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陕南地区移民搬迁工程的思考
关于实施陕南地区移民搬迁工程的思考
杨冠军
陕南移民搬迁是一个从根本上解决陕南环境恶劣地区群众居住安全和生存发展的宏大民生工程，也是一个加快推进城镇化进程和城乡经济一体化发展的重大战略举措。对商洛来讲，这是一个千载难逢的重大历史机遇，我们必须按照“建设小城镇、产业支撑和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路，集中精力把这项最大的惠民工程组织好、实施好，努力让广大山区群众生活得更加幸福、更有尊严。通过多年来的实践总结和近期对七县区工作情况的深入调研，认为实施移民搬迁安置工程，必须解决好以下几个重点问题。
第一，思想认识问题
《陕南地区移民搬迁安置总体规划》提出，从201*年起到2020年用10年时间，对陕南三市居住在深山半坡和地质灾害点上的60万户240万群众实施移民搬迁，其中商洛71.8万人，201*年要完成1.6万户6.4万人，这是一项战略工程，也是一项政治任务，需要付出艰辛努力才能完成。按照省委、省政府的统一部署和要求，市、县区都成立了工程推进办公室，各项工作正紧罗密布地开展。但通过近半年的工作实践，在基层干部群众中还存在着思想不统一、认识有偏差等问题，归纳起来主要表现为“四种心理”：第一种是畏难心理。一些干部认为搬迁任务大，安置空间小，资金难落实，群众难发动，承诺难兑现，工作放不开手脚；一些群众担心政策会变化或落不实，思想上有顾虑。第二种是观望心理。一些地方总是等等看，看上级怎么办、他人怎么干，就是不研究自己怎么做，迟迟不作决定、不下决心、不付诸行动，群众也是互相观望，主动参与不够，影响了整个工程推进。第三种是等靠心理。一些地方把困难摆出来、把问题提出来，等上级资金支持，靠上级政策推动，怕担风险、怕担责任，工作缺乏主动性和创造性；一些群众总想国家多给钱，等政府特别照顾，依赖心理严重。第四种是贪功心理。一些地方对工作的重要性、艰巨性、长期性认识不清，缺乏科学规划和长远打算，急功近利、急干蛮干，工作存在一定的盲目性和随意性。为尽快走出思想认识上的误区，更好地推动工作开展，各级政府必须做到“四个加强”：即加强政策宣传、加强调查研究、加强学习培训、加强工作指导，把各级干部群众的思想统一到省市的决策部署上来，把精力集中到移民搬迁的具体工作中去，坚定信心、不折不扣，全力推进工程实施。
第二，搬迁对象问题
陕南移民搬迁有两个目的，一是“挖险根”，二是“挖穷根”。所谓“挖险根”，就是着力解决长期受地质灾害、洪水灾害威胁的农民群众的生命财产安全和生活幸福美满问题；所谓“挖穷根”，就是着力解决长期居住在一方水土难以养活一方人或一方水土难以使一方人脱贫致富和迈向小康问题。为使搬迁工作不偏离初衷，做好搬迁对象确认工作十分重要。一要合理确定对象。结合商洛实际，移民搬迁应瞄准五类人群，即：受滑坡体、泥石流、尾矿库威胁区域的群众；长期受洪水灾害威胁的群众；居住在高寒边远山区生产生活条件十分恶劣、脱贫致富奔小康无望的农村贫困人口或低收入人口；对历史文化遗址、风景名胜区和生态环境有负面影响和潜在威胁的居住群众；大型基础设施建设需要搬迁的群众。二要严格审核程序。以上范围内的搬迁对象应通过自愿申请、村组初核、乡镇初审、县区审定，并通过“三级公示”的办法确定，接受社会各方面的监督，做到公开、公正、透明。三要建立完善
档案。对于确定的移民对象要建档立卡，建立档案资料，做到户有卡、村有册、镇有簿、县有库。今后每年要从移民库中提取搬迁对象，确保搬迁者都是真正需要搬迁的人。
