基层法院开展“诉调对接”解决民事纠纷机制研究
基层法院开展“诉调对接”解决民事纠纷机制研究作者：石晓芹发布时间：201*-09-2710:04:15
在当前创建和谐社会的大背景下，法院怎样才能更好的解决社会纠纷，维护人与人之间的和谐？最高法院明确提出法院与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方法，促进建立健全多元化的纠纷解决机制，诉调对接的工作方法应运而生，各地法院的做法也有差异。本文通过对诉调对接的理论依据及相关问题的分析，探究诉调对接工作新构想。一、诉调对接的内涵界定
“诉调对接”是当前司法改革进程中出现的一种解纷形式，实践中各地法院对“诉调对接”的理解归纳起来主要有两种：第一种是广义上的理解，将“诉调对接”理解为诉讼调解与其它调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉讼调解与其他调解机制的各自优势，提高调解解决纠纷的效率；第二种是狭义上的理解，将“诉调对接”理解为法院诉讼制度与人民调解制度的对接。主要表现为以下三种形态：一是在法院内部设调解室；二是法院与司法局协商成立联合人民调解委员会驻法院办公室（联调室）；三是设立由专业的调解员组成的专门的调解委员会。
我院对诉调对接的实践探索，是一个不断发展的过程。从法院外部而言，从最初的与人民调解组织间的“两调”衔接，与司法行政部门的单一联系和工作配合，之后逐步扩大到与工会、交警、劳动保障和工青妇等部门的“大调解”网络的衔接；从法院内部而言，原先只是民事审判部门与外对接，后来发展到立案程序、审判程序（包括民事审判、行政审判、刑事自诉和刑事附带民事诉讼）和执行程序的全面与外对接，从而建立起全方位、多层次、立体式的纠纷解决机制。
笔者认为，诉调对接应该从最广义的民事纠纷解决机制角度来理解，通过对法院实践的研究，诉调对接实际上是在诉讼的整个过程中，通过诉讼调解、人民调解、行政调解等形成的大调解网络，将诉讼与大调解相结合，能调则调，不能调则判，以最大效益解决纠纷的一种功能互补和程序衔接的综合协调解纷机制。从本质上来看，诉调对接是诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的一种结合。从流程上来看，具体是对于起诉到法院的民事案件，法院在征得双方当事人的同意后，将案件交由与案件有特定关系的调解组织或者个人调解，调解成功后，法院对调解达成的调解协议进行审核，依法律文书的形式赋予其强制执行效力；对于没有达成调解协议的案件，则转入诉讼程序。二、诉讼对接方式的理论依据及相关问题（一）理论依据
1、诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的衔接
随着法治理念的不断深化，人们追求公平、正义的意识不断增强，纷纷拿起法律武器来维护自己的权益，通过诉讼来实现愿望。但是诉讼有其固有的缺陷，有严格的程序规定，一个案件真正地按照诉讼的流程进行必然要付出高昂的时间和物质成本，诉讼主体还要承担相应的证明责任，并且时常面临如何举证和举证受阻的困境。因此，对于纠纷主体来说这是一个费时费力的事务。同样，对于法院而言，案件的不断增多和法院人力资源的匮乏，也存在很大矛盾。另外，通过诉讼解决纠纷带有国家强制力的色彩，纠纷主体之间的对立并不一定能得到真正的缓解，执行难也正是诉讼的弊端表现之一。而调整在中国有着漫长的历史，与当前提倡的和谐理念亦有呼应，它拥有较好的社会效果，并且时间和物质成本都相对较低，能够很好地解决案多人少的矛盾。但是由于调解效力的不稳定和过程的无序性等弊端，使得其在各种纠纷解决方式中尚不能处于核心地位。通过分析，不难发现，诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间能够形成良性互动，优势互补，可以相互转换。井上治典曾这样评价诉讼内外纠纷解决机制的关系：“诉讼贫乏而ADR丰富且充实的社会是不存在的，也没有只有诉讼丰富而ADR贫乏的社会。诉讼和ADR都反映着与这个时代、这个地区人们相关的实际情况，它们之间有着紧密的连动关系”，小岛武司教授也阐述了以诉讼为中心，纠纷解决的理想状态是由诉讼向诉讼外波及的方面和由诉讼外向诉讼提升的方面。虎丘法院全面个加强与司法、交警、信访、劳动仲裁、工、青、妇等单位，部门的合作与配合，实现资源共享，信息共享，合力解决矛盾纠纷的工作机制，诉调对接正是两者相互吸收的一种成果。2、不同的民事纠纷具有各自的特点，纠纷解决的方式也有所差异
笔者认为，这也是当事人程序选择的基本理论依据。实际上各种纠纷解决方式的价值和社会需要主要在于，现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权。从纠纷主体角度看，民事纠纷产生于私权领域，纠纷主体具有意思自治权，可以随意选择解决纠纷的方式。由于当前我国公民法律知识不足，他们对于当前解决纠纷的方式未必能有很好的理解，也不清楚何种方式最有益于彼此间纠纷的消弥。对于追索“三费”、劳动报酬、相邻关系等事实清楚、权利、义务关系明确的案件进行调解，更有利与纠纷的解决，维持双方良好关系，通过诉讼未必能达到更好的效果。通过诉讼调解或其他方式调解，由处于中立的第三方将争议的事实整理清楚，并予以说明，可以使双方更明白自己在纠纷中所处的优势和劣势，更有利与使他们做出合适的选择。从调解主体来看，不同的调解主体能够适应不同纠纷解决的需要。交通事故由交警参与调解、相邻关系由社区调处中心参与调解，邀请工会成员调处劳资纠纷，对于一些业务性质的问题他们能够提供更多的支持，通过交流经验，弥补双方知识、能力的不足。3、法律的作用和它的局限性。
