关于完善和放大行政审批服务功能的思考
关于完善和放大行政审批服务功能的思考
抚顺市公共行政服务中心已经走过了7个年头。7年来，我们积极进取，不断探索，一站式集中审批服务工作有了长足发展，取得了明显成效。但同时，也存在一些问题，面临着一些“矛盾与困惑”。如何解决这些问题，排除这些“矛盾与困惑”，我们通过总结这些年发展的经验与教训，感到行政审批服务事业要发展，要发挥其应有的作用，必须要不断完善、放大其服务功能。
一、完善和放大审批服务功能，是新形势下加强和改进行政审批服务工作的必然选择
从全省各市公共行政服务中心的功能定位来看，多数是行政审批职能，少数是公共服务职能。这种功能定位，在它发展的初期，基本上适应了行政审批一站式集中审批服务的需要。但随着政府职能的转变和行政审批制度改革的深入发展，一方面，“小政府、大服务”和打造服务型政府的理念越来越被人们所认识、所接受。面向大众，向大众提供更加方便快捷的服务，已成为广大人民群众的强烈愿望。另一方面，也是各市公共行政服务中心在其发展过程中遇到的迫切需要解决的一个实际问题。目前的这种功能模式已经不能适应行政服务中心的发展。作为新生事物，创办公共行政服务中心的宗旨和目的，就是要打造服务型政府，为企事业单位和广大人民群众提供高效优质快捷的服务。特别是作为市一级行政审批服务大厅，其服务职能，不能仅仅地局限于行政审批，服务几百户企事业，而是应更多地面向广大人民群众服务。况且，作为一级政府花了如此大的人力、财办和资源，仅限于服务企事业，也不能不说是一个资源的浪费。因此，完善和放大审批服务功能，是当前行政服务中心实现发展所要解决的一个重要课题和任务。
二、完善和放大审批服务功能要解决好的几个问题从当前看，完善和放大审批服务功能，要着重关注和解决好以下几个方面问题：
1、指导思想上--把中心作为更新行政理念、加强自身改革、推进公共服务体制建设的举措来对待。正如各地中心名称的多样性一样，对中心意义的理解也是不统一的，有的侧重于提高行政效能，有的侧重于构建防腐体系等等。由于中心具有多方面的意义，领导和推进这项工作的机构也表现出多样性，从全省仍至全国范围来说，有的是政府办公厅主抓、有的是监察机关主抓、有的是人事编制机构主抓、有的是政府法制机构主抓、有的是政务公开办主抓。其实中心的作用绝不仅仅是单一的，而是政府公共服务的综合性平台，任何单一方向的努力都有可能偏离本质。必须赋予中心在行政管理体制改革中的综合和重头地位，作为更新行政理念，推进服务型政府建设的重点工程对待，充分发挥和始终保证中心运行的综合效能和正确方向。2、功能构架上--把中心建成集“行政审批、社会服务、效能监察”于一体综合性政务服务平台，拓展行政服务中心内涵。抚顺市市、县区两级中心在功能设置上基本上分为两类：一类如清原县中心，设有办理行政许可事项的平台、办理招投标等公共资源配置事项的交易平台和行政效能投拆交易平台以及部分社会服务平台。一类如顺城区中心、抚顺县中心等只设有行政审批平台和部分社会服务平台。如果把包括行政审批服务、社会服务、行政效能监察、政务公开、市长公开电话、招投标等公共资源交易平台几部分功能集中到一个中心，是对现有行政服务中心功能定位的突破，对于方便企业公众、展示服务型政府形象、加强集中监管、提高行政效能、节约行政成本都有实质性意义。
3、管理体制上--把现有中心机构改设为“政务服务中心”，充实服务内容，扩大服务范围，强化服务职能，完善服务手段，逐步将现有审批大厅以行政审批为主、便民服务事项为辅，转变为便民服务事项、行政审批事项共同实施的服务模式，把审批大厅真正打造成为全社会服务的平台。
4、技术保障上--加快网上审批平台建设，把现代网络技术运用到中心管理、办理、监督的全过程，提高办理效率和权力行使的透明度。201*年，我市接照全省的部署，投入使用了行政审批与电子监察于一体的行政审批电子监察系统。通过一年来的运行，感到效果不甚理想，主要是审批软件没有达我们的工作要求，服务功能不全，不能实现高效便捷的审批服务。
三、完善和放大审批服务功能的几点设想
完善和放大审批服务功能，是公共行政服务中心这一新事物能否实现其应有之意的关键所在。公共行政服务中心的功能建设绝不是硬件的简单扩张、服务内容的简单增加、服务设施的简单改善，而是对现行行政审批体制的改革和创新，是行政管理体制的突破，不在于外在形式的改变，而在于服务理念和服务机制的创新，着力于建立规范协调、公开透明、优质高效、监督有力的新机制。
1、着眼于完善服务体系，即建设一个以政务服务中心为龙头，以县区中心、政府各部门专业服务中心为主体，以街道（乡镇）便民服务站为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的一站式服务体系，形成一个完整的市民服务网络。《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[201*]22号文件）指出：服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。各地要因地制宜规范的发展各级各类服务中心。凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公开服务事项均应纳入服务中心办理。
2、着眼于拓展服务内容，即建设综合性、多功能的政务服务中心。政务服务中心建设就是要把绝大多数与群众密切相关的服务内容置入“中心”，为广大群众提供规范、高效的政务服务，基本实现“进一个门，办所有事”的工作目标。就此，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确指出：探索在乡镇（街道）开展便民服务的有效形式，有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心，将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理；在城乡社区（村）设立便民代办点，将便民服务向城乡社区（村）延伸。
