工
温州市卫生局
关于征求《温州市公立医院改革试点
指导意见》意见的通知
各县（市、区）卫生局：
为贯彻落实《浙江省关于公立医院改革试点的指导意见》的有关要求，进一步指导全市公立医院改革试点工作，我局起草了《温州市公立医院改革试点工作实施方案（征求意见稿）》（电子版已发至温州医政QQ群共享），现发给你们。请你们认真组织人员研究讨论，并将书面修改意见（如无修改意见，也需书面回复）加盖公章后于201*年2月18日12时前务必反馈我局，并同时发送电子稿（邮箱：wzwsjyzc@126.com）。
联系人：钱正可电话：88995990传真：88995970
温州市卫生局医政处201*年2月11日
温州市公立医院改革试点工作实施方案
(征求意见稿)
为积极稳妥推进温州市公立医院改革试点工作，根据卫生部等五部委《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发201*20号）和省卫生厅等《关于印发浙江省公立医院改革试点指导意见的通知》（浙卫发[201*]266号）精神，结合我市实际，现就温州市公立医院改革试点工作提出以下实施意见。一、总体要求
通过公立医院改革充分体现其公益性。探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开途径，缓解群众看病难、看病贵问题；建立规模适当、布局合理、结构优化、层次分明、功能完善、保障有力、富有效率的公立医院服务体系，形成比较科学规范的公立医院管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制，充分调动医务人员积极性，满足群众日益增长的医疗卫生服务需求。
进一步形成多元化办医格局，鼓励扩增社会资本在医疗服务体系中的规模与质量，进一步扩展城市医疗资源向农村辐射的广度和深度，进一步加强规划管理，科学调控城市公立医院扩张速度与规模，切实控制医药费用增长速度与幅度。坚持分类指导，分级管理，分步实施，突出重点，体现
特色，稳妥推进，努力建立起具有温州特色的公立医院服务体系。
确定一个公立医院改革试点县（市），着重在医院管理体制、补偿机制、法人治理结构、监管评价制度、“政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”等重大体制机制方面寻求突破。二、主要任务
（一）优化调整结构布局，完善公立医院服务体系
1、加强公立医院规划和调控。根据《温州市卫生发展规划（201*年-201*年）》和《温州市缓解看病难医疗卫生设施建设行动计划》，结合卫生事业“十二五”发展规划，调整完善温州市区域医疗机构设置规划。根据建成区的扩展延伸和服务人口的增多，控制和整合中心城区现有医疗资源，建成四所三级甲等综合性医院（包括省级医院），二所三级中医院（中西医），五所以上的三级专科医院。健全城乡医疗卫生服务网络，在市区建立综合医院（专科医院）和社区卫生服务机构两级医疗卫生服务网络，在县域完善县级医院、镇（乡）卫生院（社区卫生服务中心）和村卫生室（社区卫生服务站）三级网络配置。
瓯海娄桥和龙湾瑶溪片各新建一所三级综合医院，瓯海南白象头陀寺新建一所综合性医院。其他新增医疗资源（瓯北三江口地区、龙湾民科基地内等）由社会资本举办。
2、明确各级各类公立医院功能定位。（1）市级公立医院。市二医以建设浙南名院为目标，进一步改善基础设施条件，提升技术与管理水平，建成温州地区承担疑难危重疾病诊治、医学科研和教学综合功能的区域性医疗中心，发挥对全市医疗卫生事业的引领作用。温州市中医医院建成区域内中医医疗、保健、科研及教学中心，突出中医药特色和专科优势。市三医按温州市妇幼保健院（温州市妇产医院）来加快转型，并努力打造成三级甲等保健院，市儿童医院要建设成三级儿童专科医院[或整合妇产和儿童医疗资源，加大温州市妇幼保健院（妇产和儿童专科医院）建设步伐，温州市第三人民医院（温州市妇幼保健院）与温州市儿童医院合并组建温州市妇幼保健院（温州市妇产和儿童专科医院）]，形成全市妇女、儿童医疗保健服务与基层妇幼保健业务技术指导中心。温州市中西医结合医院提升医院综合服务功能，为城市东片群众的提供优质、高效的医疗服务。加快温州市肿瘤医院的建设，按照“大专科、小综合”的发展思路，建设成为立足温州、辐射浙南、特色明显的三级肿瘤专科医院。要按照能收治烈性传染性疾病的功能，做好温州市第六人民医院建设设计，平战结合，不断提高温州市感染性疾病诊疗中心服务能力，达到区域领先水平。加强温州市民康医院建设和管理力度，不断提高全市精神疾病防治能力。加快建设老年病、口腔等专科医院。根据区域规划和群众就医需求，