法律具有对人们的行为加以规范、指引、教育的作用，对整个社会也起着重要影响。通过诉讼法院进行公开审理、巡回审判，可以产生广泛的社会教育效果。但是，法律并非无所不能，在社会生活尤其是人们的生活习惯中其作用受到限制。如农村中订婚后收受彩礼一方毁婚产生的纠纷，其中牵涉到各地的风俗习惯，如果按照各地的风俗进行处理的话可能会达到更好的效果。而由法院进行审理经常会面临如何将风俗习惯与法律规定结合起来的探究，通过调解解决则不太需要刻意地去寻求法律的明文规定，调解者可以根据自己的理解来说服双方，促使纠纷的解决。（二）诉调对接理论问题
诉调对接是当前我国各地法院所进行的一个新的探索，各地的模式有所差异，对其理解也有所不同，当然也面临着很多的问题和争议，笔者试图对这些问题予以分析，从而保证诉调对接的工作方法能够得到良性运作。
1、诉讼调解及其他调解方式与司法程序之间的矛盾
调解相对于司法而言，其随意性较大，没有严格程序规定，调解一方也没有严格限制，调解方式没有法律的限制，调解效力也有待确定。这些貌似形式的方面却会对纠纷的解决产生重要的影响，但与司法本身的程序价值并不完全一致。因此，有学者认为，将诉讼调解隔离出司法程序，以诉讼外和解的方式替代，或许司法的纯粹性与权威性当不致被进一步的蚕食。笔者认为，这种观点是不合理的。诉讼调解由法官主持，指引着纠纷双方合议的过程，其对案情的分析也正是基于其一种长期司法工作经验的累积，不能将其认定为是一种司法权威的损害。完善调解等其他解纷机制与司法的合理衔接，就是要确保司法作为“维护社会正义的最后一道防线”。实现司法对其他解纷方式的支持、保障与监督，其中最为关键的是要实现效力的明确与衔接。此外，调解机制应当制定相应规则，如调解人员的选择、具体的工作流程，采取要式的书面形式，从当事人的签署到调解中心的印章等各环节都应有具体要求。实际上，实现纠纷解决程序的规范化，这也是程序价值的一个方面。它们所共同追求的定纷止争、维护社会安定的目的与当前我们所宣传的法制理念完全统一。法治不等于司法，我们必须明确司法掌握的是纠纷的最终解决权而不是最先解决权。2、法院是否变被动为主动
随着司法改革的进行，我国法院已经从过去的超职权主义模式中逐渐脱离出来，在民事诉讼中遵循不告不理的原则，不主动干预。并且法院的主要职权是审判权，对案件进行审理做出公正裁判。在诉调对接的实践中，法院以积极的态度来促进其司法活动与调解等纠纷解决方式的衔接是值得肯定的。实践中无论是委托调解，还是自助调解，当然也包括诉讼调解，法官都应牢固树立调解优先的司法理念，避免陷入片面强调司法被动论的误区，以能动的积极的认识和行动去对待调解，在其他部门为主的调解之中，法院也可适时加强指导，这样才能实现司法效益的最大化。
3、法院与其他部门、组织的合作关系
在这种大调解的网络中，法院不仅要与一些基层的调解组织产生联系，也会与司法局等行政单位产生联系，如何处理好各种关系也值得思考。在与基层调解组织的联系中，法院作为国家的审判机关，不能将自己的意志强加于其他的组织，在调解经验的交流上都是平等的主体，法院也应当认真吸取其他组织的建议，其他组织液应当认真接受法院的专业性指导，从而提高整个大调解网络的专业化和法律化程度。如在与政府机关的沟通交流中，政府机关主动支持配合法院的工作，可以提供必要的信息和资料。4、调解过程中存在的外在压力
对于法院来说，调解结案是一种理想的结案方法，这样不仅能够减轻法院的工作压力，也能够提高法院的结案率，获得良好的工作业绩。《民事诉讼法》第9条明确规定人民法院进行调解，应当遵循自愿和合法原则，因此，调解应以当事人自愿为前提，不能调解的就应当作出裁判。在诉调对接的实践中，要谨防出现所谓“背靠背”式的调解，使当事人在信息失真又慑于法官威权的情况下接受法官的建议，以致出现“以劝压调”、“以诱压调”、“以拖压调”、“以判压调”等等强制或变相强制的做法。同时，在其他的调解过程中，如果有相关的政府人员参与，在一定程度上也会对纠纷争议主体产生外在的压力。因此，在调解的过程中，法院等调解组织应当遵循诚信原则，对纠纷做出全面的说明，在双方都参与的情况下进行调解，调解主体也由当事人进行自主选择。只有在纠纷主体觉得自己得到尊重的情况下，调解才能更易于接受，产生的社会效果才会更好。司法实践中，调解案件申请强制执行的比例呈增多趋势值得关注和警惕。
三、对诉调对接工作方法的新构想
“诉调对接”作为一种新的制度设计，对提高案件的调解率发挥了重大作用，同时也适应了现代审判方式改革的需要。“诉调对接”作为一种创新制度，充分利用了社会资源来解决人们之间的民事纠纷，对于化解纠纷、解决矛盾发挥了巨大作用。笔者认为，为了更好地发挥“诉调对接”制度的优势作用，可以尝试对该制度的运作进行相关制度构建。（一）加强诉讼调解与其它调解方式的对接
