提高县级政府采购工作水平的对策初探
提高县级政府采购工作水平的初步探索
《中华人民共和国政府采购法》出台后，政府采购工作走上了有章可循、健康发展的轨道，但与大中城市相比，县级政府采购工作由于受自身的特点和功能的影响，在发展过程中却显得步履维艰，效益也不很明显，还存在着诸多问题，有待于进一步规范和完善。
一、存在的问题
1、观念滞后，思想认识上存在误区。政府采购对于县级地区来说，还是一项全新的工作，因而在思想观念上仍然存在一些误区，如“政府采购就是招投标”、“政府采购等于政府购买行为”等观点，同时，对于公平交易与效率、政府采购与财政改革、政府采购与财政预算编制及财政资金的拨付之间的关系认识不足，这些都为县级政府采购工作的稳步推进造成了障碍。另外，不少单位对政府采购的意义、运作程序等知之甚少。单位、乡镇游离于政府采购大门之外的现象较为突出，这些都给政府采购工作带来了困难。
2、年度计划落实不力，采购项目难以集中。对于县级政府来说，一般财力均较薄弱，财政难以拿出更多的钱来对各单位所需设备、设施等进行采购。所以，在年初进行部门预算时，一般均没有办法安排各单位的采购预算，从而导致采购计划难以集中。许多采购单位常常是急需时，上级要求配备的时候才想起要采购，上报采购机构采购的货物时间要求紧，集中采购与采购单位急需采购的矛盾非常突出。一方想能够尽量集中，以最大限度的节约资金，另一方想尽快得到所需货物。采购机构若坚持要集中，那么很可能会影响到采购单位的相关工作的开展，所
以形不成规模效益。
3、采购规模小、供应商少，市场竞争难以形成。县级财政能力有限，用于各单位硬件建设的资金比例较低，从而制约了政府采购的规模。规模小、计划失灵导致外地有实力的供应商对进入县级采购市场兴趣不大，没有实力的外地供应商在技术力量、售后服务等方面又无法跟上；另一方面，县级商品市场相对发育不健全，市场竞争远不如较大城市激烈，潜在的本地供应商偏少，有的货物很多是本地独家经营或者根本找不到供应商，无法满足潜在供应商必须超过三家的基本要求，致使政府采购难以实施或实施起来有不规范的地方。
4、违规处罚措施不力。《政府采购法》规定，对应该纳入统一采购而未纳入政府采购的单位，政府采购监督部门有权要求责令改正，停止拨付财政资金，但在实际操作中，对于县级财政来说，大多数财政资金都是保稳定、保运转的“吃饭钱”，停拨资金并非易事，由于违规处罚的措施乏力，对个别不认真执行政府采购政策的单位缺乏应有的威慑力，降低了《政府采购法》的威信。
二、解决问题的对策
要解决上述问题，县级政府采购工作必须在数量和范围上求规模，在质量和深度上求规范。只有达到一定的规模，才能做到真正的规范。规模代表数量和范围，规范强调质量和浓度，在上规模中求规范，在求规范中上规模，坚持以规模与规范并重，以强调规范，促进规模为首要任务，狠抓政府采购工作。具体来说，主要采取以下对策：
1、领导推动与全员参与。政府采购从本质上讲是一种成本控制，或者说是一种成本降低，正如其他成本控制制度一样，尽管从长远看、
从全局看是一种必然趋势，但是刚开始实行时会触及方方面面的利益，并不能马上得到多数单位的支持，会受到来自多方面的阻力。因此这项事业必须首先得到领导的重视，由领导推动，否则很难推行。因此，县委、县政府要把推行政府采购制度作为促进党风廉政建设的硬任务来抓，并要成立一个由党政“一把手”和有关部门负责人组成的政府采购领导组。从组织上确保政府采购工作顺利开展。同时加大《政府采购法》的宣传力度，通过采取各种方式向有关部门宣传政府采购，提高他们的认识，增强参与政府采购的主动性。形成政府采购良性发展的局面。
2、努力降低采购成本。首先，严格审批采购计划和预算。从源头上降低采购资金，减少不必要的采购。其次最大限度地增加集中采购时间。长期以来，县级政府采购活动存在随到随采的现象，导致采购活动重复交叉，既增加了采购成本，又降低了工作效率。如果根据采购类别划分不同时段，把品牌相同、配置一致的货物集中统一在规定的时间内采购，这样就避免了多次采购的繁琐，又形成了一定的规模效应，同时也提高采购效率。
3、拓展采购范围，扩大采购规模。采购规模的大小表明了政府采购的成熟程序，也决定了政府调控经济的力度。只有规模上去了，政策功能才能充分发挥其应有的价值。因此，县级政府采购要采取多种措施，拓展采购范围，扩大采购规模。一是政府采购范围向部门乡镇延伸。将辖区内各部门乡镇的货物、工程及经常性服务项目采购纳入县级统一办理，既可以扩大县级政府采购的规模，又可以对乡镇财政支出情况实施有效的监督，使其逐步走向规范。二是编制政府采购计划，规范采购批次。县级政府采购机构编制年度集中采购目录，定期由各行政事业单位
填报政府采购计划，可以使县级政府采购机构对拟实施采购的项目做到心中有数，工作安排有计划，在计划形成规模时实施采购。三是推行政府采购协议供货制度。对经常性服务项目、通用性和涉及面广的商品采购，通过统一公开招标，定产品、定价格、定服务、定期限，并以文件形式将中标供应商的协议供货承诺书及相关的内容告之各采购单位。单位采购时，可在文件规定的产品范围内选择满足自己需求的产品，避免重复招标采购、成本高、效率低等问题。
