培育农村资金互助社的政策建议
培育农村资金互助社的政策建议
姜柏林
农民合作金融组织是适应农村生产力发展要求的新型生产关系组织体，是连结小农户与大银行的信用中介平台组织，是建立农村金融体系的基础。大力培育农村资金互助社，有利于促进农村生产关系调整，适应现代农业发展和市场竞争与合作的要求；有利于农民信用组织化提高，促进农村生态信用环境，增强融资能力；有利于改善农村信用交易条件，建立货币传导组织和机制，增加金融供给，扩大内需促进城乡经济协调发展。为此，就大力培育农村资金互助社提出十项政策建议：
一、加快农村资金互助社市场准入
自201*年底中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，各地自发性的农民信用合作组织不断涌现和发展，这是政策引导与市场需求共同作用的必然结果，这一政策得到了农民拥护和响应。然而受地方有关部门对此类组织作用认识限制，以防范金融风险和监管力量不足为由，普遍采取了少批、不批做法（各地三年规划仅有161家农村资金互助社，且地区间很不平衡），从而产生了农村资金互助社市场准入“监管”瓶颈，地方有关部门多一事不如少一事思想，严重影响了重构农村金融体系基础——农村资金互助社。建议中国银监会加强对地方银监局的指导与培训，提高地方监管机构对农村资金互助社功能与作用认识，加快市场准入，打破发展农村资金互助社市场行政许可准入的监管瓶颈约束。
二、建立财政专项担保基金培育农村资金互助社发展培育农村资金互助社发展，需要财政政策支持。从近三年农村资金互助社试点情况看，资金来源不足是制约农村资金互助社发展的主要问题，虽然中央政府与监管机构都发文支持农村资金互助社可以向银行机构融入资金，但各银行机构仍然“嫌贫爱富”，融资难成为农村资金互助社发展的瓶颈。为此，建议中央财政建立1000亿元专项担保基金为农村资金互助社向银行机构融入资金提供增信支持，打破农村资金互助社向银行机构融资瓶颈，明确地方财政在开办费用、基础建设、贷款贴息、经费补助、灾害损失等方面承担政府扶持责任。
三、发挥中央银行货币政策引导作用培育农村资金互助社发展。
培育农村资金互助社发展，离不开货币政策引导与扶持。中国人民银行要发挥支农再贷款信用工具作用，支持农村资金互助社发展。为此建议，中国人民银行按照农村资金互助社资本净额5倍给予支农再贷款授信，扩大农村资金互助社资金来源，发挥货币政策作用引导商业性银行机构与农村资金互助社开展信用合作。改变现有支农再贷款按农村资金互助社存款规模40%融资制度，为按农村资金互助社资本净额杠杆倍数授信，加快培育农村资金互助社发展。
四、明确银行机构支持农村资金互助社发展的社会责任支持农村经济发展，保持农村货币信贷的持续增加，是银行机构发展与社会责任的共同要求。农村金融市场交易条件恶化的原因是大银行难以面对分散的农户，导致较高的交易成本，同时小农户市场地位较低。也难以与大银行进行信用交易，这“一高一低”是造成农民贷款难与银行难贷款的主要制度问题。为此建议，大银行要承担社会责任，培育农村资金互助社发展，提高农民信用组织化程度，打破大银行与小农户信用交易瓶颈，国家应明确大型银行在县域内吸收的存款30%要通过农村资金互助社强制性返还。明确大型银行培育农村资金互助社的社会责任，监管部门要指导大型银行就培育农村资金互助社发展做出中长期规划。
五、支持农村资金互助社发展互助保险业务
信贷与保险是一对相互支持的信用工具，通过信贷增加货币供给，通过保险分散金融风险。农村信贷与保险共同的问题是面对分散的农户信用交易成本过高，导致财务不可持续。通过农村资金互助社开展信贷保险和农业保险，就可将交易成本和监督成本降到最低，从而发挥信贷与保险双重金融工具杠杆效应，支持农村经济又好又快发展。为此建议：农业保险公司特别是政策性农业保险公司要建立与农村资金互助社互助保险连接机制，支持农村资金互助社开展保险业务。银行监管和保险监管机构要许可农村资金互助社开展互助保险业务。
六、支持农村资金互助社发展城乡信托业务
随着社会经济的发展，城乡居民有了一定的资金积累，投资理财市场需求不断扩大，为农村资金互助社开展城乡信托创造了条件。我国是新型的城镇国家，相当多的城镇居民与农村保持着血缘、亲缘关系，有着较好的信用基础。同时，开展信托业务也符合国家城市支持农村战略要求。为此建议：支持有条件的农村资金互助社开展信托业务，面向成员发放信托贷款，银行监管机构要制定指引，规范农村信托业务发展，进一步拓开农村资金互助社融资渠道。
七、支持农村资金互助社开展互助担保业务
借贷交易的中介是担保，农村资金互助社开展互助担保业务，有利于拓宽融资渠道，增加信用供给，有利于引导民间借贷行为规范发展。为此建议，允许农村资金互助社开展互助担保业务，为社员向民间或金融机构融资提供增信支持。