通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉讼调解与其他调解机制的各自优势，提高调解解决纠纷的效率。基层法院在完善内部全员参与“诉调对接”的同时，也应尽力实现与“大调解”成员单位的全口对接，全面加强与司法、交警、信访、工会、劳动仲裁、消协、共青团和妇联等单位、部门的合作与配合，与多家单位联合发文，实现“诉”“调”工作的良性互动，使各部门、单位的功能得到最大发挥。具体来说，法院首先可考虑与司法局一起构建起一个由法院民事法官、所属乡镇、街道、社区（居委会）以及各村的基层调解员组成的三级“诉调对接”网络。在此基础上，将这个网络覆盖到全院各业务部门，刑事自诉、刑事附带民事赔偿案件、再审案件的调解、行政诉讼的协调和解以及执行和解工作，都实现与人民调解对接，使纠纷呈现多元化解决的良好态势；就交通事故处理中的先予执行、财产保全、事故车辆保管、当事人资格审查及相关事实的调查等业务问题，法院可与交警大队进行沟通，并在工作中互相支持和配合，开展协助调解等工作；就劳动纠纷案件的处理，法院可与辖区工会组织充分协商制定相关实施办法，并可在工会组织中选聘工会特邀调解员，全面开展协助调解和委托调解工作；法院还可与社会和劳动保障局及其劳动争议仲裁委员会进行业务协调，联合出台相关文件，共同构建处理劳动争议纠纷案件的工作衔接机制；与消协加强工作配合，快速、高效地解决涉消费者权益的纠纷等等。（二）完善诉讼对接程序
在立案前，实行诉讼和解制度。法院和司法局可共同组建“诉前调解联动工作机制”，对于案情简单、事实清楚的纠纷，法院立案人员可以指导当事人暂缓起诉，建议当事人先找人民调解员进行调解，并将当事人材料移交给相关乡镇、街道人民调解委员会或司法局附设在人民法院的人民调解工作室。对于人民调解员调结的协议书，如果当事人申请，法院可以对调解协议书进行确认，然后由法院按照庭前和解程序依法出具调解书，如果一方当事人拒不履行调解协议，另一方当事人可以向法院申请强制执行。
诉讼过程中，在尊重当事人意见的基础上可以采用协助调解或委托调解的方法，如果由法官主持调解，与当事人有利害关系的应当自行回避。调解时应促进当事人“面对面”的交流与沟通，将他们的意见记录下来，整理出矛盾的焦点，了解当事人情况的相关材料尤其是他们的困境，这样才能提高调解的成功率和说服力。如果调解不成则转入诉讼程序，并另行安排法官进行审理。对在调解过程中整理出的矛盾焦点可以作为法官审理的参考，这样可以提高审理的效率，防止重复劳动。但是事实的认定方面要防止把当事人在调解时的退让、妥协作为定案依据，从而错误认定事实。法官在审理的过程中应当与调解中所持的理念有所区别，更要注重双方的证据的证明能力，从证明责任分配的角度来认定事实，而不是单纯地依靠当事人在调解中的陈述。
除此之外，还要积极探索诉讼调解与人民调解诉后对接的运行程序。一是针对部分当事人不服判的情况，在送达判决书时，邀请民调组织到场，协助判后答疑，促进服判息诉。二是向被执行人送达执行通知书的时候，通知当地的人民调解员或执行联络员到场，帮助教育被执行人自动履行义务。三是执行部门可根据具体情况，委托相关的民调组织通过调解的方式，促使当事人达成执行和解协议。（三）建立选聘特邀人民调解员制度
基层人民法院可在镇乡（街道）人民调解委员会或退休的司法人员中聘请部分特邀人民调解员。惩办法官接收件后先行审查，认为纠纷性质属于可以调解的范围且宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人同意后，由惩办法官将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后在一定期限内调解完毕。若当事人达成调解协议的，由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不成，由法院对案件继续进行审理。对特邀人民调解员，应定期进行培训，方便他们交流经验，并根据其处理案件的情况给予适当补贴，以调动工作积极性。四、结语
在坚持自愿调解原则的前提下，秉承着最终解决纠纷的理念，法院应该坚持能动司法，进一步完善“诉调对接”制度，不断探索和尝试“诉调对接”、“诉裁对接”、“诉警对接”的新途径，加强经验的交流与学习，以使其在处理案件纠纷、化解矛盾时发挥更大的作用，更好地回应社会对和谐司法、能动司法的需求，最终真正实现定纷止争的目的。
扩展阅读：诉调对接机制研究
诉调对接、创新机制、完善职能、化解矛盾
以法院视角探析诉调对接在社会矛盾化解中的
功能和机制构建
论文摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁司法是全国政法工作会议针对我国国情、民情和经济社会发展现状提出的战略性部署。针对人民法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题，实务部门和理论界都提出应当建立多元化的矛盾纠纷化解机制，而诉调对接机制成为了尝试较多、效果较好，符合最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制精神的创新尝试。
