浅议税务机关代收工会经费政策的合法性
浅议税务机关代收工会经费政策的合法性
最近，我所在公司收到了一则工会经费将由税务机关代收的通知，其实在201*年，全国工会财务系统实施“一改三策”，即工会经费收缴改革，委托税务代收、财政拨款的行政事业单位工会经费由财政统一划拨、收取建会筹备金时，就开始有了税务机关代收工会经费的做法。委托税务代收被认为是“一改三策”中最具成效的一项措施，全国各省市税务机关、工会竞相颁布了税务代收的实施办法，北京市经过试点以后，201*年1月1日起在全市推行这一政策，上海各大企业单位也开始听到了要执行此项政策的风声。在各种媒体宣传中，税务代收成为了提高工会建会率、增加工会经费收缴量、增强工会市里的最有效的措施之一，甚至被提到了构建和谐社会的高度。工会组织作为代表和维护职工的合法权益的组织，依法提取工会经费以保障其正常开展工作当然是必须的，但对税务代收这一举措的合法性我却多少还存在些质疑。
一、税务机关作为行政主体，必须依法行政。
著名劳动法专家陆敬波认为，“税务机关代收工会经费”是一种行之有效的方式。“我一直非常关注这件事情，许多人向我咨询它的法律依据，也有人提到是否合法的问题。我们国家的《工会法》明确规定，建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月应向工会拨缴经费，但没有规定工会经费需要以何种形式收缴，不可以以何种形式收缴。我认为税务机关代收工会经费不存在不合法的问题。”陆敬波表示，在没有任何禁止性规定的情况下，税务代收作为一种行之有效的方式，应该是被认可的。同样，上海社会科学院劳动法律专家杨鹏飞也指出，“税务机关代收工会经费”有其一定的合法性。他说：“《工会法》第42条规定：建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；而第43条规定：企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。因此，缴纳工会经费是每一个已建工会单位必须履行的法律责任，在当前工会经费收缴难的现状下，由税务机关代收，用一种并无禁止性规定的方式，来制止单位的违法行为，这怎么能说是不合法呢？”
两位专家所引用的《工会法》第42条（下简称“第42条”），也是绝大多数省市代收的最重要依据。然而，这一条规定却只是对建立工会组织的企业、事业单位、机关拨交工会经费提出了要求，对税务机关在其中是否可以参与，扮演何种角色只字未提，要作为税务机关代收的法律依据实在不够强硬，毕竟法律规定应当或者可以由税务机关代收，和法律没有禁止税务机关代收是有着本质的区别的。
其次，税务机关作为国家行政主体，其职权和职责是法定的，必须依法行政。我国行政法的基本原则分别为行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则。其中，行政法治原则的第一条便是依法行政，依法办事。行政主体应依法行政，依法办事，这是任何时代，任何国度法治原则对行政主体的要求。“依法”的内容包括依法定权限、法定实体规则和法定程序，未遵循法定权限、法定实体规则和法定程序的要求，均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反。法治原则要求政府行为有具体规则可循，以最大限度地减少政府行为的任意性以及由任意性导致的不公正和腐败。虽然如两位专家所说的，法律法规没有禁止税务机关代收，但税务机关作为国家行政主体，其职权和职责都是法定的，若是没有禁止性规定也可以随意成为政府行为的一种法律依据的话，那政府行为的随意性似乎太大了些，政府行为的范围就可能会被随意扩大，那越权和滥用职权又该如何界定。所以也只能说税务代收这种行为并不违反现行法律中的禁止性规定，如果就此就对这种行为予以高度的肯定和推广，似乎还有些勉强。
二、税务机关必须依法代收费用