市区其他二级公立医院加快建设步伐，提高服务水平，或通过转型和改制向社区卫生服务或专科医院发展。（2）县级公立医院。推进县级公立医院标准化建设，改善业务用房和装备条件，加强人才队伍建设，不断提高综合服务能力和重大公共卫生应急救治能力。各地至少有一所二级甲等综合医院，并创造条件向三级医院发展。县级综合医院建成县域内医疗服务中心，主要负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训，发挥好农村三级网的龙头作用；中医医院突出中医药特色和专科建设，负责乡镇卫生院和村卫生室中医药业务指导和中医药人才培训；妇幼保健院突出妇幼保健职能，加强妇产和儿科建设，指导乡镇卫生院和村卫生室做好妇幼保健工作。
3、建立公立医疗卫生机构协作机制。建立二、三级公立医院之间，公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，逐步实现优质医疗资源均等化。继续做好“万名医师支援农村卫生工程”，完善对口支援协作机制，市区二级及以上公立医院要与3-4所社区卫生服务中心建立紧密型协作关系，鼓励大医院延点举办社区卫生服务机构；每所三级医院与3所县级医院结成长期帮扶协作对子，支援县级医院发展，鼓励市级公立医院开展团队式帮扶，提高帮扶整体成效。每个县级公立医院对口帮扶3-4所乡镇卫生院，提高基层医
疗卫生服务水平。
（二）建立科学管理体制，建立医院法人治理结构
1、明确政府举办公立医院的职责。（１）强化政府规划、投入、监管、准入职能。县（市、区）人民政府主要办好县医院、中医院及妇幼保健院等县级公立医院。市人民政府主要办好市属三级医院、市中医医院和承担公共卫生职能的市感染性疾病诊疗中心、精神康复医院、妇幼保健院、急救中心。推进政府卫生及其他部门、国有企事业单位所属医院的属地化管理，逐步实现公立医院的统一管理，温州市民康医院整体划转由市卫生局管理。（２）市卫生局受市人民政府委托履行出资人职责，加强对公立医院社会满意度、医疗服务质量、国有资产保值增值、突发公共卫生事件处置等管理，建立权责明晰、富有活力、监管有力的公立医院治理机制，确保社会公益性目标的实现。（或成立副局级城市医院管理局，为行政管理部门，隶属市卫生局，履行政府出资人职责，管理公立医院的人财物，推进所属医院探索管理体制和运行机制改革。）
２、建立公立医院法人治理结构。（1）落实公立医院独立法人地位，完善和坚持院长负责制，院长相对独立行使医院经营管理权责，医院人事管理、内设业务机构、员工招聘、专业技术岗位设置、薪酬分配办法、非资产性经费支出由医院自主决定。（2）完善公立医院院长选拔制度，以推行院长
职业化、专业化建设为核心，制定二级及以上公立医院院长任职资格、选拔任用等管理制度，新任院长必须按照任职资格实行招聘或推选。（3）实行院长任期目标管理，以公益性为核心，推行绩效考核管理制，建立激励约束机制。（三）改革公立医院运行机制
1、完善医院内部决策议事机制。依照法人治理结构的规定履行院长管理职责，重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大型设备购置、大额资金使用等事项，须经领导班子集体讨论并按照管理权限和规定程序报批、执行。充分发挥医院党组织的政治核心和职工代表大会的科学管理与民主监督作用，实施院务公开，推进民主管理。着力增强医院管理能力，实现医院管理的制度化、规范化、精细化、人性化。
2、深化人事分配制度改革。科学合理核定公立医院人员编制，建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员考评制度。完善人员绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，建立以公益性为主的公立医院绩效考核管理制度，充分调动医务人员的积极性。3、完善医院财务会计管理制度。加强公立医院财务管理，严格预算和收支管理，加强医院成本核算与控制，加强资产管理，合理控制经营风险。建立健全内部控制，加强内
部和外部审计制度，完善会计师委派制度。（四）改革公立医院补偿机制
1、改革以药补医机制。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，实现降低药品比例，降低均次住院费用，降低均次门诊费用。医院由此减少的收入，通过增加政府投入和提高医疗劳务收费标准予以解决，确保公立医院可持续健康发展，确保有效降低群众医药费用负担，确保保护医务人员积极性。