从实证角度分析，诉调对接机制在化解社会矛盾过程中具备成本低、效率高、社会效果好、有利于维护社会稳定和司法公正权威等诸多优点。但对于诉调对接机制的理论研究尚不深入，实务部门的尝试也形式多样，还存在诸多问题。
笔者采用实证分析和比较分析的方法，以法院视角探析了诉调对接机制在化解社会矛盾中的功能和机制的构建。对于建立和完善诉调对接机制，首先应当加强诉调对接机制的理论研究。其次应当明确法院在构建诉调对接机制中的主导地位，并赋予法院在诉调对接机制中的案件审查分流职能、业务指导职能和司法审查保障三大职能。在明确职能的基础上，应当建立健全诉调对接机构，包括设纠纷受理分流部门、业务指导部门、司法审查部门、诉调对接协调部门。通过科学对接将各个部门统一到诉调对接机制的运行流程中，发挥其相应的职能，促进诉调对接机制有效化解社会矛盾。本文的最后，笔者对诉调对接机制与其它调解机制的关系作简要论述，明确了诉调对接机制在多元化、多层次的社会矛盾纠纷化解机制中地位和作用。
全文共9900字。
法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题及诉调对接机制的提出
化解社会矛盾既是法律赋予法院的职权和义务，也是满足人民需求的政治责任。全国各级法院在化解社会矛盾、维护社会稳定、服务经济发展大局中贡献巨大。然而，人民法院在化解社会矛盾的过程还是遇到一些问题，主要包括五个方面：一是个别案件司法不公现象导致的司法公信力不足，从而引发案结事未了，矛盾化解不彻底；二是司法资源的有限性不能满足数量庞大的社会矛盾化解需求；三是司法的程序性特点与化解社会矛盾的经济性、便捷性、灵活性需求之间存在矛盾；四是司法的被动性与现实对于化解社会矛盾的主动性、能动性需求之间存在矛盾；五是法院化解社会矛盾中参与社会管理创新不足。
产生这些问题的原因主要有两个方面：一是法院干警自身的原因。个别法院干警还存在政治立场不坚定、不能树立正确的价值观、权力观，在工作中违反了廉政纪律等规定，导致司法不公现象时有发生。还有个别干警存在思想意识落后，工作作风不强的问题，对当事人和来访人民群众态度不好，工作不积极，就案办案，片面追求调解率等问题。二是化解社会矛盾机制的原因。法院不应当也不可能成为化解社会矛盾的唯一机构，应当通过参与社会管理创新，建立和完善多层次、多渠道的社会矛盾化解机制，满足人民群众的需求。因此建立起一个功能互补和程序衔接紧密的多元化纠纷化解机制非常必要，而“诉调对接机制”便是建立健全我国多元化纠纷化解机制的一项重要内容。
关于诉调对接机制的提出有不同的说法，一种意见认为诉调对接是“东莞市中级人民法院和东莞市司法局依法联合推出的一项司法调解和人民调解对接的调解制度，是司法调解的前
（1）
延和人民调解的后续。”另一种意见认为“诉调对接起源于江
（2）苏南通社会纠纷大调解机制。”总之通说认为诉调对接机制最
早是由实务部门提出的。但实务部门对诉调对接机制的理解还存在不同认识，一种将其定义为“诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从
（3）而更好地维护社会的和谐与稳定。”第二种定义为“法院诉讼
制度与人民调解制度的对接，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到人民调解机构或者诉调对接机构先进行调解，实现诉前调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解
（4）机制各自的优势，提高社会纠纷解决效率”
本文所要论述的“诉调对接”应当理解为第二种定义。因为第一种意见只是将司法调解和人民调解、行政调解的功能简
（1）（2）（3）
“诉调对接”百度百科，载，于201*年3月20日访问。
《南通市构建社会矛盾纠纷大调解机制资料汇编》，中共南通市委政法委员会编，201*年4月。沈明磊、王淳著：《诉调对接之路的理论与实践》，载《人民司法》，201*年11期，第56页。（4）
冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。单结合，没有发挥“诉”和“调”对接1+1＞2的效果。而第二种定义是将诉讼制度与调解制度进行对接，在功能上实现了互补，在程序上实现了矛盾分类化解，构建出多元化、多层次的社会矛盾化解体系。
诉调对接机制在化解社会矛盾中的作用
相比于单独由法院作为化解社会矛盾，建立和完善诉调对接机制具有更多的优势，其主要作用包括：
一、有利于降低化解社会矛盾的成本。“面对着现代化社会中权利救济大众化要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容
（5）
易产生功能不全的问题”。司法产品价格高企，如根据规定人
身损害赔偿案件需根据当事人的诉讼标的收取费用，如果涉及伤残等级的评定等需要鉴定、评估的事项，费用会更高，这还不包括当事人为打官司而花费的交通费、误工费、律师费等。笔者本人也经常遇到当事人对此抱怨。而诉调对接机制中，调解免费是一项基本原则。而通过设立在企业、社区等地方的人民调解机构，可以发挥矛盾就地化解的方便、灵活、快捷的优势，减少当事人的交通费、律师费等成本。