八、支持农村资金互助社设定土地承包权、房屋、宅基地等产权抵押业务
我国《担保法》明确禁止商业性银行金融机构以农户土地承包经营权、房屋、宅基地为贷款抵押品，这有利于保护银行与农户双方交易地位不对等条件下的农民权益。农村资金互助社是农民自己的组织，双方交易地位平等，设定土地承包经营权等产权为抵押品，有利于减少农户道德风险发生，有利于土地合理公平流转。中央财政担保基金或中央银行应为土地等经营权再抵押融资提供支持。
九、支持农村资金互助社发展联合社组织
农村合作金融组织发展的四个条件是：合法的市场主体地位、融资制度支持、与产业相融合、建立联合社组织。随着农村资金互助社市场准入的加大和融资配套政策的完善，我国农民信用合作组织会迅速的发展壮大起来，将与社区产业更紧密的联结起来，社区间资金余缺调剂、行业自律、产业联合等客观发展要求农村资金互助社建立合作金融组织体系，成立联合社或行业协会进行服务与自律。为此建议，在推进农村资金互助社发展中，具备条件（3家以上农村资金互助社）的县域开展农村资金互助社联合作社（协会）试点，为合作金融立法提供实践经验。
十、启动《农村合作金融组织法》立法工作程序我国农村合作金融组织缺少法律支持与保护，出现了许可难、注册难、融资难、发展难等问题，这些问题导致我国农民合作金融组织自生自灭，难以发展。农村合作基金会被撒销，实质是缺少法律制度进行规范造成的，导致主体错位、监管真空、高息融资、没有联合自律组织等。这应是重构农村合作金融体系必须吸取的教训。为此建议，全国人大启动立法程序，将《农村合作金融组织法》列为201*的立法规划，开展立法调研，争取3年左右时间完成立法工作，通过立法明确农村合作金融主体、市场准入条件、经营与服务内容与范围、财政扶持措施、银行融资制度、重大灾害风险补偿、联合组织、监督管理等，保证我国以农民为主体的信用合作组织健康发展。
扩展阅读：开办农村资金互助社的难点及其政策建议
开办农村资金互助社的难点及其政策建议
摘要：与村镇银行相比，农村资金互助社办理门槛低，更能满足农民办理自己银行的需求。对目前在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》下基层开办农村资金互助社的难点进行了探讨，并提出了相关政策建议。
关键词：农村资金互助社；难点；政策建议
中图分类号：f320文献标志码：a文章编号：1673-291x（201*）27-0054-02
为完善农村金融服务，规范金融行为，让民间借贷资本从后台走向前台，中国银行业监督管理委员会在允许设立村镇银行的基础上，201*年1月22日又发布了《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称“暂行规定”）。农村资金互助社与村镇银行相比，其设立的门槛更低，更能满足农民办理自己银行的需求。通过调查发现，其设立存在一些问题，阻碍了其发展，需要予以改进。一、设立农村资金互助社应注意的几个难点
1.股权管理过于严格，限制了城市资金向农村流动。“暂行规定”第18条第2款规定：“户口所在地或经常居住地（本地有固定住所且居住满三年）在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内”。由于农民对金融知识欠缺，不敢把资金投入到农村资金互助社，而城市从金融部门提前退休的职工，经济条件相对较好，有设立农村资金互助社的经济实力和管理能力，可入股条件限制了这部分人的
进入。同时，“暂行规定”第20条规定：“单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持有比例不得超过农村资金互助社股金总额的10％，超过5％的应经过银行业监督管理机构批准”。这一规定对于西部贫困地区或农村资金互助社股金总额大是可以的，对于中部地区和经济相对发达地区，在农村资金互助社创立初期，发起人不能占有绝对股份是不愿意参与的。
2.管理人员门槛偏高。“暂行规定”第9条第4款规定：“有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员”。第37条规定：“农村资金互助社理事、经理任职资格需经属地银行业监督管理机构核准。农村资金互助社理事长、经理应具备高中或中专及以上学历，上岗前应通过相应的从业资格考试。”这一规定是偏高的，很可能因此排除了农村农民依法设立农村资金互助社。虽然中国的教育事业在不断发展，但由于种种原因，农村在家务农的高中或中专及以上学历人员不多，大多到外地打工或做生意。并且，他们愿不愿意、能不能具备选举为农村资金互助社的管理人员，更是难说。3.营业场所与相关设施的要求不具体、不明确，实际监管操作的空间太大。“暂行规定”第9条第5款规定：“有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施”。如果按照银行业的标准，有好的房子、值班室、防盗门、防护窗、防弹玻璃、报警设施、保险柜等，少说也得投入十几万元，这样一来，农村资金互助社无论如何也办不起来。