2、增加政府投入。（1）明确补偿范围。公立医院补偿范围主要为：承担公共卫生职能的医疗机构补偿；药品加成政策取消后的补偿；突发公共卫生事件补偿；政府举办的公立医院已形成的债务补偿；公立医院基础设施建设和大型设备购置、重点学科建设、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等；公立医院承担的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等其他公共卫生服务补偿。（2）确立补偿原则。①经常性补偿。对承担公共卫生职能的医疗机构，包括传染病、精神康复、妇幼保健、中医院等，由本级财政予以定额补偿。②鼓励性补偿。公立医院住院医师培训、人才引进、重点学科发展、基层公立医疗卫生机构人才返聘等费用，根据各级政府财政补偿能力及实际需要，予以鼓励性补偿。③专项补偿。对公立医院基础设施、
大型设备购置、政策性亏损等投入，采取一事一议的办法予以专项补偿。
3、完善医疗保障支付制度改革。逐步完善基本医疗保障费用支付方式，探索按人头付费、总额预付、病种付费、次均费用的医疗保险支付方式，控制医疗费用不合理增长，逐步扩大医疗保障范围，提高支付比例，缓解群众看病贵问题。落实医疗救助、慈善助医的项目管理和支付制度，解决低收入人群的医疗费用。
（五）加强医院内涵管理，创新公立医院质量监管机制
1、加强医疗服务质量管理。二级以上医院全面开展临床路径试点，健全医疗质量管理组织，加强核心制度的落实，全面推进医疗质量持续改进工作。全市二、三级公立医院开展多形式的预约诊疗服务，改善服务流程，增加便民措施，提高服务水平；规范临床护理服务，实施整体护理模式；加强精细化管理，提高服务绩效。全面实施临床路径和单病种管理。加强临床用药管理，落实临床用药实时监测和超常预警制度，推广应用适宜技术和基本药物，坚持合理检查、合理用药、合理治疗。
2、构建和谐医患关系。建立患者投诉管理机制，加强医患沟通，防范医疗纠纷，实行医疗工作“首诉负责制”，全市二级及以上公立医院要设立专门科室，统一接受和处理投诉，及时处理并答复投诉人。认真落实《浙江省医疗纠纷
预防与处理办法》，建立医患纠纷处置的第三方调处机制。加强行业自律和医院人文关怀，健全医德医风考评机制，牢固树立以病人为中心服务理念，提高患者满意度。
3、建立实用共享的信息系统。加快公立医院信息化建设步伐，以医院管理和电子病历为重点推进公立医院信息化建设，健全医疗质量信息报告分析体系和公示制度。逐步实现公立医院内部信息系统互连互通，与基层医疗机构信息互连互通，与药物配送信息互联互通，与医保合疗结算监管信息互通，通过信息化手段，加强医疗服务质量和费用监管。4、加强医疗服务质量监管。建立与完善市县二级各专业医疗质量安全控制评价组织，加强医疗质量安全评价控制工作，持续改进医疗服务质量。加强对公立医院功能定位和发展规划的监管，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。建立社会多方参与的监管制度，全面推进医院信息公开制度，接受社会监督。充分发挥医疗行业协会（学会）在公立医院自律管理监督中的作用。强化医保经办机构对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机构提供的服务进行监督，并纳入公立医院考核和评价体系。
（六）加强人才培养，完善住院医师规范化培训制度1、引进人才。建立人才引进机制，以优厚的待遇，聘请专业领军人才，充实市级公立医院专业队伍，同时吸引优秀专科医师和管理人才，充实提高县级公立医院整体服务水
平。继续做好农村社区医生定向培养工作，充实乡镇卫生院、社区卫生服务中心的技术力量，市县财政要给予补助。2、在岗培训。设立市级医学高级人才培养基金，选拔优秀学科带头人跨省、出国深造学习；以省内知名医学院校为依托，每年选送一批市县公立医院在职专业和管理人员，实施人才培养提升工程；以基层卫生人才培训基地市卫生干部进修学校为平台，强化“三基”培训与实践，以培养留得住、用得上的全科医生为重点，加强岗位培训，有效提高基层医疗卫生机构技术服务水平。
3、继续教育。公立医院新进医学专业毕业生，在报考执业（助理）医师之前，应在医院有关科室转科锻炼，熟悉医院情况，提升基本实践能力；乡镇卫生院或政府举办的社区卫生服务机构新进医学专业毕业生，在报考执业（助理）医师之前，应在县及以上公立医院临床学习满1年以上，提高临床实践能力和自身综合素质。
建立和完善住院医师规范化培训制度，把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节，建立住院医生规范化培训经费保障机制。建立住院医师培训制度后，区域内所有要从事临床工作的医学毕业生都要在定点的基地参加住院医师的规范化培训，为县级医院培养专科方向的住院医师，为城乡基层医疗卫生机构培养全科方向的临床医师。