4、建立完善的监督管理体系。规范和完善的政府制度离不开严密有力的监督约束机制，因而监督约束机制是政府采购工作健康、规范、高效运行的保障。一是建立内部监督机制，主要通过各采购主体（采购单位、采购代理机构、供应商、采购监管部门）之间的相互监督来实现。二是建立纪检监察、财政、审计等外部监督，特别要加强政府采购的审计监督，加强对采购单位的采购审计，审计等外部监督，特别要加强政府采购的审计监督，加强对采购单位的采购审计，审计采购预算是否真实、该纳入集中采购的项目是否全部纳入等，促进依法理财，依法采购，规范政府采购活动。纪检监察、财政、审计部门要对有关单位的政府采购行为进行定期检查，对单位自行采购及采购工作中出现的违法违纪现象要及时查处和纠正，加大处罚力度，切实提高《政府采购法》的威信。
扩展阅读：县级政府采购中存在的问题及对策研究
县级政府采购中存在的问题及对策研究
摘要：政府采购是政府管理社会经济生活的一种重要手段，政府采购是经过200多年发展才逐渐形成的复杂而有效的一种财政支出制度，201*年《政府采购法》颁布实施，《政府采购法》的实施对政府采购管理监督发挥着重要作用。标志着我国政府采购法律制度的基本确立，从此政府采购工作纳入了法制化、规范化和科学化的轨道。在加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，防止不正当交易行为，促进廉政建设等方面起到了很好的积极作用，取得了较好的经济效益和社会效益。但随着政府采购实践的逐步深入，工作中存在的主要问题值得我们关注和重视。本文从县级政府采购几年实践过程的视角，探究了政府采购法律制度实施的现状，深入剖析了政府采购存在的问题，进行认真的思考与分析，在此基础上提出了相应的对策与措施，指出应从加强制度建设、加大宣传力度、抓好采购环节、严格预算制度、加强合同履约监管、培育人才、推进电子化建设、监管并重及行政诉讼的应对等几方面来进一步加强和规范政府采购的平台建设，以推进政府采购工作的质量、效率和绩效的进一步提高。
一、政府采购的含义、作用及县级政府采购工作的实践状况
（一）政府采购的含义、作用。
政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。
政府采购是政府机构所需要的各种物资的采购。这些物资包括办公物资，例如计算机、复印机、打印机等办公设备，纸张、笔墨等办公材料，也包括基建物资、生活物资等各种原材料、设备、能源、工具等。政府采购也和企业采购一样，属于集团采购，但是它的持续性、均衡性、规律性、严格性、科学性上都没有企业采购那么强。政府采购最基本的特点，是一种公款购买活动，都是由政府拨款进行购买。政府采购的本质是政府在购买商品和劳务的过程中，引入竞争性的招投标机制。完善、合理的政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。其作用主要有以下三个方面。
一是发挥宏观调控，保护民族产业。政府是最大的消费者，政府采购的数量、品种和频率，能够对社会的需求施加影响。实施政府采购制度有利于强化政府的宏观调控，保护民族产业的发展。
二是加强财政支出管理，提高财政资金使用效果。政府采购是对使用财政性资金购买货物、工程和服务的监督和管理，有利于加强财政支出管理，节约资金，提高财政资金使用效果。
三是加强廉政建设。实施政府采购制度，使采购行为置于公开、公正、透明的环境中，有利于财政、供应商和社会公众等全方位的监督，杜绝腐败现象。
（二）县级政府采购工作的实践状况。
笔者以安平县政府采购的实践情况为例，对县级政府采购工作的实践状况进行概述和剖析。
1、政府采购机构设置的变迁。
1999年县政府采购试点工作全面启动，成立了政府采购领导小组，下设政府采购管理办公室，简称采购办，负责县级政府采购的行政管理。同时设立政府采购中心，均设于县财政局。201*年随着招投标、政府采购体制改革、创新，全县招投标统一平台应运而生。成立了招投标交易管理领导小组和招投标管委会，确立了由招投标领导小组统一协调领导，招管委实施场内监督，行政主管部门履行职能监督，纪委监察部门负责执纪监督的全方位、多层次、综合性的立体监管体制。将原来分散于各业务部门的场内监管职能剥离划归，实现了监管职责的优化调整、分工清晰、避免重叠。同时，撤销原分别隶属建设局和财政局的招标办和采购中心，组建纯公益类的事业单位招投标交易中心，
负责工程项目、政府采购、产权交易和土地交易四大类交易活动的具体组织实施。这一体制的确立从根本上解决了综合监管和管办分离的问题，相比其他模式显现出更好的层次性、更强的专业性和更大的权威性。
2、政府采购的实际操作实施。
制定《政府采购目录及标准》，规定集中采购的范围有货物类39项、工程类1项、服务类4项。规定部门集中采购的有药品、医疗耗材、警用设备等9项。对分散采购的限额标准及公开招标的项目金额标准作出明确界定。以201*年为例，全年共进行了采购575批次，采购预算总金额5929.40万元，实际采购金额5335.13万元，比上年增加2276万元，增长率达到74%，其中货物类1375.86万元，工程类2198.97万元，服务类1760.31万元，共节约财政资金594.27万元，平均节约率为10%。大大提高了财政资金的使用效益。