第三，规划选址问题
陕南移民搬迁是一项长期工程，必须把规划工作放在首位，着眼长远、科学规划，防止盲目搞建设造成资源浪费。具体要把握好三点：一要合理选址。坚持“四靠一避”原则，即安置区域尽量靠近城镇、靠近中心村、靠近公路、靠近大川道，尽可能方便搬迁户群众生产生活；避河道、滑坡体、泥石流等地质灾害区，确保搬迁群众居住安全。二要全面规划。对于移民集中安置区的建设规划，应按照一次规划、分步实施的思路，综合考虑水电路视讯网等基础设施建设和教育、文化、医疗、卫生等社会事业发展，以及污水垃圾处理、新能源利用、综合防灾减灾等配套设施建设，做到功能齐全、布局合理、方便群众；同时，还要因地制宜制定产业发展规划，为移民后续发展预作安排。三要量力而行。坚持注重特色、实用为本、量力而行的原则，既要着眼长远、超前设计，又要充分考虑搬迁群众承受能力、民风民俗等综合因素，不能过分追求新、奇、亮、大，把“惠民工程”搞成“面子工程”、“政绩工程”。
第四，建房标准问题
商洛立地条件差，土地承载能力弱，移民安置空间小，要在有限的空间里安置占总人口近30%的农村人口，实现搬得出的目标，必须通盘考虑、分类指导，重点做好三方面工作：一是严控建房面积。牢固树立节约集约用地意识，坚持小面积、广覆盖的原则，严控移民建房面积。总体考虑，搬迁户户均占地面积控制在1分地左右；重点镇、中心集镇安置的，每户宅基地控制在1分地以内；中心村和较大自然村的搬迁户，宅基地面积可以考虑1分地多一点；中心城镇有商业价值的安置区，可以考虑适当增加生产用地和商业用房面积。二是严控建筑面积。住安置楼的搬迁户建筑面积应按60平方米、80平方米、100平方米三种户型设计；重点镇和集镇安置的，户型应提倡2间2层设计，建筑面积控制在100平方米以内；中心村、较大自然村安置的，户型应按小3间2层设计，建筑面积控制在125平方米左右。同时，在户型风格设计上，应注意体现秦岭民居特色。三是明确建房主体。移民建房要坚持以政府统建为主、群众自建为辅，统建比例应达到总数的80%以上。对于统建可根据不同情况，采取两种办法实施：一种是由政府统一规划、设计统一户型、提出统一标准，引导搬迁户成立工程代表委员会，由代表委员会采取招标的形式选择建筑企业，签订建房合同实施，政府负责组织协调、安全监管和配套基础设施建设；另一种是由政府与搬迁公司签订建房协议，统一为搬迁户建设不同面积的户型，政府按政策标准和建房合同办理资金兑付及房屋分配手续。
第五，安置形式问题
根据省上的政策要求和我市的实际情况，移民搬迁安置应采取三种形式进行：一是分散安置与集中安置相结合，以集中安置为主。积极引导群众向基础设施较好，社会公共服务齐全的城区周围、集镇和较大的中心村聚集，集中安置率应达到80%以上，最低不能低于70%。二是无土安置与有业安置相结合，以有业安置为主。农村土地承包经营制度，不允许进行土地重新划拨和调整，有土安置比较困难，应提倡有业安置。因此，凡是有复垦土地条件的地方，应优先把新增农业用地调剂给迁入户；凡是有土地流转条件的，优先引导迁入户租地耕
种。搬迁户也可以将原承包地、林地流转给没有搬迁的群众，用收益补偿无土安置造成的生活困难。同时，应千方百计为迁入户创造多种就业机会，引导迁入户从事三产、劳务等产业，移民安置小区和集中点建成后，公益岗位应优先安排给生活困难的搬迁户群众，增加他们的经济收入。三是市内安置与市外安置相结合，以市内安置为主。我市受土地承载能力的限制，应坚持市内有计划安置，市外有组织安置相结合，引导搬迁对象投亲靠友，自行联系向市外迁移，拓展移民安置空间。自愿外迁的应提出申请、乡镇审核、县区批准，同时必须举家迁移、拆除原房或卖原房、腾出空间，按照相关政策和规定，领取移民搬迁补助。