很多省市在出台税务机关代收工会经费的通知时，还会引用《国家税务总局关于加强税务机关代收费项目管理的通知》（国税发[201*]160号）（下简称“通知”）中的规定，作为税务机关代收工会经费的法律依据之一。然而，恰恰是这个通知，再次动摇了税务机关代收工会经费的合法性。
各省市地税局、工会在以通知为法律依据时，或只引用了通知名称，或未把原文整体引用，只截取了其中的一句如“税务机关只能代收法律法规规定、国务院及有关部门和省级政府依照有关规定和批准权限设定的收费项目。”做片面的理解。
《通知》原文，第二点第一段“二、明确权利义务，依法征收管理各级税务机关要认真贯彻执行财政部、国家发展改革委员会《关于发布〈行政事业性收费项目审批管理暂行办法〉的通知》（财综〔201*〕100号）的有关规定，明确权利义务，依法开展工作。税务机关只能代收法律法规设定、国务院及有关部门和省级政府依照有关规定和批准权限设定的收费项目。其他收费项目，税务机关不得代收。发现以费挤税甚至变相“税改费”的情况，要坚决予以制止，坚持依法治税。”。很明显，“税务机关只能代收法律法规规定、国务院及有关部门和省级政府依照有关规定和批准权限设定的收费项目。”是承接前一句“各级税务机关要认真贯彻执行财政部、国家发展改革委员会《关于发布〈行政事业性收费项目审批管理暂行办法〉的通知》（财综〔201*〕100号）的有关规定，明确权利义务，依法开展工作。”的，也就是说，这里的收费项目，指的就是（财综〔201*〕100号）通知里规定的收费项目。
那么（财综〔201*〕100号）通知里规定的收费项目有哪些，工会经费又是否属于其中。《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第三条行政事业性收费(以下简称收费)是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。行政事业性收费项目按收费类别分为：行政管理类收费、资源补偿类收费、鉴定类收费、考试类收费、培训类收费、其他类收费等六类。
根据工会法的有关规定，工会作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。工会经费主要用于为职工服务和工会活动，而并非属于向在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用，所以工会经费不属于法定的可有税务机关代收的费用范围。税务机关应该按照通知要求，依法开展工作，不应代收这不属于它代收范围内的费用。
三、工会委托税务机关代收是否适用民法通则
大连市总工会常务副主席陈凤荣接受本报记者采访，就工会经费（筹备金）征缴问题作出了进一步说明时将“《中华人民共和国民法通则》第63条规定：公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。”委托税务代收工会经费的法律依据之一。同样，在陕西《关于地方税务部门代收工会经费（工会筹备金）有关问题的通知》中队代收机关和代收办法作出了如下规定“（一）经各级地方工会与同级地税部门签订工会经费代收委托书后，地税部门方可代收工会经费。”。那么，是否在工会与税务机关之间签订了委托书，支付了代收费用，税务代收的行为就可以因为表面上遵循了“遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的民事活动原则，就默认其是民事行为，应该适用于民法通则。
税务代收行为适用民法还是行政法，取决于税务代收行为是民事行为还是行政行为。《民法通则》并未对民事行为这一概念进行立法定义，但从《民法通则》的相关规定来看，民事行为是以意思表示为要素发生民事法律后果的行为，其最主要的特征之一是应是民事主体实施的以发生民事法律后果为目的的行为。税务代收行为，从代收主体、代收程序、代收管理等方面来看，都运用了政府的公权力。反观行政行为的构成要件，行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在。税务机关的代收行为完全同时具备了行政行为成立的资格要件、权力要件、法律要件和形式要件，应当认定其为行政行为，适用行政法调整。换一种说法，若是承认工会委托税务机关代收经费是符合民法通则规定的，是一种双方有约定就可以从约定的民事行为的话，那其他社会团体是否也可以通过委托书的形式委托其他政府部门办理其他事务呢，按照现在各地税务代收按实收总额计算给予一定比例的手续费的做法，这倒是为各政府部门增加财政收入开辟了一条新的途径。