3、政府采购取得的积极成效。采购意识不断加强。随着政府采购法律意识的增强，政府部门和各镇政府对政府采购工作由原来的不理解、嫌麻烦，逐渐转变为严格按照《政府采购目录及标准》进行采购，甚至将目录之外，限额标准以下的采购项目自觉纳入统一平台交易。例如对安平县子文水厂村内管网改造材料、安平县第一个农村党支部纪念馆施工工程和安平县农村安全饮水项目货物采购进行了公开招标。
采购范围不断拓展。201*年，政府采购集中采购目录已由原来的三大类17项扩大到52项。国家委托审计服务、招标代理跟踪审计服务、物业管理项目、医疗器械采购、教育仪器设备采购等纳入规范交易。其中，医疗器械设备采购和服务类采购的范围和规模明显扩大，数量明显增加。201*年共组织医疗器械设备采购18个项目，同比增长38.46%，预算金额463.50万元，实际采购金额400.75万元，节约资金62.75万元，节约率达13.54％。服务类采购项目数同比增长200％。据统计，201*年服务类项目4个，201*年5个，201*年已达15个，包括了委托审计、资产评估、招标代理、营运权分配、印刷、公务车维修等多种服务。另外，根据单位反映意见及需求，添入了一些信誉良好、具有一定经营规模的新的定点单位。现在汽车维修由5家增加到11家；办公用品由12家增加到17家；办公家具由3家增加到4家；印刷由3家增加到4家。
采购效率不断提高。按照《政府采购法》规定，政府采购可根据不同情况分别采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多种方式。201*年，交易中心在组织交易过程中，根据项目的不同特点，灵活采用上述不同采购方式，同时，为提高采购效率，最大限度提升资金使用效益，对零星项目的采购还采用了1次或多次集中或单独询价、定点协议采购等方式。全年575个项目中，公开招标项目75个，竞争性谈判项目34个；单一来源采购项目3个；询价方式采购项目36个；月集中采购项目97个；定点、协议采购项目300个。
采购程序不断完善。交易中心作为县政府采购的集中采购机构，在过去三年中，始终坚持严格按照政府采购法律法规及县相关管理办法所规定的程序规
范操作，坚决杜绝政府采购的随意性，严格把关，确保了县政府采购的公正和公平。201*年，交易中心实施的政府采购无一例因操作程序违规而遭质疑。为进一步完善县政府采购竞争性谈判方式，201*年，又制定出台了2千万（含）以上政府投资工程确定中介服务机构谈判文件的规范性示范文本，使县2千万（含）以上政府投资工程项目在通过政府采购竞争性谈判方式来确定工程咨询、招标代理、跟踪服务等中介服务机构时，操作更为规范和便捷。
乡、镇级采购有序展开。随着招标采购工作在县各乡镇全面推进，乡镇政府采购意识逐步加强：201*年1-12月，乡镇委托县交易中心实施的政府采购项目5个，预算金额287.90万元，实际采购金额240.96万元，节约资金46.94万元，节支率为16.30％；由镇自行组织实施的小额政府采购项目更是达到164个，预算金额198.42万元，实际采购金额184.87万元，节支率为6.83％。
采购制度建立健全。由于我国政府采购法律制度不完备，实践中亟需制定一些补充性质的具体规定，以提高实际操作的规范性、针对性和有效性。为此，根据《政府采购法》规定，制定了《安平县政府采购货物和服务招标投标管理暂行办法》、《开标须知》、《开标会议程序》、《进入评标室规定》、《询标室管理规定》、《抽签室纪律》、《报名及报名审查若干规定》、《保证金代收代退管理细则》、《场地安排管理若干规定》、《场内及网络信息发布若干规定》、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》和《评标专家信用记录档案及评标专家考核制度》等一系列的交易活动的制度规则、工作流程和具体规定并付诸实施，形成了较为完备的交易活动制度规则的框架体系。实际操作中做到“五个统一”：统一交易条件的审查、统一交易信息的发布、统一交易保证金的收缴、统一潜在投标人的确定、统一专家评委的抽取。对专家评委实施能进能出的动态管理机制。
二、县级政府采购具体实施操作中的问题和困惑
（一）政府采购配套法规不够完善。
由于我国政府采购制度改革起步较晚，现行政府采购法律制度体系仍然存在关键条款难以适用、配套法规跟进滞后、法律间关系缺乏协调等问题。《政府采购法》已实施七、八年，与之相适应的、较为具体明确的、可操作性较强的配套性法规相对滞后。如非招标（竞争性谈判、询价、单一来源等）采购管理办法至今未出台，导致各地非招标政府采购具体操作及管理程序、标准不一，容易引起不必要的纠纷、质疑等。另外，招投标统一平台的具体管理办法尚未出台，涉及平台运作的《招标投标法》和《政府采购法》在适用范围、公开招标范围、监督管理主体、要求信息发布媒介、投诉处理机制等方面的规定均有所不同，甚至存在矛盾。
（二）政府采购规模范围狭小。
政府采购法实施七年多来，政府采购规模呈现逐年较大幅度的增长,但增量和范围主要集中于计算机、汽车等少数通用商品，工程采购所占比重依然较低。从安平县情况看政府采购潜在范围非常广。201*年，虽然采购范围、规模均有所扩大，但不论采购总量还是单个项目平均采购金额均偏小。而采购规
模的大小将直接影响采购成本及效率。究其原因主要有财力上的影响、规避政府采购、部分事业单位尚未完全纳入政府采购管理以及政府采购预算约束力与计划性不够强这四个方面。同时，较小的采购数量与金额，也影响了供应商参与投标的积极性，有效竞争不足，规模效益难以体现。