第六，资金投入问题
实施移民搬迁工程需要大量的资金投入，经初步测算，我市10年搬迁安置71.8万人，建房需投入132.75亿元，基础设施建设需投入43.05亿元，其中按现行政策算，省级配套需投入95.07亿元，市县配套37.67亿元，加之物价、工价上涨等因素，建设成本将逐步增加，资金压力将会越来越大。如何解决好资金问题，是移民搬迁的头等大事，也是重点和难点所在。因此，在资金上要做好两项工作：一要千方百计筹措资金。就是要积极争取中省提高移民搬迁建房补助标准，加大搬迁人口的投资计划规模，争取国家对陕西的生态移民、扶贫移民、易地扶贫搬迁、危房改造等项目资金以及公共基础设施投资向商洛倾斜，争取陕西陕南移民搬迁安置工程有限公司资金投入。同时，要加大市县区资金配套力度，有效整合各类资金用于移民搬迁安置。二要完善资金监督机制。在资金兑付上，对于政府统建的搬迁户，国家补助不发放个人，搬迁户交纳个人承担部分的建房资金，由政府与搬迁公司统一结算；对于分散安置的搬迁户，要采取“一折通”的办法将资金直接发放到搬迁户手中。通过严格资金管理和规范使用，坚决防止四种情况发生：一是移民户一家分多户，多占移民指标，套取建房补助；二是移民户建房不住房，出卖移民新居；三是住新房不拆旧房，占用国家土地资源；四是搬少不搬老，把老人继续留在原居住地。
第七，推进机制问题
移民搬迁这一宏大工程能否顺利推进，达到安民惠民富民的预期目标，关键要有一套完善的工作机制，以保障和推动工作任务落实。重点要抓好四项工作：一是落实工作责任。各级政府是移民搬迁的责任主体，各县区要抓紧制定方案，细化分解任务，落实推进措施；市县区移民搬迁安置工作领导小组各成员单位要充分发挥职能作用，密切配合协作，特别是要加强与上级对接，加快落实搬迁指标、项目和资金。二是精心抓点示范。这次移民搬迁与以往的扶贫移民、工赈移民、生态移民以及危房改造相比，在搬迁对象、搬迁规模、建房主体、投入强度、安置形式等方面都有很多不同之处，很多问题需要在探索中解决，很多矛盾需要在实践中化解，很多措施需要在总结中完善。为此，工作中应坚持“政府主导、群众主体，试点示范、稳步推进”的原则，市上抓3个左右“三位一体”示范点，每县区抓3-5个示范点，创造经验、典型引路，推动面上工作全面开展。三是落实优惠政策。实施移民搬迁后，广大移民居住到陌生的环境，要让他们实现搬得出、住得着、能致富，各级政府必须制定配套优惠政策，帮助移民搬迁户加快致富步伐。具体讲，应尽量减免移民搬迁工程有关税费，尽可能减轻移民搬迁成本；让搬迁户在子女上学、就医和农村低保等方面同原居民享受同等待遇；对移民在产业发展、技能培训和资金扶持等方面给予重点倾斜支持，等等。四是严格督查考核。把移民搬迁作为目标责任考核的一项重要内容，作为各级政府重点督办事项，采取月统计、季通报、半年检查评比、年终考核奖惩等方式，推动移民搬迁工作顺利实施。今年是中国共产党成立90周年，也是陕南地区移民搬迁工程启动实施之年。全市各级
干部要认真践行党的宗旨，牢固树立群众观点，坚持走群众路线，以开展创先争优活动为抓手，切实转变工作作风，深入基层调查研究，创新思路、积极探索，扎实工作、一线推进，努力把好事办实、实事办好，经得起历史和人民的检验。