我非常同意中国劳动关系学院教授乔健在接受《民主与法制时报》记者采访的时候说的一段话，“税务机关代收工会经费找不到法律依据，这使工会蒙上了一层非常浓厚的行政化色彩。这种做法会有一定效果，但效果是暂时的。公权力为一个社团组织收费，导致一些企业人士不理解，这也偏离了工会作为职工自愿结合的群众组织的法律定位。”
依法行政原则首先是对政府执法行为的要求，同时也是对立法的要求，只有有法可依才谈得上依法行政。希望有关部门尽快出台相关规定，或通过法定程序对税务机关进行授权，使税务机关有规则可循，以最大限度地减少政府行为的任意性。
扩展阅读：工会经费代收管理办法
湖南省地方税务局、湖南省总工会
关于印发《湖南省工会经费代收管理办法》的通知
各市、州地方税务局、总工会，省直机关工会，省产业工会，省总直属基层工作委员会：《湖南省工会经费代收管理办法》经省地方税务局、省总工会讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○○八年八月二十二日
湖南省工会经费代收管理办法
第一章总则
第一条为加强和规范工会经费的征缴管理，维护和保障缴费人的合法权益，促进我省经济社会发展，根据《中华人民共和国工会法》、《湖南省实施中华人民共和国工会法办法》、《湖南省人民政府办公厅关于地税部门代收工会经费和工会筹备金的复函》（湘政办函〔201*〕129号）等有关法律法规的规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条凡湖南省总工会委托湖南省地方税务机关代收的工会经费的征收管理，均适用本办法。
第三条工会经费由湖南省各级地方税务机关负责代收管理，具有征收、管理、检查等权限。
工会经费按照地方税收征收口径原则上实行属地管辖，由缴费单位生产、经营地或者劳务发生地地方税务机关代收，总机构和分支机构分别缴纳，由总机构汇总清算。代收管辖范围发生争议的，由上一级总工会和地方税务机关裁决。
第四条工会经费代收工作纳入地方税务机关税收征管信息系统管理。
第五条地方税务机关代收工会经费采取与税收征管同步的方式纳入税务部门工作考核内容，严格执行有关政策规定，加大对工会经费税前扣除的检查和催报催缴的力度，实行“税费同管、税费同查”，做到依法依规征收。
第六条各级地方总工会应与同级地方税务机关建立联席会议制度，定期进行信息交流，总结代收工作经验，查找并解决代收工作中存在的问题，推动代收工作顺利开展。
第二章代收标准及范围第七条工会经费缴纳标准：
按《湖南省人民政府办公厅关于地税部门代收工会经费和工会筹备金的复函》“本省范围内各企业、事业单位、机关和其它组织依法按全部职工工资总额的2%向工会拨缴的工会经费或工会筹备金由地税部门代收”的规定执行。尚未执行本规定的要积极创造条件，逐步由部分代收过渡到全额代收。
缴费单位缴纳工会经费的基数为全部职工工资总额，职工工资总额的确定按国家统计局《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令〔1990〕第1号）和有关劳动工资统计新增指标的解释等规定执行。劳务派遣工的工资计算在用工单位职工工资总额内。第八条工会经费代收范围：
（一）建立工会组织的各类企业及其各种形式的分支机构。（二）建立工会组织的各类机关、事业单位和其它组织（省总工会另有规定的除外）。（三）工会组织关系隶属于中华全国铁路总工会、中国民航工会和中国金融工会的单位，其应上缴各级地方工会的工会经费由地方税务机关代收。（四）开业或设立满1年，经县以上工会派员帮助和指导仍未依法建立工会组织的企业、事业单位和其他组织。