（三）政府采购集中度低效率不高。
集中采购能够使采购需求集中，采购数量增加，从而降低采购价格，减少交易成本；同时，专业化的集中采购便于采购程序的规范化和标准化，减少了分散采购中存在的重复和浪费，从而降低了采购成本，提高了采购效率。然而，县级政府采购由于采购预算不够精细，有些甚至无年度采购计划，使集中采购计划性不强，无法形成集中规模，无法提高采购效率。一般而言机关的办公用计算机、打印机、空调电器、办公用纸、钢质家具以及印刷服务、公务车辆维修、保险、加油等项目多采用协议供货或定点采购的方式确定供应商并规定优惠率或最高限价。看似集中度较高其实不然，因为价格随市场供求关系经常变动，或许准备时的最高限价成为实际采购时的市场最高价，供应商也往往把不同采购人的采购理解为零星采购。因此，定点采购方式应适用于公务车辆维修、加油、保险等市场价格变动幅度不大的商品的招标。目前集中采购机构不能有效整合不同部门不同时间段的同类产品进行集中采购，从而形成批量优势，是造成政府采购效率不高的关键因素。把市场竞争机制引入政府采购领域是政府采购法的基本要求，供应商认为采购规模小，往返成本高而不愿意参加竞标，导致招标、询价、谈判响应家数不足，政府采购竞争性不够。
（四）政府采购预算编制计划性不强。
一是对政府采购预算认识不清。由于目前县级政府采购预算还处于起步阶段，有些人还没有弄清为什么要推行政府采购预算，认为推行政府采购预算是恢复“计划经济”、“统分统配”，有的认为把政府采购预算做得过细，会使自己陷入“被动”。于是在做预算时只做大方向体系分类和项目的数目，给采购意愿的变化埋下“伏笔”。二是预算编制粗糙。有些单位对政府采购预算编制不够重视，预算编制随意性很大。对采购项目不进行科学的认证，不进行充分的市场调研，采购预算的编制不是过高就是过低，特别是有些专项资金在编制预算时还没有项目实施计划，预算编制存在项目不够具体和细化、采购标准不统一、政府采购预算与实际采购相脱节等情况。同时还存在明显属于政府采购范围内的项目不纳入政府采购预算的漏报现象，使得一部分应当纳入政府采购范围的项目游离于政府采购程序之外，另一方面还有假借政府采购之名骗取财政资金的现象。
三是与政府采购计划相混淆。有些单位认为政府采购预算是现行预算体制下的另一套预算，或认为政府采购计划、方案就是政府采购预算。事实上，政府采购预算主要是反映政府采购范围，为编制政府采购计划提供依据。政府采购计划是反映政府采购预算的实施要求。政府采购方案则是指预算、计划下达后，组织实施一个具体项目做出的规划，这三者的操作次序是政府采购预算、
政府采购计划、政府采购实施方案。在实际工作中，存在政府采购预算代替政府采购计划、方案，或者用政府采购计划、方案代替政府采购预算的问题。
四是资金结算控管不力。目前，对于大额采购，特别是工程系列的政府采购大多是通过招标形式选择施工（供货）单位，政府采购作为监督机构注重了采购行为的规范，却忽略了采购资金的结算过程，也正是由于缺乏事后监督手段，使有些工程往往存在项目决算突破项目预算。同时，由于各采购单位政府采购资金有限，加上对政府采购认识上的偏差，使政府采购中心在按照采购单位申报计划、组织采购并验收后，往往因为人为因素，采购资金不能按时到位，拖欠采购资金的问题经常出现，导致供货商在报价的问题上顾虑重重，影响了政府采购的形象。
（五）政府采购履约跟踪监管乏力。
政府采购相关行政管理部门疏于对集中采购的监督管理，存在“一招即安”思想。《政府采购法》第五章专门针对如何签订合同规定了八条，但是，在实际工作中，常常出现一些意想不到的情况，法律法规却没有相关的规定，就使得工作开展中难免手足无措。比如，按照《政府采购法》第46条的规定，评标结束后，采购人应与中标、成交供应商在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。然而，有的采购人与供应商却在中标通知书发出后因为一些细节问题各执一词，迟迟不签订采购合同。对此，采购中心只能进行协调，要求双方尽快达成一致，签订合同。但采购中心的这种协调往往很难说服当事双方，即使向财政部门反映，也因为没有法律法规对此作出具体规定而无法处理。
还有合同双方已经签订了，但在履行过程中，因为供应商合同标的指标等原因或者采购人的某些额外要求，使得双方很难就合同的履行继续达成共识，经过双方协商，最终供应商表示放弃中标，采购人也同意。这种情况，按政府采购法的规定，当事双方不得擅自终止合同，但问题是，如果出现了这种情况，下一步如下处理，是废标重新招标，还是监管部门对此作出裁决，现有法规没有规定。
合同订立以后，如果出现当事人违约行为，应由采购人与供应商按照合同约定和合同法的规定处理。根据合同法和政府采购法的规定，管理经济合同的是县级以上各级人民政府工商行政主管部门和其他有关主管部门，政府采购合同适用于合同法，依据这一精神，对政府采购合同履约监管的部门就包括财政部门的政府采购管理机构，如果双方针对合同中遇到的违背政府采购文件约定的情况，应当及时向监管部门反映。例如，安平县某办公设备经营部供应复印纸(A3/A4)价目表公布价格为220元/箱，但县卫生局、县检察院、县公安局实际购买价230元，超过了招标承诺优惠价10元/箱，高出4.5％，定点供应商违反了招标采购合同，采购人和监管者均未发现并异议纠正。