二、有利于提高化解社会矛盾的效率。当前许多法院都面
（5）
[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，201*年版，267页临案多人少的矛盾，如“201*年，东莞市两级法院收案数刚达2万宗，而201*年已达6万宗”（6）笔者所在法院从201*年至201*年间，在干警人数并未增加的情况下受理案件数量从原来的一年201*余件上升到一年6000余件。这种案多人少的矛盾导致案件审理时间过长，如笔者所在法院的普通民商事案件的平均审理周期在45天左右。而通过诉调对接机制可以大大降低一些矛盾的处理时间，如笔者所在法院基层派出法庭通过委托调解员调解的婚姻家庭纠纷平均处理期限为25天。
三、有利于矛盾化解的社会效果和法律效果的统一，提高人民群众的认同感。“我国以儒家文化为主要内容的传统文化中崇尚“和”、“中庸”，对于矛盾纠纷有息事宁人、调解和好的传
（7）统。”在这种传统文化影响下，民众没有树立类似西方的“权
利本位”为基础的法治意识，而是强调人情和人际关系的和谐。有些当事人在诉讼中强调自己的合法利益却产生了“一辈官司几辈仇”等现象。诉调对接机制中人民调解员来自基层，了解社情民意，化解矛盾过程中更注重将社会公众的善良意识和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能很大程度上使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更好的
（6）
陈斯著：《探索诉调对接机制有效化解社会矛盾》，载，于201*年3月20日访问。（7）
黄宗智著：《民事审判与民间调解：清代的表达与实践》，中国社会科学出版社，1998年版。被民众和社会所接受，从而达到法律效果和社会效果的统一。
四、有利于维护司法的公正权威，提高司法的公信力从而
（8）
发挥法律的指引、评价、预测的功能。建立诉调对接机制可
以在一定程度上实现调审分离，从根本上避免“以判压调”的现象。“调审分立，直接将法院的调解和司法审判彻底分立开来，原来在法院调解中影响司法被动性的不合理弊病得以去除，法院对裁判类案件将更会彰显司法审判的被动性，从而进一步突
（9）出其中立性和公正性。”实践中有的法官片面理解“调解优先、
调判结合”的指导思想，一味追求案件调解率，当事人往往因担心受到不利的裁判而违心地同意或接受审判法官提出的调解方案，从而违背了调解的自愿性。这种“以判压调”、“以拖促调”也是导致司法不公，影响司法权威的重要原因之一。还有的法院面对案多人少的矛盾，不能从加强审判管理的角度提高司法效率，而是萝卜多了不洗泥，在结案率、审限合格率的压力下一味追求快速结案，产生了片面强调证据规则而忽视审查事实等诸多问题，导致案件质量出现瑕疵，进一步影响了司法公信力。
（8）
法律具有指引、评价、预测的功能，载《法理学》，张文显著，高等教育出版社，201*年版，第45。然而当前由于我国司法在实务操作中面对大量的诉讼案件因司法效率的问题导致适用法律标准不一，从而也影响了上述功能的实现，其实从侧面引发了更多的社会矛盾的产生。（9）
王锦辉著《“诉调对接”与司法审判中被动性是否相容》，载
，于201*年3月12日访问。诉调对接机制的几种尝试以及存在的问题
当前各地法院根据自己的理解，构建诉调对接机制采取的形式比较多样，但可以归为“联合型”和“联系型”两大类。
“联合型”的诉调对接机制是指法院与司法行政机构（司法局）协商成立联合工作机构。主要包括两种模式，一种是被称为司法ADR（10），“司法ADR又称附设在法院的ADR，是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有
（11）准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。”如以长沙市岳麓区等地
为代表的“在法院设立联合调解室。在联合调解室，法院干警和人民陪审员可以展开联合调解，还可以邀请其他相关部门参
（12）与联合调解，有利于发挥各自的长处，增强调解的力量。”
另外一种模式是让人民调解员参与法院调解，通过人民调解和司法调解的人员联合，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化。如“上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与法院调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解
（13）员参与法院调解模式，都取得了较好的经验和成果。”
笔者所在的法院也尝试了将审判法庭、人民调解室、交警
（10）
ADR泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930年代劳动争议的解决，此后经历了60年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90年代的评价性adr程序等。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社201*年版。（11）