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陕南移民搬迁安置工程是从根本上消除自然灾害对人民群众生命财产威胁、改善其生产生活条件的宏伟而艰巨的民生工程，也是加快城乡经济社会一体化发展的重大战略举措。今年5月，省政府在安康召开陕南地区移民搬迁安置工作会议之后，我县各级各有关部门高度重视、群策群力，迅速将此项工作纳入全县年度重大民生项目之一，按照省市决策部署，精心组织、科学规划，加快实施，从人、财、物等力量上给予重点保障，努力克服任务、时间和资金上的巨大压力，按计划完成了年度任务，移民搬迁工程取得积极进展。一、全县陕南移民搬迁工作主要情况
（一）搬迁任务。按照《规划》，我县未来10年要整合运用地质灾害避险移民、洪涝灾害避险移民、扶贫移民、生态移民四种搬迁安置方式，以县城和重点集镇为中心规划布局集中移民点，以减灾减贫为目的确定移民搬迁类型和对象，以集中安置、上楼安置为手段，完成移民搬迁安置10352户40467人，每年实施规划总量10%的移民搬迁安置任务，10年全县规划建设50个100户以上的集中安置社区，集中安置8800户，分散安置1552户，分年度组织实施，实现“搬一批人，建一个社区，兴一个产业，富一方群众”。
（二）搬迁目的。移民搬迁是手段，脱贫致富是目的。陕南移民搬迁就是着力解决一方水土养不活或养不旺一方人的问题，破解扶贫脱贫返贫再扶贫恶性循环怪圈，从根本上解决山区群众安全隐患，改善生产生活条件，共享社会各类公共资源，提高自我发展能力，加速脱贫致富，为加快城镇化建设和统筹城乡一体化发展创造条件、提供动力。结合我县实际，移民搬迁主要瞄准五类人群，即：受滑坡体、泥石流、尾矿库威胁区域的农户；长期受洪水灾害威胁的农户；居住在高寒边远山区生产生活条件十分恶劣、脱贫致富奔小康无望的农村贫困人口或低收入人口；对历史文化遗址、风景名胜区和生态环境有负面影响和潜在威胁区域内的农户；大型基础设施建设需要搬迁的农户，
（三）规划选址。坚持“两靠三近三避”原则，即安置区域尽量靠近城镇、中心村，近路近电近水源，避河道、滑坡体、泥石流等地质灾害区，尽可能方便搬迁农户生产生活，确保搬迁群众居住安全。对于集中移民安置点的建设规划，应按照一次规划、分步实施的思路，综合考虑水电路视讯网等基础设施建设和教育、文化、医疗、卫生等社会事业发展，以及污水垃圾处理、新能源利用、综合防灾减灾等配套设施建设，做到功能齐全、布局合理、方便群众；同时，还要因地制宜制定产业发展规划，为移民后续发展预作安排。
（四）建房标准。坚持小面积、广覆盖、节约集约用地的原则，集中安置每户宅基地用地控制在0.2亩以内，分散安置每户宅基地用地控制在0.25亩以内；中心城镇有商业价值的安置区，应尽量减少宅基地面积，相应增加生产用地面积，同时保证公共设施用地。集中安置分别按照60、80和100平方米三种户型进行设计，移民户分别承担1万元、2.5万元、4万元建房资金，剩余建房资金由省市县三级政府补助。分散安置户每户补助3万元建房资金；特困户每户按30至50平方米的标准，由政府免费提供住房；五保户实行集中供养。移民建房坚持实行“统规统建、统规自建、分散自建”三种形式，集中安置应达到总户数的80%以上。
（五）资金投入。实施移民搬迁工程需要大量的资金投入。就今年实施情况看，我县搬迁群众申请的住房面积平均在100平方米，建房造价平均1100元/平方米，每户安置房成本造价11万元。由此推算，我县201*年搬迁安置1035户，需要投入建设资金1.41亿元。其中：安置房建设资金1.06亿元(包括分散安置每户补助3万元)、移民点基础设施建设资金3450万元。减去农户自筹和省财政补助部分5152万元，需市县两级落实安置房建设补助资金5550万元、移民点基础设施建设资金3450万元。加之物价、工价上涨等因素，建设成本将逐步增加，资金压力将会越来越大。