4.有关行政审批是否收费不明确。“暂行规定”中有好几处行政审批，却没有规定是有偿的或者是无偿的，这就可能为有关部门借机收费提供了依据。例如，第14条规定：“农村资金互助社的筹建申请由银监分局受理并初步审查，银监局审查并决定；开业申请由银监分局受理、审查并决定。银监局所在城市的乡（镇）、行政村农村资金互助社的筹建、开业申请，由银监分局受理、审查并决定。”第15条规定：“经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。”第37条规定：“农村资金互助社理事、经理任职资格需经属地银行业监督管理机构核准。农村资金互助社理事长、经理应具备高中或中专及以上学历，上岗前应通过相应的从业资格考试。”如果有关部门审核要收费、注册登记要收费，发行政许可证要收费、办营业执照要收费、培训要收费、年检要收费，如此等等，恐怕农村资金互助社还没开张，入股人员就要退股。5.风险管理过于严格。“暂行规定”第47条第2款规定：“对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15％”；第47条第4款规定：“对前十大户贷款总额不得超过资本净额的50％”。这种把农村资金互助社等同于商业银行的监管方法势必对其初期业务经营取到限制作用，不利于农村资金互助社业务开展。
6.吸收存款在利率政策上没有优惠。现在由于存款利率没有放开，虽说农村资金互助社可以办理存款，但农村资金互助社由于不是国
字号，风险相对较大，如果存款利率不比其他金融机构高，农民是不会到农村资金互助社存款的。没有存款，农村资金互助社的业务不可能做大做强。二、政策建议
1.加大政策宣传力度。“暂行规定”的颁布实施，对于缓解农村资金供求矛盾，促进地方经济发展将取到重要作用。银监部门要加大宣传力度，通过多种途径，向政府、企业、农户宣传设立“暂行规定”的内容，营造舆论氛围。
2.根据不同地区、不同规模合理设置股权结构。农村资金互助社毕竟不是银行类金融机构，其创立初期规模一般不大，并且因地区不同，规模相差也很大，用统一的银行类的股权结构来要求农村资金互助社是不现实的应。因此，应根据不同地区、不同规模合理设置股权结构，做到既方便农村资金互助社的设立，又防范金融风险。3.降低管理人员门槛，该笔试为面试。设立农村资金互助社的主要目的是让民间借贷从后台走向前台，方便农村资金融通。一般来说，从事农村资金互助社的管理人员只要具备金融常识和风险防范意识就可以，没有必要象银行类金融机构的管理人员那样掌握全面的金融知识，并且农民很少参加正规培训，语言书写也不规范。所以，可以对农村资金互助社的管理人员进行面试，看是否具有从事金融的基本素质。
4.明确设立农村资金互助社所要求的营业场所及相关设施标准。
由于“暂行规定”对设立农村资金互助社所要求的营业场所及相关设施标准不明确，导致基层经办人员把握不准，往往从严把关，按设立银行类金融机构网点审查，阻碍了设立农村资金互助社的设立。因此，应对此规定予以明确。
5.明确行政审批时间和收费标准。一是要明确相关部门行政审批时间，防止相互推诿等不作为行为；二是要明确各项行政审批的收费标准，做到尽量少收或不收。
6.适度监管，区别对待。农村资金互助社相对弱质，潜在风险大，在发展的同时应加强监管，维护社员权益。然而，由于各地区经济发展状况、思想观念、文化及习惯性差异大，可根据农村资金互助社信用级别，实现分类、分级监管。对资金规模大、业务经营广泛、信用级别高的农村资金互助社由金融监管当局严格监管；对于处于经济落后地区，资金规模小、业务经营范围小、信用级别低的农村资金互助社由金融监管当局宽松监管。
7.完善“暂行规定”，维护金融稳定。首先，应有针对性地调整存款利率政策，国外的实践表明，实行市场利率有利于识别贷款资金需求的目标客户，满足目标客户的金融需求，因此加快利率市场化改革力度，特别是存款利率的市场化，有利于促进农村金融的合理竞争。其次，由于“暂行规定”是由银监会制定的，对金融风险与金融稳定考虑不多，在中国存款保险制度缺失的情况下，农村资金互助社不上缴存款准备金，其风险是可想而知的。因此，也应规定
农村资金互助社向中央银行上缴一定比例的存款准备金。最后，对农村资金互助社的监管应该与其发展特点、发展阶段相适应，而不是要求与商业银行监管政策一样的标准来执行，如股权管理、任职资格、营业场所等，有必要在调研的基础上，对“暂行规定”的某些条款进行修改。[责任编辑刘娇娇]
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