章武生著：《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社201*年版，第293页。（12）
《构建诉调对接机制共创岳麓平安和谐》，载
，于201*年3月23日访问。（13）
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。部门联合设一个工作机构，针对辖区内发生较多的道路交通事故损害赔偿案件进行诉前调解，如调解不成则依法受理审判，被称为“三调联动”诉调对接模式，其确实起到快速有效化解部分争议较小的道路交通事故损害赔偿纠纷的作用，对于争议较大、事实复杂的纠纷也通过诉前调解中固定证据等作用大大缩短案件的审理期限，提高化解矛盾的效率。笔者所在法院的基层人民法庭还聘请部分人员调解员为陪审员，实践中通过他们参与陪审和调解的案件较好的实现了化解社会矛盾的同时维持乡土社会人情关系和社会秩序的良好效果。
“联系型”的诉调对接机制是指法院和调解机构相互独立，通过联系的方式发挥诉调对接的作用，主要包括两种模式，一种是委托调解，“对于一部分案件事实较为清楚、法律关系较为明晰的简单民事纠纷，法院在立案受理后，委托给人民调解组
（14）织进行调解，调解不成的转入下一审理程序。”另外一种是指
导调解，“对于人民调解组织正在调解的案件，由法院指导法官向人民调解组织提供法律、调解方案等方面的指导，促进案件
（15）调解成功。”
由于诉调对接机制的理论研究滞后，导致诉调对接机制的
（14）（15）
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。
《诉调对接：寻求多元化纠纷解决机制》，载《重庆法制报》201*年9月1日3版。模式也多种多样，既有对接比较紧密的“联合型”，也有结构比较少松散的“联系型”，有人民法院提出并主导构建的机制，也有司法行政部门和人民调解机构主导构建的机制，总的来说诉调对接机制的构建尚处在探索阶段，还需要进一步完善。笔者认为目前诉调对接机制的构建仍存在三个不足：
首先，当前诉调对接机制的理论研究滞后。理论研究的滞后，指导原则缺乏，操作规范不统一，导致有的法院认为诉调对接机制是司法调解和其它调解的对接，有的认为是诉讼与调解两种矛盾化解方法的对接；有人认为诉调对接机制有违司法的被动性、谦抑性，有的认为诉调对接符合能动司法精神和人民群众的要求。
其次，人民法院在诉调对接机制中定位模糊。有的认为应当由法院主导，有的认为应当由人民调解机构主导，而人民法院定位模糊也导致现有部分法院诉调对接机制运行中，对于达成人民调解协议等的调解结果如何给予法律权威保障产生疑问。
最后，诉调对接机制程序不完善、功能不健全。现有的诉调对接机制尝试中并未完善的建立案件分流机制、对接运行流程、司法审查保障机制。构建及完善以法院为主导的化解社会矛盾的诉调对接机制针对目前诉调对接机制构建存在的不足，笔者认为应当从以下三个方面构建和完善以法院为主导的诉调对接机制：
第一，进一步加强诉调对接机制的理论研究工作，并制定构建诉调对接机制的法规，为构建和完善诉调对接机制提供切实可行的依据。我国的人民调解制度是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功、并深受广大群众和基层社会欢迎的一项具有中国特色的法律制度。应当将人民调解机制作为预防矛盾、化解纠纷的第一道防线。提升人民调解机制的纠纷解决能力，减少社会转型时期的不安定因素。“诉调对接”机制应当以改革传统人民调解制度，着重建立以法院为主导的诉调对接机制为目标，通过对人民调解指导等形式实现人民调解与诉讼制度有机衔接不仅有利于树立人民调解的权威，也有利于激励人民调解机构去化解更多的社会矛盾，减少国家有限司法资源的耗费，更有利于方便、快捷地维护和实现人民群众的合法利益，维护社会秩序，维护司法的安定性、权威性。
在理论研究的基础上，应当尽快出台关于诉调对接机制的法规，统一各地诉调对接机制的模式，健全诉调对接的职能。目前对于诉调对接机制的规定比较笼统，缺乏操作性。如最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中的相关规定，最新颁布的《中华人民共和国人民调解法》的规定，而《民事诉讼法》第16条第一款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。民事诉讼法第87条还规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”以上法律规定是目前一些法院尝试诉调对接的依据。从其他法律渊源来说，诉调对接机制其实不但有着一定的历史传统，而且有广泛的实践样本。如明代就有法律规定：“各州县设立申明亭。凡民间有词状，许
（16）耆老里长准受理于本亭剖理”。《陕甘宁边区民刑事件条例》
第十一条规定：“系属法庭之案，得由法庭以职权依据本条例之规定进行调解，或指定双方当事人之邻居、亲友或民众团体在
（17）外从事调解。”“日本民事调停法确立了以广泛的民事纠纷