3、着眼于改善硬件设施，即建设具有一流办事环境的市民服务中心。在硬件选址、设计、规划上要时时处处为群众着想，关注细节和体贴的服务设计，体现平等、公正、公平的服务特征。其次要为窗口一线工作人员着想，创造良好的硬件工作环境，让工作人员有一个愉快的心情，更好地为群众服务。
4、着眼于服务方式的创新，即建设群众满意的市民服务中心。即由政府提供运作成本，无偿为市民、企业提供信息服务。整合政府、市场、社会三大资源，将市民多样化的需求信息与社会服务资源实现有效对接，以市场化的操作方式解决市民生活难题。服务理念和宗旨是“以人为本，便民利民，有求必应”，为市民提供“全天候、全方位服务”。如，开通市民来电来信直通车，一方面为市民提供服务，一方面受理市民反映的问题，为领导决策提供更多的信息参考。
撰稿人：市公共行政服务中心主任姚伟强
二0一一年十一月三十日
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关于加强服务型政府建设不断提高行政审批效率的几点思考
政府职能，是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它反映了政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。党的十六大第一次把我国政府职能归结为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，提出要建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，进一步指明了深化行政管理体制改革的目标和方向。
一、服务型政府理论的基本内涵及本质特征
服务型政府的理论基础来源于西方的“新公共服务”理论，是针对传统管制型政府的弊端而提出的。服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，其基本运作方式就是坚持“公民本位”，即公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的意愿为基础。服务型政府的主要特征如下：（一）服务型政府是一个具有核心竞争力的政府
在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。其与人类文明发展的大趋势相一致的，是我们构筑国家“软实力”的基本要素。服务型政府，首要特征就是要张扬社会主义的基本价值，实现社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有可操作性。离开社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念谈服务型政府，就可能是无本之木、无源之水。（二）服务型政府是一个人民民主的政府
人民民主是指政府的性质，是宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征。惟有如此，才能体现社会主义制度的优越性，也才能真正建立一个服务型政府。（三）服务型政府是一个法治和有效的政府
依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作，宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。正所谓“执政之要在于为民，行政之要在于依法”。同时，一个依法行政的政府必然是一个有效政府，其公共政策才能得到认真的落实。建立服务型政府，核心是政府必须尊重宪法精神，按宪法原则办事，只有这样，人民才会相信政府，政府服务才能为群众所接受。依法行政是提高党和政府执政能力的关键环节。（四）服务型政府是一个为全社会提供服务的政府
在计划经济条件下，政府控制着所有社会资源，进而控制着社会的重要生产部门，政府通过有效的政令传达机制实现对社会、经济和文化事务的强制性管理，各级政府形成了凭借行政计划的方式行使职权的惯性，很难将人民群众的真实需要纳入行政决策环节，而人民的唯一选择就是接受政府的计划安排。可以看出，传统公共行政是一种管制行政，其根本特征是政府进行全方位的管理和规制，而不是根据人民群众的需要来提供服务。服务型政府强调政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系是建立在服务的基础之上，重点强调政府提供服务的主体性、责任性和执行力。
（五）服务型政府是一个实现了合理分权的政府
合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。一般来说，分权的基本内容主要包括：政府内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；政府与社会中介组织之间的权限划分；中央与地方政府之间的权限划分等。合理分权是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率、合理控制政府管理幅度、有效平衡中央与地方利益的一个重要手段。在我国目前的发展阶段，合理分权是我们建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题，解决得不好，就可能制约我国经济社会的发展。二、建设服务型政府的重要意义