（六）政府采购评标专家资源匮乏。
目前，政府采购涉及的项目繁多，专业要求广，而县级专业人才资源不够
丰富，分专业建立专业库难度极大。评标专家资源匮乏问题突出。以安平县为例，现有政府采购专家库中具有高级专业技术职称资格占31.67％，中级专业技术职称资格45％，初级专业技术职称资格18.33％，执业资格1.67％。专家资源无论是从专家的数量还是质量方面均无法满足实际工作需要。面对政府采购规模的不断扩大，采购目录内容的不断增加，现有专家库无法满足各类政府采购的需要，特别是科技含量较高项目，符合要求的专家少之又少，造成项目评标的困难，政府采购显得力不从心，采购实践中有时专家“评委”变成了专家“常委”，给政府采购工作的健康发展造成不利。
（七）政府采购专业操作人才缺乏。
日常从事政府采购工作的专业人员和队伍的政策水平、理论水平及专业管理能力整体上偏低，对政府采购有关的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程、服务等方面知识和技能掌握欠缺知识和经验，综合素质有待提高。专业采购人员一般对政府采购项目的操作规范和程序要求较为熟练，但对商品性能、供应商和市场信息缺乏必要和足够的了解，往往影响到具体采购项目实施方案的客观性、可行性和周密性。
（八）采购人集中采购意识需要增强。政府采购从试点到现在已经七年多，但采购人实施政府采购的意识依然较为模糊。特别是对一些政府采购项目的方式要求和规定不了解，如协议供货和定点采购公布的价格均为最高限价，较多采购人不知道这个情况。个别采购人特别是领导干部，对政府集中采购不重视，采取自行采购或先斩后奏。较多的采购人认为政府采购有定点单位和规定价格，就不再货比三家讨价还价，但同时却还在抱怨政府采购价格高不优惠。为此政府采购法律制度的宣传力度亟需加强。
三、完善政府采购法律制度和实际操作应用的思考
（一）强化配套措施，加强制度建设。
“工欲善其事，必先利其器”。搞好政府采购工作，必须具备政策导向，制度先行。只有法律法规的约束，才能发挥好政府采购的作用。进而通过执行政府采购政策，实现国民经济的调控、保护国内产业、扶持不发达地区和中小企业，保护环境等经济和社会目标。《政府采购法》是政府采购制度的基本法律,要建立健全完善的政府采购法律体系需要加强配套法规的建设。当务之急要率先出台《政府采购法实施条例》，以弥补现行政府采购法律制度体系中的行政法规缺位问题，适应当前政府采购工作的现实需要。同时要协调政府采购法与其他法律的关系，尤其是要搞好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接，避免相互间的冲突和交叉，形成统一规范的政府采购法律制度体系。在此基础上对政府采购操作实施的一系列具体规范作出明确规定，类似《供应商准人市场的规定》、《评标专家注册考核管理办法》、《政府采购从业人员资格认证规定》、《政府采购操作程序指导意见》、《政府采购指南》、《政府采购招标文件示范文本》、《政府采购仲裁条例》等。这样，既有国家大法支撑，又有地方规章
制度的配套约束，才能更好地去规范政府采购。
（二）加大宣传力度，提高认知程度。
一是充分利用广播电视、报刊以及其他媒体，加大对《政府采购法》等有关法律法规的宣传力度，使采购单位不断提高认识，明白实施政府采购既是促进廉正建设，防止腐败的有效手段，也是提高财政资金使用效益的有效途径，进一步理解和支持政府采购，逐步由被动转变为自觉行动，消除种种顾虑，形成互动，营造良好的社会氛围；二是除了对单位以文件的形式增强其敏感度外，利用单位采购的机会，监督管理人员到单位走访，通过跟踪、督察、讲解、问询、答疑、以及对单位领导和采购人员实地进行采购操作程序的培训，使其既很快提高理论水平，也迅速掌握操作要领，又增强对政府采购的认知程度。
（三）抓好采购环节，力求规范运作。
采购环节是提高政府采购质量与效率的关键，是保证政府采购得以生存发展的“生命线”。重中之重是政府采购的采购方式、政府采购的操作过程、以及政府采购的监管等。通过规范运作，进而逐步扭转县级政府采购的被动局面，达到规范和效率并重之功效。因此，县级在政府采购活动中应当做到：一是归类汇总，化零为整。针对那些采购时间相对集中、采购数量、规格能够确定的项目，可以汇总各单位的采购情况，统一招标进行集中采购。201*年，安平县对农村安全饮水项目货物采购进行了公开招标。采购办根据建设局和水利局所报的计划资金数额，并根据两个单位所采购货物项目型号、规格要求、需求时间基本一致等特点，经研究,并协调两个单位，最后采取公开招标的方式进行联合采购。具体做法是：两个单位共同成立采购领导小组，组织采购人代表和有关专家召开竞标会，并邀请16家合格供应商，在规定的时间内进行竞标、评标，最终确定4家供应商中标并签定履约合同，通过操作，取得良好效果。为以后县级同类采购奠定基础。