（七）创新管理机制，提高公立医院管理效率
在城市医院支援基层卫生机构的基础上，鼓励二、三级医院通过兼并、托管等方式，纵向延伸，或者直接举办社区卫生服务机构，使优质医疗资源下沉，广大群众在家门口得到优良、有效、经济、方便的服务。先由市直医院在市辖三区开始纵向延伸试点，形成市直医院（三级医院）--区级医院社区卫生服务机构合纵联合体，充分利用新型农村合作医疗三区统筹契机，实行“社区门诊首诊制”和“双向转诊制”。人财物实行统一管理，原人员编制准入、财政补助渠道等政策不变。
整合市直医院现有的医疗资源，提高资源利用效率，不断提升市属医疗单位的医疗服务能力和水平，更好地满足温州及周边地区人民群众不断增长的医疗服务需求。建立温州市医学检查诊疗中心，覆盖全市、集医学影像、临床检验、放射治疗、病理诊断，以及大型医用设备配置等为一体的医疗服务公共平台，横向整合医疗资源,进一步优化人力、技术及信息资源，集中市直医疗机构的科研、技术、人力、管理、资金等方面的优势，依托相关医疗机构，建立起若干个医学检查诊疗分中心，实现大型医用设备的共建、共管、共享，有效解决群众“看病难，看病贵”问题。按照“先试点，后推开”的原则，首先组建温州市医学检查诊疗中心放射影像分中心，整合市二医院、市三医院、市中医院、市中西医院相关医疗资源，工作场所设在市二医院内。建立各项规章
制度，重点加强相关学科建设和人才培养，同时加强对医疗质量的管理与控制，确保医疗安全，成为区域内具有一定竞争力的检查诊疗中心。
整合市二医院、市三医院、市中医院、市中西医院后勤服务资源，建立温州市医院后勤服务中心，统一管理医院绿化、保洁、衣物清洗等，实现后勤服务社会化，降低医院运行成本，提高医院工作效率。
各县（市）要深化公立医院管理体制机制的改革，整合优化医疗资源，开展多种形式的试点，鼓励“县乡一体化”发展，建立统筹管理新机制。
（八）完善社会办医政策，加快形成多元化办医格局1、纳入地方经济和社会发展规划。引入市场机制，鼓励和引导社会资金发展医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局。在区域卫生规划、医疗机构设置规划和大型医疗设备配置规划中，要给非公立医疗机构留出足够空间。积极引入社会资本，发展高端专科医疗服务，满足高收入群体特需医疗服务需求。
2、制定扶持和规范社会办医发展政策。完善政策措施，鼓励社会力量举办非营利性医院。完善社会办医疗机构在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面的相关政策，使其与公立医院享受同等待遇。完善社会办医的人事、税收和医疗保险政策，其承担公共卫生任务的补偿应与公立医院
同等待遇。在服务准入、监督管理等方面一视同仁。3、加强对民营医疗机构服务、指导和规范管理。把民营医院的医疗质量纳入统一质控管理，通过各级质量控制中心经常性的指导检查、培训学习等，规范民营医疗机构的各项技术操作规程。从医疗质量、医疗行为、收费标准、依法经营、诚实守信等方面加强监管，确保社会办医的健康发展。三、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立公立医院改革试点工作领导小组，办公室设在市卫生局，统筹协调、指导公立医院改革试点工作。
（二）加大财政投入。落实试点公立医院政策性投入；对承担公共卫生职能的医疗机构经费投入纳入财政预算；加大公立医院项目建设支持力度，促进医院加快发展；落实公立医院信息化建设投入；安排专项资金，加强医疗卫生人才队伍建设。
（三）强化部门配合。卫生行政部门统筹协调好全市公立医院各项改革工作；发展改革部门制定好区域卫生规划，做好项目争取工作；人力资源和社会保障部门做好公立医院人事、医保费用补助标准调整及基金支付等工作；编制部门做好有关编制工作；财政部门要确保公立医院改革试点投入足额到位；物价部门负责建立合理的医疗服务价格；其他相关部门在各自的职责范围内，认真履行好职责，密切配合，
形成合力，确保公立医院改革试点工作顺利推进。（四）稳妥抓好试点。对看准的改革措施，在县及以上公立医院全面推开。同时，选择市县级公立医院，在一些重点和难点环节上先行试点，积极探索，取得突破，积累经验。（五）加强舆论引导。采取多种有效形式，加强舆论引导，妥善处理好改革过程中可能出现的问题与矛盾，为公立医院改革营造良好的社会环境和舆论氛围。
二0一一年二月十一日
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《公立医院改革文件起草说明》
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