（一）建设服务型政府是加强党的执政能力，实现党的宗旨的重要举措
加强党的执政能力是时代对党提出的重要课题。执政党的领导水平和执政能力如何，直接关系到党的领导和执政地位能否保持和巩固，关系到人民利益能否得到实现。从我国的国家性质看，人民是国家的主人，是国家的权力主体，党是人民利益意志的代表者和实现的工具。从党的性质看，立党为公，党除了人民的利益，没有自己的私利，党的领导和执政，都是为了人民利益的更好实现。判断党的领导水平和执政能力的唯一标准，就是看人民的利益实现得怎么样。党为人民服务的途径就是执政为民，政府作为党领导下的国家行政机关，其行政管理水平的高低，对人民服务能力的高低，直接决定着党的执政能力的高低，决定着党的宗旨的实现程度。因此，建设服务型政府，提高政府的服务水平，是加强我们党执政能力，提高党执政水平的必然要求和重要举措。
（二）建设服务型政府体现了社会主义政府价值观的基本要义新中国历次颁布的宪法均申明：我国是人民民主的国家，国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，一切国家机关和国家工作人员都是人民的公仆，决不允许点到这个主人和公仆之间的正确关系，这是国家宪法的精神，它充分体现了社会主义价值观的基本精神。邓小平同志指出，我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标。建设服务型政府，就是要求国家行政机关及其工作人员，必须遵守宪法的规定，以人民公仆的身份，依法处理社会公共事务，为公民提供良好的公共服务，切实做人民的公仆，为人民服好务。
（三）建设服务型政府是社会主义民主政治发展的迫切要求
发展社会主义民主政治是社会主义的一个本质特征，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。改革开放和我国经济体制由行政性计划经济向社会主义市场经济的转变，推动了社会主义民主的进一步发展，要求社会主义民主形式与社会主义市场经济体制相适应。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，人民的民主意识进一步增强，人们要求的不仅仅是政府为民做主，而且更多地要求参与社会公共事务的管理，更多地参与社会公共物品的提供。这就要求我们的政府及其工作人员改变过去那种为民做主的思想和行政管理方式，树立人民本位意识，在公共事务管理过程中，尤其是在公共物品的提供过程中，从决策到执行的一系列环节都要以人民的需求为出发点，为人民提供更好的服务。
（四）建设服务型政府是新时期深化行政管理体制改革的重要取向
当前，我国的改革面临经济、社会全面转型的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建现代产权关系，社会转型需要形成新的社会利益整合机制。伴随着经济社会的全面转型，需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力的有效监管。20多年的改革开放，我国的社会主义市场经济体制随初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被沉淀下来，转型经济的特殊问题也日益凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。建设服务型政府，正是为了改变过去政府管理中的不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，放弃过去政府微观管理经济的职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务的水平和能力等方面，使政府管理符合市场经济体制的要求，推进我国社会主义市场经济的完善。
三、关于构建服务型政府建设，提高行政审批效率的几点思考（一）更新政府服务理念，不断转变职能取向以人为本是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现。要建设服务型政府，首先要是树立以人为本的科学发展观，坚持把“以人为本”作为公共服务的逻辑起点和归宿。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。这就要求政府应按照服务型政府的要求，抛弃传统的“官本位”思想，牢固树立树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，全面更新执政理念，努力实现“六个转变”。一是实现从全能政府向有限政府的转变。在市场经济条件下，政府应当改变自己是“万能之主”的观念，收缩权力，摆正自己的位置。二是实现神秘政府向透明政府的转变。加大政务公开力度，充分保证社会公众对政府及其行为的知情权。三是实现任性政府向守信政府的转变。进一步转变工作作风，改变朝令夕改、任意行政的状况，确立诚信、守信政府新形象。四是实现权力政府向责任政府的转变。改变过去政府权力与责任相脱节的现象，以法治取代人治，进一步增强责任意识。五是实现利益政府向中立政府的转变。在经济管理过程中要保持“中立性”，避开利益纷争的漩涡，实现行政行为的公正性。六是实现命令政府向服务政府的转变。应摒弃“官本位”观念，通过引导、协调等方式，承担起为市场和企业、公众提供服务、协调社会秩序的角色，实现管理型政府向服务型政府的转变。
（二）规范行政执法行为，切实提高服务水平