二是避重就轻，拓宽采购方式。对于那些有采购意向但采购时间分散、单项单台采购、数量不确定的采购项目，可以委托市级集中采购机构代理汇总采购。比如交通工具、办公自动化设备、以及其他县级难以操作的项目等。县级政府采购要从根本上解决政府采购效率低、周期长、规模小等问题，应该推行以定点和协议供货的方式。协议供货采购是通过公开招标，确定供应商及其所供货物的品牌、规格型号、供货期限、服务承诺等，以协议的方式由采购人在供货期限内自主选择供应商或货物的品牌和型号的采购形式。供应商根据投标时确定的价格、规定的期限和服务承诺向采购单位提供货物和服务。这样既简化采购环节，节约费用，也节省时间，可以更好地满足采购人的需求。这种采购方式，可通过市级招标所确定的供应商，达成资源共享，形成上下互动链条。县级本身也可以效仿省市的做法，同时为链接整合乡镇政府采购“牵线搭桥”。三是优化竞争环境，充分体现“三公”原则。政府采购是社会主义市场经济条件下公平竞争的法制环境，地方应该支持有资质的外地供应商积极参与，防止假参与，真排斥，应该一视同仁，以扩大市场范畴，努力争取多方竞争环
境。因此，凡采购应当公开招标信息，不走过场。评标委员会应自身公正，严于律己，屏弃地方领导干预授意等因素，才能充分体现政府采购的三公原则。在此，采购办也应该提高认识，强化服务意识，既不越位，也不缺位，将管理寓于服务之中。在当好“裁判员”的同时，最大限度地满足采购当事人的要求，做好协调工作；在强化监管的同时，适当协助采购当事人做好中介工作；对不按合同规定履行义务的采购当事人，及时做好调解工作，从根本上维护合同双方的合法权益。
四是相互制约，严格采购资金结算。要加强对合同的有效监督，当事人之间的合同条款要细腻，权利义务要明确，履约承诺要清晰，解决纠纷要明朗。货物、工程及服务的验收必须要有资质的质检部门参加并出具验收报告，坚持“采购和验收分离，采购和结算分离”的原则，责任明确。最后根据提供的“政府采购计划单、合同副本、结算单、验收报告、发货票”等有关履约手续，采购人填写《政府采购资金支付通知单》，首先由采购办负责审核，并加盖政府采购办专用章，局长或主管局长批复，然后由有关股室及国库集中支付审核签字后负责拨付资金，做到职责分明。
（四）严格预算制度，推进集中采购。
一是明确采购预算编制的程序和和方法。首先，由各县直部门提出采购预算建议数，报送财政局。财政局结合部门预算指标，参照建议数，拟定采购预算指标，下达到各单位。各单位根据下达的采购预算指标，结合本部门具体情况，参照预算建议数，认真审核，拟定本单位采购预算草案，报财政局。财政局根据各单位上报的预算草案进行审核，并构成财政支出草案的一部分，报本级人大审核，财政局最后将审核后的采购预算下达到各单位。
各单位在具体编制时，可根据采购对象的性质形成三大类采购预算：一是货物采购预算，包括各类交通工具、通讯设备、办公用品等。二是工程采购预算。包括道路、房屋建设和维修、市政建设等。三是服务采购预算。采购预算编制时，首先确定当年采购项目，并细化到每一个单位、每一个子项。财政采购预算的资金来源主要是财政支出总预算内安排的建设性资金和专项资金，如采购项目的资金不够，由单位从预算外资金中调剂，单位没有预算外资金的，按相关规定申请追加预算。
二是结合部门预算改革编制采购预算。一是政府采购预算与部门预算的编制实行“五统一”，即“统一布置”、“统一编制”、“统一汇总”、“统一审核”、“统一批复”，有效防止政府采购预算与部门预算编制脱节。二是提早介入。一方面，在布置部门预算的同时将政府采购预算编制细节渗透其中，使部门预算与政府采购预算融为一个整体。另一方面严格审核。采购办对部门上报的部门预算建议的专项公用经费、专项经费及其他有关项目、部门编制的政府采购预算情况对照集中采购目录及采购限额标准，逐一进行严格审核。对部门没有按要求编制政府采购预算的，要求部门重新编制；部门预算项目需做变动、调整的，同时调增、减政府采购预算；部门对审核意见有异议的，写出书面说明。
通过审核，严肃政府采购预算，杜绝骗取财政资金等问题的发生。三是编实编全政府采购预算。在预算文件中增设《专项支出预算表》，细化专项支出。制定政府采购预算时列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、采购数量等,把编制项目落实到每一个采购对象,使政府采购在具体执行中没有漏洞可钻。
三是提高采购预算的可操作性。县级政府采购预算编制不细，给政府采购预算的执行带来很多问题。对此，要求部门在编报部门预算时，将涉及到的政府采购项目进行细化，列出项目的明细情况，将项目金额划分到采购的各种货物、服务、工程中，使其能与采购目录及采购限额标准相对应。对采购项目中货物、服务和工程的名称、规格、质量、数量、单价、总价、资金类型、供应时间等相关信息进行细化。由于县级政府采购资金量少、规模小，制定政府采购目录要结合各县的经济状况,认真筛选政府采购商品的范围。既要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻，又要注意项目过于琐细导致采购预算难以操作。
四是严格采购预算执行。采购预算一经县级人大批准,就必须严格按预算规定执行。不得任意追加采购支出或者改变采购项目,否则就失去了编制政府采购预算的意义，对确需调整的政府采购计划必须按法定程序报批。政府采购管理机构根据预算机构批复的采购预算，经过检查、分析，将其中易于跨部门采购的商品编成采购目录下达给集中采购机构；不易于集中采购的品目直接下达给包括行政、事业、社会团体的采购机关，实行分散采购。采购机关再将验收结算书、接受履行报告、质量验收报告、以及其他附件交由采购管理机关。采购管理机关将预算通知国库集中支付中心，支付中心最终直接支付给供应商，最终完成采购的全过程。
