宜宾市贫困村村级发展互助资金试点思考
宜宾市贫困村村级发展互助资金试点思考
市扶贫移民局郑兴良杨萍
为了贯彻落实党的十七届三中全会精神，弥补贫困山区金融产品覆盖缺失，缓解贫困农户生产发展资金短缺的矛盾，探索财政扶贫资金使用和管理机制。201*年，我市在贫困人口相对集中的村开展了贫困村村级发展互助资金(简称：互助资金)试点工作。本文主要就试点工作的基本情况、成效和困难以及应对措施进行思考。
一、互助资金试点的基本情况
201*年底，我市开始互助资金试点，近年逐步扩大，截至201*年，共在153个村开展了试点，其中201*年4个村，201*年30个村，201*年59个村，201*年60个村（目前处于民政注册阶段）。据201*-201*年中央和省专项资金试点的82个村统计，共筹集资金1515万元，其中：各级财政扶贫资金1230万元，农户交纳互助金278.5万元，其他资金6.5万元。加入互助社的农户13486户，占常住农户53.2%，其中贫困户2729户，占贫困户的87.8%。组建互助小组2325个。借款农户2446户，其中：贫困户512户。借出资金991.8万元，其中：贫困户借款229.7万元。据100户借款户调查统计，95户确认发展项目盈利，65户项目增收达到家庭收入的30%，100户均认为在参加互助社活动，借款发展项目中学到了很多知识。
二、互助资金试点的基本成效
一是弥补了贫困村金融缺失，缓解了贫困农户发展生产的资金需求。二是创新了财政扶贫资金使用方式，促进了贫困户收入增加。三是有效地集聚生产要素，改变了农户的观念。四是提供了基层组织工作平台，提升了干部的能力。五是培养了农户诚信观念，增进了邻里和谐。六是实现了扶贫资金管理方式的转变，推进了村内民主管理进程。
三、互助资金试点面临的困难和问题
一是宣传发动不充分。二是部分试点村选得不准。三是村内管理人才缺乏。四是组建互助社的成本高。五是互助资金周转率低。六是内部监管能力弱。七是扶贫目标和保障资金安全矛盾突出。
四、发展互助资金的应对措施
（一）深化对互助资金的认识。一是有政策支撑。二是有现实需求。三是试点成效明显。
（二）正确处理几个关系。一是互助社与金融机构的关系。二是互助社与“村支两委”的关系。三是互助社与专合组织的关系。
（三）选准试点村。坚持用互助资金运行机制选择试点村，在缺乏金融覆盖，交通不便，有小额借款需求又得不到满足，“村支两委”能力强，民风淳朴的贫困村开展试点。
（四）坚持基本原则和核心机制。一是贫困优先。二是自愿。三是发展（增收）优先。四是非盈利性，不分红。五是不吸收村民和社员的存款。六是不跨村建社。七是风险自担。互助资金运行核心机制是：小额借款、整借零还、互助联保、民主管理。
（五）加强宣传培训。应把宣传培训作为一项重要任务，贯穿于互助社的发展过程中。
（六）建立互助资金补充机制。一是让更多的农户参与，并适当提高一般农户缴纳互助金标准，可控制在300500元之间。二是提高财政资金占比，依据村内常住户数，按每户8001000元补助。三是互助社向社会募捐。四是每年对资金不能满足社员需求，管理规范，资金运行好的互助社奖励3万元或5万元的资本金。
（七）强化监督管理。一方面主管部门应建立从上到下的定期检查、抽查制度，监督部门开展定期监察和审计，建立对运行过程质量的监测网络；另一方面着力内部监管制度的执行，主要是严格执行互助联保、借款审批、退出机制、定期报表等制度，定期向社员公示公告；第三互助社一年召开一次互助资金运行报告（答疑）会。
（八）建立风险控制机制。一是严格按照程序、制度办事，并加强检查监督力度。二要建立退出机制。三是建立风险金，风险金来源主要是互助社内部，如按照占用费收入的一定比例（如2%3%）提取和按照互助资金总额安排一定比例（如1‰1.5‰）的财政资金。
（九）探索完善运行规则。在坚持试点工作基本原则和核心机制的前提下，结合实际探索完善现有规则。
（十）提供保障。一是要党政分管领导和扶贫、财政部门一把手重视，民政、银监、人行等相关部门大力支持。二是要有专门的人员负责日常运行和监管。三是从试点工作的出发点、区域、对象、作用和成效上看，政府应该，也必须提供配套资金、工作经费和培训费用，特别是保障互助社从组建到资金运行头一年的经费。四是应为互助社提供必要手段，如电脑及配套设备。
扩展阅读：关于贫困村村级发展互助资金实施情况报告
威远县扶贫开发办公室
关于贫困村村级发展互助资金实施情况的汇报
县领导：