依法行政，是指行政机关先例行政权力必须有相关行政法规的授权，并严格执法以实现公平、公正、有序的社会良性运行秩序。依法行政，最关键的就是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。鉴于政府的行政权和行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛的一种权利，故在建设服务型政府这一复杂而艰巨的系统工程中，政府的行政执法具有非常关键的作用。当前行政执法中尚存在行政执法主体价值观念错位、服务意识淡薄和特权思想严重等问题，损害了党和人民政府的形象，阻碍了服务型政府的建设进程，恶化了实施全面建设小康社会战略目标的发展环境。因此，建设服务型政府，必须要严格规范行政执法行为。一是坚持抓好行政执法人员的业务培训工作，尤其是正确适用法律、严格执行法律等方面能力的培训，以确保行政执法始终沿着法制化的轨道前进。二是探索建立联席会制度，明确相关部门牵头，适时召开联席会议，就执法中遇到的疑难复杂问题进行研讨，及时清理、会诊、解决存在的突出问题，不断改进行政执法工作。三是强化行政执法人员的职业道德和工作责任心教育，将“执政为民”理念贯穿于行政执法工作全过程，认真、平等对待群众的合理诉求，坚持杜绝不严格、不公正、不文明、不作为的现象。四是坚持“实体与程序并重”，切实增强行政机关工作人员的程序法治意识和质量、效率意识，杜绝执法形式化、口号化、利益化的不良倾向，慎重处理好执法中的每一个环节、每一处细节，做到程序公正、公开透明，防止“小问题引发大纠纷、小瑕疵捅出大漏子”，全方位保障人民群众的合法权益。五是进一步规范行政委托。严格执行法律法规关于行政委托的相关规定，慎重进行委托，并认真做好受委托机关人员的业务培训以及监督、指导工作，切实提高受委托行政主体的行政执法能力和水平。六是要充分利用宪法和法律所构建的行政层级监督、行政监察监督、检察监督、行政诉讼监督以及信访监督等多位一体的监督模式，在接受监督的同时，广泛听取各方面的意见、建议，变接受监督的过程为改进工作的过程，不断规范行政执法工作，切实提高服务水平。（三）加强效能建设，又好又快服务群众
现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高行政交通为目标。如果一个政府的服务成本过高，公民就不一定需要这个服务，这种服务的结果就是消耗了更多的资源却不能有效地为公众提供优质满意的服务产品。为此，政府职能转变进程中，应着力加强效能建设，以又好又快服务于群众。
一是建立效能评估制度。效能评估制度着眼于打造服务型的高效政府，提高政府提供服务的质量和合法性、合理性。这种评估体制，不仅包括党委和人大政协的评估、上级评估、政府机关的自我评估等，还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引起政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这可以使政府部门不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的效能评估制度，从而建立让老百姓高兴和满意的公共服务型政府。
二是健全行政问责制度。行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度，其作为现代政府强化和明确责任，改善政府管理，提高行政效能，建设责任政府的本质要求，体现了法律面前人人平等的社会主义法治原则以及民主的法律关系中必须贯彻职责对应、权利义务对等的原则。（四）进一步深入推进政府高效行政
（一）改革行政审批。减少行政审批项目，建立行政审批项目动态清理机制，定期清理并公布审批项目，进一步减少行政许可和非行政许可审批项目，完善新设行政审批项目审核论证制度和行政审批项目实施情况评估制度。下放行政审批权限，凡是下级部门进行实质审查、上级部门书面审查的审批项目一律下放，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的优先发展重点地区在投资审批、工商管理等方面的审批权限。创新行政审批方式，推进审批中介前置审查论证评估制度改革，推动审批管制向规划标准管理转变，推行相对集中行政许可权和委托审批制度，全面实施企业登记和建设项目并联审批，全面推行联合踏勘、并行审查的小并联审批，提高行政审批效率。
（二）优化行政流程。加快建立行政效能高、服务效果好的行政运行机制。再造行政运行流程，依据行政权力运行基本规律，以设置科学化、流程便捷化、过程人性化为目标，调整优化权力运行流程，完善行政决策、执行和监督程序。再造政务服务流程，以最大限度提高行政效能和满足公众需求为导向，科学设置办事环节，健全行政部门提出、有关专家参与、服务对象评判的流程再造评估机制。再造政府组织结构，根据优化的行政权力运行流程和服务流程，优化部门内设机构，实现组织结构扁平化，从根本上控制和降低行政成本，提高行政效率。
（三）创新行政方式。推进大厅式办公，将大厅式服务发展成为政府服务的主要形态，面向公众开放政府除个别重要机构外的部门和其他办公场所，各级政府实行在社会监督下开放式分类服务。推进信息化管理，加快电子政务建设，整合政务网络信息资源，全面建设跨部门无缝隙的协同电子政务，推广应用多功能一体化基础办公平台，完善网上政务大厅，健全网上审批、网上执法反馈、网上公共资源交易和网上监督系统，实现行政权力网上运行、政务信息网上公开、行政活动网上可视、权力行使网上监控。推进贴近式服务，构建以公众需求为导向的政府服务方式，制定政府服务目录和服务标准，对投资创业等重大项目实行全程代理、代办服务，积极推行预约服务、延时服务、上门服务、跟踪服务、联合服务和问需服务，充分运用行政规划、行政指导等方式，优化政府对经济社会事务的管理。
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