五是政府采购预算的配套改革。编制政府采购预算是现行财政管理方式的转变和延伸，它需要对现行的预算管理体制进行相应的综合配套改革。
1、改革财政预算拨款方式。对政府采购资金的拨付分两类情况进行处理：第一类，采购资金属于全额财政拨款的，如单位申请采购，财政有关股室按年初编制的政府采购预算将采购专项资金拨到国库收付中心，国库收付中心按照合同规定将资金直接拨给供应商。第二类，差额拨款的，单位自筹一部分。如单位申请采购，采购中心应要求单位将自筹资金拨到采购中心帐上，由采购中心转到国库收付中心，单位资金到帐后，财政有关股室再将年初安排的采购资金拨到中心帐上，由采购中心统一组织采购后，由国库收付中心支付给供应商。此外对特殊情况，如工程类建设，采购中心要根据计委下达的计划，实行招标后，采购中心再按合同规定，有计划、分次拨付资金。
2、改进财政预算监督方式。实行政府采购制度是加强财政支出管理的一重要举措，但在对财政支出监督的同时，应强调价值形态的监督与实物监督并重。
3、改革县直预算会计制度。目前的县直预算会计主要包括主管会计单位、
县直会计单位、二级预算基层会计三个层次。对单位经费的拨付也是按这三个层次层层下拨的，年度终了基层单位又向上级逐级上报经费使用情况，最后汇编成财政决算。实行政府采购制度后，预算会计要明确规定财政采购资金不能按原来的办法拨到各预算单位，而是要按经批准的采购预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款，或者在总预算中将采购资金直接划转政府采购中心，减少资金流动的中间环节。
4、将预算外资金纳入县级政府采购。县级政府采购资金十分有限,要通过综合财政预算的实施和“收支两条线”措施的到位,切实将预算外资金足额、及时地纳入财政专户统一管理,便于实施政府采购。
（五）加强合同履约监管，确保落到实处。
一是作为政府采购主管部门和实际执行机构首先还是要认真学习《合同法》，并积极向使用单位和供应商加以宣传介绍，在预防采购合同违约的措施上要未雨绸缪，防患于未然，将合同法的精神体现到采购合同中，对采购双方形成约束力，做好使双方正确履约的前提工作。在签订政府采购合同前，首先要检查供应商的资质，并调查其诚信状况。政府采购中心要强化主动意识，提高水平和服务质量。措施之一是建立政府采购告知制度，即在政府采购合同签订后要及时向采购单位通报中标供应单位的联系方式及提供产品的名称、规格型号、数量和供应商的服务承诺等主要内容，使预算单位较全面地了解采购的产品和售后服务等信息。在合同履行过程中，使用方和供应商还要做到定期报告合同进展情况。
二是为防止使用方故意拖欠、扣压或挤占挪用采购资金，应通过设立采购资金专户或采取国库集中支付的办法加以解决。具体办法是设立“政府采购资金专户”，统一办理政府集中采购资金的归集、支付和结算事宜。对财政安排的采购项目资金，不再像以往拨付到各部门单位，而是由财政部门根据政府采购计划，直接划入“政府采购资金专户”，接下来在合同履约过程中，供货单位凭发票原件及采购单位出具的验收证明和有关手续，报采购中心审核后，由专户按合同向供应商直接结算采购资金。对拼盘采购中由单位自筹的资金以及全部由单位自筹的资金也都纳入专户管理。这样，与以往相比不仅减少了资金的在途时间，维护了供应商的利益，调动了他们履约的积极性，又保证做到了专款专用，并能够有效地防止采购单位规避招标、随意采购等问题，杜绝了资金拨付过程中的种种不良行为，从而进一步规范了政府采购行为。
三是狠抓长效管理，完善投诉受理机制。这方面首先要加大对供应商的监督、检查力度，并帮助他们提高认识，即不仅感受到政府采购市场的无限商机，享受到实实在在的好处，还要懂得自觉珍惜机会，遵守市场竞争法则。其次，在具体责任的落实上，要依法办事，严格追究违约方相应的法律责任，对情节严重的供应商直至逐出供应商名录，对不切实履约的预算采购单位及其负责人也依法追究相应的责任。《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或
者赔偿损失等违约责任。同时，采购部门也要注意经常走访调查供需双方，多了解情况。管理上要做到“不缺位，不越位”，并做好不良使用方和供应商的诚信档案。出现问题立即解决，不让矛盾积压，也不让矛盾激化。
（六）建立和完善政府采购培训制度，保障人才需求。
一是应建立全面系统的政府采购人员培训制度，内容包括：明确培训主体、培训任务、培训对象和培训内容，形成定期培训、定期考核、优胜劣汰的培训制度体系。不但要加强对政府采购管理人员、采购操作人员和评审专家的培训，而且对采购人和供应商也要培训。采购人可以通过培训熟悉政府采购法律制度、商品知识、预算编制技术等；供应商需要通过培训掌握政府采购的法律要求、程序与方式。
二是还应建立政府采购岗位责任和执业资格制度。按照政府采购管理与操作专业化的要求，建立一支理论基础扎实、操作业务熟练、职业道德优良的政府采购管理和操作队伍，还必须建立一套政府采购执业资格制度，真正有利于推进政府采购职业化。通过建立岗位责任和执业资格的方式，可以形成特定的职业规范化机制。