（六）安置形式。移民搬迁安置采取三种形式进行：一是分散安置与集中安置相结合，以集中安置为主。积极引导农户向基础设施较好，社会公共服务齐全的城区周围、集镇和较大的中心村聚集。二是无土安置与有业安置相结合，以有业安置为主。应千方百计为迁入户创造多种就业机会，移民安置小区和集中点建成后，公益岗位应优先安排给生活困难的搬迁户群众，积极引导迁入户从事三产或搞劳务，增加他们的经济收入。三是镇内安置与跨镇安置相结合，以镇内安置为主。略阳受土地承载能力的限制，应坚持镇内有计划安置和跨镇有组织安置结合起来，引导搬迁对象投亲靠友，自行联系向条件较好的镇迁移，拓展移民安置空间。
二、在移民搬迁工作中的主要做法
陕南移民搬迁安置工程能否达到安民惠民富民的预期目标，关键要有一套切实过硬的工作机制与稳定持续的资金投入，以保障和推动工作任务落实。目前，全县已启动实施11个集中移民安置点，截止目前，已完成建房主体工程590户，分散安置完成135户，各项工作走在了全市前列。总结其做法，主要有四点：
一是上情下通抓好启动准备。在宣讲政策的同时，深入了解基层干部对此项工作的意见建议，以及广大群众对易地搬迁、上楼安置的想法和意愿、困惑和需求，为制定配套政策提供依据。另一方面，县上主要领导、分管领导召集各相关部门一把手，先后召开三次座谈会、五次专题会、两次常务会、一次常委会，研究推进落实的有关政策措施，制定出台了11个具有指导意义的纲领性文件，用来指导全县移民搬迁安置工作，保证了思想统一、政令统一、措施统一，为更好更快推进工程建设创造了先决条件。
二是健全组织机构推动落实。按照“县镇联动、县负总责、镇抓落实、移民到村、责任到户、搬迁到人”工作责任制，县上成立了陕南移民搬迁安置工作领导小组和办公室，负责指导、协调、监督陕南移民工作的具体实施以及计划编报、项目审批、资金监管、项目验收和档案管理等工作。明确镇政府为陕南移民搬迁项目建设主体，各相关部门为整合项目建设主体，主要领导为第一责任人，实行县级领导抓点、县直部门办点工作责任制。县政府督查室采取逐月通报制度，灵通信息、反馈问题，推动工程进度。
三是从严甄别确认移民对象。本着群众自愿、避灾优先、贫困户优先、公正公平的原则，以县级移民台账为依据，进村入户实地调查核实。对核实出的移民对象，经过县镇村三级三榜公示、逐级审查确认后，逐户填报“四表一册”（安置对象摸底表、申报审批表、公示情况登记表、搬迁安置对象汇总表、搬迁安置对象审批花名册），分送水利、国土、扶贫、林业、交通等部门审批盖章，要求“谁签字、谁负责、谁把关、谁负责”，不留隐患，公平、公正地贯彻执行移民政策。
四是整合项目资金齐抓共建。为破解陕南移民资金紧缺问题，县上动员中标企业垫资建设，并在安置点配建门面房，由镇政府与建设企业协商处置，所得资金用于弥补住房建设资金缺口。在安置点配套项目上，实行“切块包抓、部门包建”责任制，明确包建部门、责任领导、完成时限，由发改、民政、国土、交通等11个部门和单位按照切块承建方式，分别包建全县11个移民搬迁集中安置点护坡挡墙、防洪河堤、街道硬化、绿化亮化、综合市场、社区中心等配套项目。截止目前，总计筹集落实集中移民点安置房建设资金6065万元，占规划总投入的55%，落实移民点基础设施建设资金3450万元，占规划总投入的65%。其中：县级财政配套资金已划拨1450万元、市政府预借资金已划拨2815万元，搬迁户出资1800万元。