第三章代收程序
第九条地方税务机关代收工会经费，采取和税收征收管理同步的方式进行，按月征收，年终结算。
（一）申报。工会经费实行按月申报缴纳，每月终了后10日内（年缴费金额较小的单位也可以申请按季或者半年申报缴纳），缴费单位在向地方税务机关申报纳税的同时要按规定计算应缴纳的工会经费，向主管地方税务机关如实申报。
地方税务机关在接受缴费单位首次工会经费申报时须进行工会经费费种登记。
（二）开票。代收工会经费使用税收缴款书。主管地方税务机关对缴费单位申报的应缴纳工会经费进行审核，开具注明收款项目为“工会经费”的缴费凭证：采用转账方式缴纳的，填开《税收通用缴款书》；采用现金方式缴纳的，填开《税收通用完税证》，并按现金解缴规定期限填开《税收汇总缴款书》汇总缴库，附明细清单。实行网上申报的由缴费单位开户银行打印“电子缴税付款凭证”给缴费单位作为缴费依据。
三）缴费。缴费单位应于每月15日前将应缴的工会经费就地全额缴纳入库。（四）对账。地方税务机关定期与银行对账，按月与同级总工会对账，同时登记工会经费和工会筹备金台账，确保开票数与入库数一致。
（五）退库。工会经费因误征、错征、串户等造成多缴的，经征收机关确认后由县以上工会将多缴的工会经费退还给缴费单位，工会退库后将退库凭证及时送达征收机关。经缴费单位同意的，也可用多缴的经费抵顶以后应拨缴的工会经费。湖南省工会经费代收的依据、对象、标准、时间和地点
1、代收依据：《中华人民共和国工会法》、《中华全国总工会办公厅关于基层工会组织筹建期间拨缴工会经费(筹备金)事项的通知》、中华全国总工会、国家税务总局《关于进一步加强工会经费税前扣除管理的通知》(总工发[201*]9号)
2、代收对象：各类企业(包括中央、省部属驻常企业、国有企业、集体企业、股份制企业、私营企业、乡镇企业、涉外企业等)、事业单位和其他组织(由财政预算列支工会经费并按规定划拨到各级地方工会的单位除外)，不论是否建立工会组织，其依法应拨缴的工会经费。
3、代收标准：邮电通讯类按计算基数的5%征收;金融保险类、电力类、地质类等缴费人按计算基数的10%征收;国防军工类等缴费人按计算基数的40%征收;成立工会组织的其他缴费人按计算基数的40%征收;未建立工会组织的缴费人，按职工工资总额的2%全额征收工会经费(筹备金)，待其依法建立工会后，自批准之月起按计算基数的40%征收。已建工会组织的缴费人，按规定上缴后的余额，凭《工会经费拨款专用收据》直接划拨至本单位基层工会作为活动经费。
4、代收时间和地点：缴费人全年工资总额在500万元以下的按季、500万元以上的按月，在季度(月)终了后15内(遇国家法定节假日顺延)，向主管地税机关申报缴纳工会经费，其中第四季度应在12月底之前进行预申报缴纳，年度终了后45日内办理工会经费年度结算清缴。
工会经费实行属地征收，缴存到指定的工会经费账户。原有缴费人不改变现有经费入库级次(市本级由总工会提供名单)，城区(含武陵区、德山开发区、柳叶湖度假区)以税收级次为入库依据。
（六）检查结算。各级地方税务机关和总工会对工会经费的申报、缴纳情况可采取定期或不定期的检查结算。
（七）减免与缓征。工会经费不得减免。缴费单位有特殊困难的，可提交相关书面证明材料，向县以上工会申请缓缴工会经费，县以上工会应在15个工作日内批复，并将批复抄送主管地方税务机关。缓缴期最长不超过3个月，经批准缓缴的，在缓缴期内免缴滞纳金，缓缴期满后应当如数补缴工会经费。
第四章代收管理
第十条税务代收工会经费实行计划管理。省地方税务局依据职工工资总额和代收工会经费情况，与省总工会协商制定年度代收计划，下达给各市州总工会和地方税务机关，并层层分解落实。各级地方总工会要明确专人协助地方税务机关做好工会经费税务代收工作，实现代收工作的制度化、规范化和科学化。