三是建立政府采购专业协会管理制度。政府采购行业的特殊性在于，一方面，政府采购作为以政府为主体的公共采购，需要政府行政管理；另一方面，由于从事政府采购具体操作的机构和人员是非行政人员，并不宜或不便直接进行行政管理和干预。因此，除法律制度要求必须进行行政管理和监督的情况外，在很多情况下，政府采购还需依靠行业管理和规范来完成。即建立政府采购专门的行业协会，实行行业协会式管理，履行包括制订行业执业规范，进行行业宣传、行业培训，实施行业维权和行业交流等行业性管理职责。
（七）推进电子化政府采购，提高工作效率。
电子政府采购是世界上政府采购发达国家普遍使用的方式，它极大地降低了采购成本，有效地提高了工作效率，充分体现了公开公平公正的原则。政府采购电子化是世界性的一个发展趋势，也是中国政府乃至县级政府采购的发展方向。现行政府采购中存在着信息不对称，电子化可以大大地予以改善。信息化技术对政府采购产生的革命性作用，必然将带来政府采购体制上的突破与完善。要大力推进网上投标、网上评标、网上竞价等电子化政府采购方式，实现政府采购计划网上报送、网上审批，采购合同网上报送、网上确认。要丰富政府采购信息网的内容，着力建立科学、权威的市场信息库，包括产品信息库和供应商信息库，及时全面、准确地反映供应商、产品以及市场变化等多个方面的情况，为政府采购提供科学的决策依据。
（八）多措并举，做到监管并重。
多措并举，完善监督体系。除了联合审计、纪检、监察等部门进行的监督检查外,还要不定期进行检查，采取请上来，走下去的形式，既把采购当事人请上来，进行问询、座谈等。监督管理人员下到单位，实地查看，问题解决在现场。这样既融洽了“采、管”双方的关系，也把问题消灭在萌芽状态；配合
上级部门联合检查，形成“四面楚歌”之势，加强对政府采购法律法规的执行情况、采购方式和采购程度的执行情况、该纳入政府采购而未纳入的情况的监督检查；建立健全防治政府采购商业贿赂的长效机制，有效防止集中腐败问题的发生,联合有关部门，加强对政府采购领域商业贿赂情况的监督检查；政府采购办自身回头检查，从内部运行机制查找存在的问题，并及时整改。另外是采购单位在上级文件精神的执行上看有没有规避政府采购行为等情况的回头自查。做到定期检查和日常自省相结合；加强内部监督、社会监督、新闻监督和纪检监督，确立全方位的监督体系，建立长期有效的监督网络。是政府采购制度得以实施的重要保障。
同时要依托计算机应用软件，建立政府采购监督管理系统，对电子化政府采购全过程进行全面有效地实时监督，及时发现并纠正程序中的错误，对评标专家的评标过程进行有效监管，借助计算机软件客观公正地考核专家的评标质量，实行政府采购自动化和网络化管理。
（九）高度重视和积极应对政府采购的行政诉讼。
我国《政府采购法》规定，当事人对于政府采购监督管理部门关于投诉的处理决定或不作为有权提起行政诉讼。政府作为政府采购活动的当事人享有政府采购的权利，同时承担政府采购合同违约责任的义务。政府作为政府采购活动的监管者，既有履行监督管理的职能，同时也要承担行政不当或不作为的行政责任，如果对政府采购当事人构成侵权，则还须承担国家赔偿的法律责任和经济责任。从政府采购的现实操作实施情况看，政府采购工作具有很强的规范性、程序性和法律性，要求组织实施政府采购的人员必须具备良好法律知识、专业知识和职业素质。在政府采购法规体系建设不尽完善的情况下，更要注重实际项目操作的准确把握，要深透理解政府采购法的立法精神、立法原则和法条内涵，在法律规范的框架内探索实际操作，创新采购方式，完善操作程序，改进工作流程，提高采购效率，在实践中积累经验，丰富政府采购的方式方法。对于政府采购法已经明确规定的程序性问题必须不折不扣，依法操作。对于法律规定应当履行的监管职责，必须认真对待落实措施，善于从政府采购活动的监督管理过程中发现问题、纠正错误、解决问题，切实做到履行法律职责到位，确保政府采购的高效运行和良好秩序。
县级政府采购从试点开展至今不到十年，虽然取得了积极的成效和长足的进步，但是政府采购法实际执行和实施中出现的问题不少，有的甚至十分的尖锐和棘手。政府采购工作的质量和效率，与发达国家相比差距很大。由于我国实行政府采购的历史较短，无论是采购人、供应商、采购机构，还是监管部门，实践中积累的经验甚少，解决实际问题的针对性的有效措施不多。本文试图通过对县级政府采购的实践总结和分析思考，深入探究县级政府采购的问题和对策，籍此对进一步提高政府采购工作的质量、效率和绩效起到积极的推动作用。
四、占用的材料、参考文献
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《商业经济》CN23-1057/F8、方伟红“对完善政府采购市场的几点建议”《商场现代化》201*年25期9、尚杰“开放政府采购市场的问题与对策”《市场周刊(新物流)》201*年01期
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《公共支出与采购》201*年第10期14、周元才、张克远“对县乡两级政府采购工作的思考”《公共支出与采购》201*年第10期15、侯冰雪、谷岩“为县级政府采购构建保障平台”
《公共支出与采购》201*年第10期
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