三、目前移民搬迁工作中存在的困难和问题
从推进实施情况看，主要存在四个方面的困难：一是农户对上楼安置有顾虑。在今年启动实施的11个集中移民安置点中，多数农户对上楼安置是又喜又怕、心存顾虑。喜的是，通过政府兜底建房上楼安置，可以彻底摆脱恶劣居住环境，居住方式向城镇化迈进，享受比原居住地更加优厚的配套设施公共服务；怕的是，上楼安置后，将彻底改变他们的生产生活习惯，且失去了以往传统生活资料的依托，增加了生活额外开支。二是无土安置带来生计困扰。多数农户之所以寄希望于有计划、有步骤的移民搬迁以解决生存发展问题，是因为多数农户家庭收入处于中游或较低水平，无力在城镇购房，且收入的一大部分来源于种养业。而无土安置意味着将改变他们的收入结构，要通过参与二产、三产增加收入，要维持这样一种收入结构，一靠农户本身发展能力，二靠当地经济发展水平和活跃程度，三靠能够足够吸纳就业的用工平台。这三个方面对于一个山区贫困县来说，无疑都不是在短期能够彻底解决的。三是特困群众搬迁难度大。在前期移民对象审核确认中，各镇反应较多的就是特困群众的难搬迁的问题。特困群众往往穷家难舍、故土难离，加之文化程度较低，思想观念保守，经济条件又很差，无力承担建房自筹资金，致使特困群众搬迁意愿不甚强烈。四是基础设施项目整合难。集中安置点的难点、重点是基础设施配套项目的落实问题。今年11个安置点必需的基础设施经匡算，需要投资4300万元，但县一级可供整合的项目十分有限，且许多涉农项目省市一级是带帽下达，配套项目实施难度很大，特别是安置点水电入户、道路硬化、绿化亮化、网络电视等项目，缺乏项目支撑。
四、加强全县移民搬迁工作的几点建议
一是移民搬迁安置形式应多样化。因地制宜，灵活多样地实施移民搬迁。对一部分有能力、有条件的农户安置到城镇居住和就业；对移民搬迁量大而且集中，土地资源相对宽裕、水、电、路等基础设施条件相对较好的地方，集中建设一批移民新村；对移民搬迁量少且较为分散、自然条件受限、土地资源紧缺、基础设施相对较差的地方，鼓励群众选择避险安全的地方自主建房，或投亲靠友、或就近选择和依托经济条件较好的中心村进行迁并；对于两项制度衔接中识别出的特困群众，由政府兜底解决住房问题。
二是动员社会力量参与建设。积极呼吁和大力倡导略阳籍企业家、社会名流、各界爱心人士关注陕南移民、支持陕南移民，建言献策、出资出力。对集中移民点实行政策倾斜,通过制定出台项目整合刚性措施，加大中心村、城郊村能源、交通、水利、生态、优势产业建设以及以农村医疗、教育、文化等社会事业建设力度,强化移民后期扶持基金管理,做好配套服务。对家庭困难的移民户落实1至2名县镇干部结对帮扶，并优先安排扶贫贴息贷款，缓解移民生产资金紧缺问题；对丧失劳动能力的“孤、鳏、寡”，“痴、呆、傻”，“盲、聋、哑”等弱势移民，建议全部纳入农村低保救济行列，实行救助式帮扶。
三是强化持续增收能力建设。结合小城镇建设、工业园区和食品医药园区建设，提供适合农民就业的岗位，优先安排移民就业；结合“三大支柱产业，四大区域项目”，充分运用农业、林业、扶贫等产业扶持政策，拓宽移民增收渠道。对每户富余劳动力的移民进行职业技能培训，让移民掌握一门以上在农业领域之外就业的技能，使得70%以上的移民劳力能够在城镇等农业之外的领域找到一份靠技能挣钱的工作，与广东、福建、浙江等发达地区建立劳务输出基地，做到培训一人，转移一人，富裕一家，带动一村，确保搬得出、稳得住、能致富。
（作者系略阳县扶贫办、略阳陕南移民办主任巩长青）
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