为对象、通过当事人互让寻求合乎道理又符合实情的解决方法的司法调停制度。该法指定了有关调停的通则，就住宅地建筑物调停，农事调停、商事调停、交通事故调停以及矿业公海调
（18）停等设了特则。”可以说诉调对接机制不但具有良好的传统
（16）（17）
夏勇著：《走向权利的时代中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社，201*年版，287页
张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。（18）
[日]小岛武司、伊藤真编：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社，201*年版，4页文化基础，而且在世界范围内被证明具有化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，理论界和实务部门可以从历史的角度和实证的角度研究诉调对接机制的依据和操作经验，充实诉调对接机制的理论，为诉调对接机制构建提供理论指导和操作依据。
第二、找准法院在诉调对接机制中的定位，明确法院在诉调对接机制中的职能。笔者认为诉调对接机制中法院应当定位为诉调对接机制的主导机构。理由有三点：一是当前人民调解机构并不健全，功能也不完善。我国原有的人民调解机构因社会发展而名存实亡，《人民调解法》刚实施不久，新的人民调解机构尚未建立健全，而法院作为国家机关机构完善覆盖面广，由人民法院主导诉调对接机制的建立符合实际情况。二是相关法律条文的规定均以法院为主导角度制定，如《人民调解法》的第五条、第十八条、第三十三条，《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的第2、7、8、10、14、15条和第五部分等。三是为了保证诉调对接机制的运行效果，必须赋予人民调解工作一定的权威性和相关权力，必须平衡好化解社会矛盾和维护法律权威、司法公信力。所以由法院主导可以发挥法院司法审查保障的功能，确保无论是采取人民调解还是诉讼的方式化解矛盾都在法律的规定的范围内进行，保护当事人的合法权益。依据以法院为主导建立诉调对接机制的认识，笔者认为构建诉调对接机制应当赋予法院的职能包括：案件审查分流职能、业务指导职能、司法审查保障职能。
案件审查分流职能。通过合理的案件审查分流职能，可以充分发挥诉调对接机制的效能，可以将社会矛盾分流至适当的渠道予以解决。在以法院为主导的诉调对接机制中，可以通过改造法院的立案大厅将矛盾纠纷的受理和分流职能合并到一个窗口，依据繁简分流原则，可以把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到调解机构进行诉前调解。而对于案情复杂、专业性强、争议较大的纠纷，则应由法院直接受理进入诉讼程序。审查分流还应当遵循自愿调解原则，如果当事人的矛盾虽然简单，但当事人不同意采取调解的方式解决，则应尊重当事人的意愿，避免将诉前调解变成强制性的诉前程序，保护当事人的合法诉权。目前已有一些地区尝试了分流机制的建立如“上海市二中院依托立案大厅的“诉讼服务中心”，推出立案调解机制，充分利用“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，对于事实清楚、权利义务明确、争议不大的简单买卖纠纷、借贷纠纷等商事案件，积极引导当事人选择调解方式解决
（19）纠纷，以节省司法资源。”
（19）
《商事案件诉调对接机制的构建与实践》，载，于201*年3月25日访问。业务指导职能。通过法院的业务指导职能有利于更好的发挥诉调对接机制的效能，提高社会矛盾化解的质量。首先法院应当发挥调解技能指导的职能，当前调解机构尚不健全，调解员在调解技能方面比较欠缺，而法官可以将在执法办案过程中积累的司法调解的经验传授给调解机构的调解人员，提高他们的调解技能。其次法院应当发挥法律法规指导职能，调解应当在法律法规规定的范围内进行，不能违法调解损害当事人的合法权益。法院应当定期开展对调解人员的法律法规指导。最后人民法院还应当发挥规范指导职能，通过该职能，可以将法院调查事实中制作笔录、举证、质证、认证等操作方法引入调解中，提高调解的效率，如果一旦调解不成，可以由诉调对接机制转入诉讼程序，提高审判效率。法院还应当将回避制度、档案制度等规范操作程序引入调解机制，提高调解的规范性从而提高社会矛盾化解的质量。
司法审查保障职能。司法审查保障职能是诉调对接机制的核心职能，关系到诉调对接机制能否良好运行，能否达到化解社会矛盾的目的。首先法院应当发挥司法审查职能，审查调解的程序和结果是否符合法律的规定和当事人自愿的原则。关于司法审查还有些争议观点，有种观点认为法院不应对未立案的纠纷调解结果予以审查，这可能剥夺当事人的诉权，违背了民事诉讼的基本原理。笔者认为这种观点不妥，因为司法审查并没有剥夺当事人的诉权，当事人仍然可以就争议进行诉讼，当事人诉前调解达成的协议在司法审查确认前可以作为诉讼证据，如果调解协议违反了法律或自愿原则，法院仍然可以运用审判权否定协议。而且对于司法审查法律最高人民法院发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》已有明确规定，笔者认为规定是比较符合理的，在诉调对接机制中赋予法院司法审查职能，可以有效防止当事人通过恶意诉讼或恶意串通等形式达成违反公序良俗的协议或是侵害国家、集体、他人的合法权益；可以有效防止调解机构违反正常调解程序、违反回避制度、违反当事人自愿原则等侵害当事人合法权益的情形发生；还可以有效防止久调不决情形发生，通过诉调对接加快矛盾化解的过程；可以有效保证调解协议符合法律规定，不因调解协议违反法律规定或以合法形式掩盖非法目的、规避法律规定，从而引发新的社会矛盾。