互助资金是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民建、民管、民用，周转使用的生产发展资金。互助资金转变了财政扶贫资金由过去的“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，是农民自己的银行。我县互助协会运行5个月以来，为总结经验，巩固成果，在监测中发现一些问题，近期县扶贫办会同县财政局对东联、靖和等4个镇的贫困村村级发展互助资金项目试点工作进行了检查，现将运行情况、检查中发现的问题及下一步的工作打算如下汇报：
一、我县贫困村村级发展互助资金项目运行情况
根据川财农[201*]28号文件精神，我县采取竞争入围的方法，确定了东联镇佛尔岩村、靖和镇高坡村、新店镇凤翔村和连界镇国防村为我县201*年贫困村村级发展互助资金项目试点村。通过广泛宣传、民主选举、建章立制、业务培训等阶段的工作，4个村组建互助小组103个，加入互助协会农户678户，占农户总数2388户的28.39%,占常年在家且有劳动力农户1310户的51.76%，其中：贫困户有212户，占贫困户总数278户的76.26%。互助协会均在县民政局进行登记注册，完善了相关法律手续。协会于201*
年12月正式对会员开展了借款工作。截此4月底，四个村共有互助资金总额51.295万元,其中财政资金36万元,(按项目管理要求首次拔付总额的60%),会员自愿交纳互助资金15.295万元。每村会员交纳的互助资金均在3万元以上，按《四川省贫困村村级发展互助资金项目操作指南（试行）》（以下简称《指南》）要求借还款方式为整借零还；各互助协会年占用费率最高的是为8.4%，年占用费率最低的为7.8%。到目前为此累计发放借款111户32.58万元，占入社总户数679户的16%；回收借款5.27万元，收取占用费1813元，基本满足了会员生产急需。凤翔村6组刘光鑫年初借款3000元，购仔猪6只，三月后出售，每头猪纯收入110元，共增收660元；连界镇国防村1组梁德华，08年12月借款3000元，总投资6000元，养生猪15头，3月后出栏，共纯收入201*元；国防村15组刘来东，08年12月借款201*元，总投资5000元，种植蔬菜6亩，现已增收6000元。东联镇佛尔岩发放借款7.3万元，发展种藕10亩、养鱼40余亩、养能繁母猪9头、养泥鳅2亩等。
二、检查中发现的问题
虽然涉及项目的镇村都加强了此项工作的领导，总体上都能按省下发的项目《指南》和协会章程运作，但仍存在一些不容忽视的问题。
1、宣传发动不充分，认识不够。贫困村村级发展互助资金项目是扶贫开发的一种创新机制，省上将其纳入近几年的工作重点，县财政、县扶贫办高度重视该项工作，举办了贫困村村级发展互
助资金项目财务管理、会计核算、项目管理和监测知识培训班，并每月到村帮助指导项目运行。但镇、村没有充分认识到该资金的用途和目的，项目实施中各镇对项目村的帮助指导不够，村宣传动员不到位，农户对项目知晓度低，对项目理解不清楚，互助资金的管理方式、运作程序，有的村民甚至不知道互助资金试点，导致农户和贫困户的入社率偏低。在4个互助协会中，入社率最高的占全村农户数的31%，入社率最低的只占全村农户数的27%。都达不到项目农户入社率最低50%要求。借款率低，辐盖面低，尤其是贫困户借款难，借款仅3户，还款也难。互助资金发放借款111户只占入社总户数679户的16%。
2、对项目《指南》理解不够，违规操作。贫困村村级发展互助资金项目要求强，其操作指南严格规定了协会的组建、运行和管理，是项目运行的纲领性文件，执行中必须严格遵守，但在我们日常监测和这次检查中发现各村存在违规操作的问题。第一，发放借款额度超过规定额度。借款额度为村民缴纳互助金的10倍，第一次单笔借款的最高限额为3000元，比如新店镇凤翔村某村民缴纳互助金为200元，但第一次借款就达3000元，违反了指南要求。第二，互助联保小组组建不规范。按照社员自愿的原则，由5-7名成员组成一个负有连带责任的互助小组。但各村联保小组组建未按自愿原则组建，而是由互助社理事会或村两委指定，一旦出现还款困难，联保连带责任机制无法启动。有的联保小组户数达不到或超过5-7名成员的规定，有的联保小组成员外出打工，无法确保其余小组人员借款签字，从而使互助活动难以开展，意
见难以统一，联保流于形式。第三，借款审批不规范，理事会成员审批签字程序不全，有些借款联保小组成员签字不齐、不全。第四，项目以整借零还方式，借款会员逾期的较多，借款第三月后等额还款，未还款的为逾期，现已有逾期金额26910元，占借款总额的8.3%。