第十一条代收工会经费经人民银行国库收纳入库汇集后，直接划转到省总工会或省总工会授权的市（州）级总工会在银行设立并管理的代收“工会经费集中户”，该账户用于地方税务机关代收工会经费的汇集和结算，不得提取现金和列支费用。地方税务机关应及时与人民银行核对代收工会经费数额，并督促人民银行及时划转到“工会经费集中户”。第十二条地方税务机关代收工会经费使用税收票证，票据的填开、领用、保管、报解比照税收的有关规定执行。
第十三条地方税务机关将工会经费收入列入地税系统税收报表中统计上报。第十四条代收工作经费按中华全国总工会的规定执行（工财字〔201*〕81号文件）。
第五章工作职责
第十五条县以上（含县级）工会的职责：
（一）做好工会经费委托地方税务机关代收工作的政策宣传、解释工作，并将相关政策规定及时告知各企业、事业单位，以营造良好的征缴环境，促进代收工作的顺利开展；（二）加强信息化管理，配合做好代收单位基础信息的维护工作。定期向地方税务机关提供已组建和筹备组建工会组织的企事业单位相关基础数据信息资料，建立数据库，夯实基础工作；
（三）督促企事业单位按时足额拨缴工会经费，实现均衡入库，建立和登记工会经费台账；
（四）负责做好工会经费的上缴下拨工作；
（五）负责与地税机关、银行核对代收工会经费账目；
（六）安排专人协助地方税务机关做好工会经费代收工作，地方税务机关在代收工会经费过程中，凡需使用法律文书和采取强制征收措施的，由各级总工会提供统一法律文书或承办相关手续、采取相关措施；
（七）对催缴无效的缴费单位依法向人民法院申请支付令。
第十六条地方税务机关的职责：
（一）做好工会经费代收相关政策的宣传、解释工作；
（二）负责缴费单位基础信息的审核、录入和日常维护管理；（三）负责工会经费缴款凭证的开具、核对、销号、对账；（四）负责工会经费的代收、检查、核对、结算；
（五）负责工会经费的催缴，提供欠缴、漏缴工会经费的单位信息，送达《工会经费或工会筹备金催缴单》到缴费单位；
（六）负责工会经费代收工作的指导和考核；
（七）建立健全工会经费代收工作的各项管理制度，加强与总工会的工作联系和协调，协商解决好代收工作中的实际问题；
（八）负责工会经费缴费征管资料的收集、整理、装订和归档，定期向总工会提供征收管理信息、资料，传递工会经费征收信息。
第六章法律及行政责任
第十七条各缴费单位应依法按月足额计提、上缴工会经费。第十八条企业、事业单位以及其他组织，按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨交的经费，凭税收票证（暂未实行全额代收的工会经费基层留用部分凭县以上工会开具的《工会经费拨缴款专用收据》）在税前扣除。企业、事业单位以及其他组织没有取得《工会经费拨缴款专用收据》或税收票证的，不得在企业所得税前扣除；对自行在企业所得税前扣除的，税务机关按照现行税收有关规定在计算企业所得税时予以调整，并按照税收征管法的有关规定予以处理。
第十九条对逾期未申报缴纳或少申报缴纳工会经费的单位，按照《全国总工会、中国人民银行、财政部关于严格按工会法规定拨缴工会经费的通知》（工发总字〔1980〕339号）的规定，按未缴或少缴工会经费总额每日加收5‰的滞纳金。滞纳金的计算时间以在规定申报期限内即月底终了15日（节假日顺延）的次日按自然日开始算起。
第二十条对欠缴、漏缴工会经费的单位，由主管地方税务机关核实后，由上一级工会签发《工会经费或工会筹备金催缴单》，主管地方税务机关负责送达，并由接收单位签收。经催缴无效的，由县以上工会向人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，依法申请人民法院强制执行。
第二十一条对截留、挪用工会经费的单位和个人，按照《全国总工会关于截留、挪用工会经费处罚的暂行规定》进行处罚，情节严重的，追究相关法律责任。
第七章附则
第二十二条本办法从201*年1月1日起施行。本办法由省总工会和省地方税务局负责解释。
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