3、会计核算、财务管理不规范。由于村上会计和财务基础素质比较低，经过培训，在项目运行后，没有认真研读操作手册，对发生的经济业务没按规定处理。第一，会计科目运用不当，不能正确反映发生业务的全貌。第二，财务管理违规，库存现金超过500元规定标准。第三，档案管理欠规范，相关票据没有按要求规范整理和保管，诸如农户交纳的互助金记录，借款约据、申报表册等未按规定装订成册。
4、资料报送不及时、不准确。有的镇上报项目进度及借款质量表逻辑关系不清，对一些最基本的数据如“贫困户数”、“借款使用金额”、“贫困农户借款金额”等都没有填报；有时报表不及时、不全，导致我们不能及时掌握运行情况，给我县互助资金项目管理和汇总及时上报省、市带来困难。
三、存在问题的原因
201*年我县4个村的互助资金项目总体进度较慢，这既有受地震灾害省、市影响和操作程序严格规范的限制等客观因素，也有各级管理部门自身的主观原因。
1、认识模糊。个别镇政府对互助资金项目宗旨、目标、意义认识不清，认为项目试点村财政投入是贫困村应该得到的扶持和
帮助，是各互助协会自己的事，因此工作协调不力，削弱指导、监督。
2、有畏难情绪。项目设计操作程序严格，但一些管理人员认为与农村信用社小额借款比较，互助资金借款存在程序复杂、环节多、工作细、要求高、难度大，难以达到项目的要求，因此，嫌麻烦，工作不积极主动，应付了事。
3、宣传发动不足。一些村只在部分村民或村民代表中进行宣传和发动，很多村民只是间接地了解或听说互助资金项目，对项目的内涵、实质、操作方式等了解不够，甚至完全不知。
4、监督不力。部分互助协会监督小组没有真正发挥应有的作用，形同虚设，理事长对互助社成员借款也缺乏进一步的调查了解，有的连借款户是否真正将借款用于申请的项目上都不清、不明。镇政府指导、监管力度不足。
四、下步工作打算和建议
为了进一步搞好我县贫困村村级发展互助资金项目试点工作，保证其健康、有序的运行，特提出以下建议和工作打算。
1、将互助资金试点纳入全县扶贫工作绩效考核，对试点村的互助资金实行动态管理，效益为先，资金跟着项目走，效益跟着项目生，发现不按规范运作的，限期整改，情节严重的，暂停协会运行，确保互助资金安全有序运行。
2、进一步搞好宣传动员工作，将项目的有关规定的要求印成小册子，作到项目村农户人手一册，增强他们对该项目的认识，提高入会率。
3、再次对镇、村管理人员进行集中业务培训。拟在6月，集中2-3天时间对项目镇村业务人员进行包括电脑软件操作等方面的培训，以提高全县互助资金项目管理能力和业务水平。各项目镇要确定一名懂财会、项目业务的同志，负责对互助协会的财务监管和各类资料的报送工作，形成层层抓落实的工作局面，保证工作有序地开展。
4、进一步加强领导，落实责任。县上成立互助资金领导小组，负责指导、协调和监督各镇的工作，由县财政、县扶贫办具体负责，纪委、监察协助监督。各项目镇要确定一名镇领导负责，确定一名懂财务会计、会计算机操作的人员具体负责互助协会工作，帮助制定各项管理制度，指导互助协会项目管理，尤其是财务管理与核算，并提供必要的服务，负责项目日常监测，定期向县财政、县扶贫部门提交项目进度和监测报告，形成层层抓落实的工作局面，保证工作有序地开展。
5、探索试点互助资金运行管理。在今后互助资金项目运行中，探索协会联保小组成员外出打工后，其它小组成员无法签字借款问题；探索贫困户（指有一定劳动力的，还款上困难的）借款、用途、还款，由村社干部帮带、指导发展种植、养殖业，监督资金促其增收；探索借款额度在201*元以下的，借款时间在半年以内，可实行整借整还；借款额度在201*元以上可分两次还款。
6、项目风险防范。为保障村级互助资金的正常运行，按川财农关于《四川省贫困村村级发展互助资金管理办法（暂行）》通知[201*]68号文件要求，设立村级互助资金借款风险财政补助金，
以县为主，省、市补助，用于建立风险防范机制，防范互助资金借款补助风险。财政和扶贫部门根据上年度村级互助资金的实际借款风险、实际发生额及相应的标准，计算确定对互助协会的借款风险财政补助资金数额。
财政风险资金补助标准：1、对借款时间在1个月以上---3个月（含3个月）的村级互助资金借款，按借款发生额的0.5%予以风险资金补助。2、对借款时间在3个月以上---6个月（含6个月）的村级互助资金借款，按借款发生额的1%予以风险资金补助。3、对借款时间在6个月以上--12个月（含12个月）的村级互助资金借款，按借款发生额的1.5%予以风险资金补助。4、每个项目村的风险资金财政补助额最高不超过2万元。按照3：2：5的比例由省、市、县财政分级负担（扩权县，省、县按照5：5的比例负担）。
威远县扶贫开发办公室
二九年六月二日
报送：县委倪书记、县政府韩县长
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