人民法院还应当充分发挥保障职能，保障诉前调解结果可
（20）
以执行。有学者认为可以采取由法院作出“司法确认裁定书”
的形式，有学者认为诉前调解协议仅仅具有民事合同的性质（21）关于这个问题笔者较认同江伟等学者的观点：“解决人民调解
（20）（21）
冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》201*年第4期，第34页。
史尚宽著：《债权法各论》，中国政法大学出版社，201*年版，857页。协议的效力问题的关键，不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在承认人民调解正当性的前提下，如何通过程序装更好地保护当事人利益。”（22）即无论是采取司确认裁定书还是仅仅承认调解协议是民事合同，重点在于通过诉调对接机制赋予诉前调解协议强制执行力，以此来保证诉前调解的效果和权威。对此，在笔者行文过程中最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》给出了答案，对调解协议人民法院应当以“决定书”形式确认，经确认后可以强制执行。笔者认为最高院的规定有利于完善诉调对接程序，保障非诉讼化解矛盾方式能够有效发挥作用。
建立健全诉调对接机构，完善诉调对接流程设置
笔者认为诉调对接机构应当至少建立以下机构，以完善“诉”和“调”科学对接的流程设。
首先要建立纠纷受理机构纠纷受理和分流中心。即通过改造现有的法院立案大厅为纠纷受理的窗口，将纠纷统一受理，然后审查分流到适合的渠道去予以解决。
其次要建立业务指导机构人民调解指导室。通过该业务指导机构，可以发挥人民法院对人民调解的业务指导职能，
（22）
江伟、廖永安著：《简论人民调解协议的性质和效力》，载《法学杂志》，201*年第2期，第79页。包括规范人民调解的程序、回避制度、事实调查程序、证据固定程序、立档存案程序等业务，提高诉前调解的水平。
再次要建立司法审查保障机构诉前调解专业化合议庭。“专业化合议庭有点就在于能够对类型化案件的特点、规律总结提炼，并上升为一般司法问题、法学问题及立法可预见性
（23）问题。”建立对诉前调解的专业化合议庭，有利于提高司法审
查专业化和规范化程度。最高院新出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定，对调解协议应当指定一名审判人员予以审查，笔者认为如果能够完善人民调解的机构和职能，采取调解方式化解的矛盾必然数量十分庞大，调解协议的内容和形式也可能越来越复杂，成立专业化合议庭可以比一名审判人员予以审查更好的确保调解符合法律规定，也能防止一名审判人员审查可能造成的恣意或腐败。
最后应当建立办公机构诉调对接联席办公室。诉调对接毕竟是两种矛盾化解程序的对接，人民调解和人民法院诉讼程序仍然相对独立，在对接中还有各种文件流转、材料收转、疑难纠纷研究、工作成果对接、人员对接、涉访动态维稳预警防范等诸多工作需要一个协调机构协调办理，所以有必要建立诉调对接联席办公室，负责诉调对接的日常行政性工作。
（23）
康宝奇著：《合议庭专业化对法官职业化建设的思考与实践》，载《人民司法》201*年第2期。基于上述诉调对接机制职能和机构的设，笔者认为诉调对接机制的流程应当按下图所示来设：
纠纷受理机构（由人民法院立案庭改造）
（受理纠纷，审查纠纷，分流渠道）
调解组织人民法院业务指导↓
立案
↓调解员诉前调解诉中调解或依据诉讼程序审理
调成未调成调成未调成达成诉前调解协议（由人民法院依法履行
司法审查和保障职能）自愿履行判决
对于当事人申请执行的依法立案受理，强制执行
“诉调对接”流程图
诉调对接机制与其它调解机制的关系一、诉调对接机制与司法调解的关系
最高人民法院在201*年就提出“调解优先、调判结合”的精神，在201*年6月7日又发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求全国各级法院在当前案多人少、矛盾突出的现实情况下，积极通过司法调解的方式提高化解矛盾的效率，做到案结事了，维护社会的秩序。诉调对接机制与司法调解是“并行关系”，两者之间没有矛盾。诉调对接机制中的调解着重体现在进入诉讼司法程序前，对于某些类型的社会矛盾交由调解机构进行调解，以此提高化解社会矛盾的效率。而诉前调解机制并不排斥在司法程序中对案件进行调解，如果诉前调解未取得成功，在诉讼程序进行过程中，当事人双方随着庭审查明事实和对证据的质证、认证过程，必然对自己诉讼的结果有更明确的预测，因此当事人因预测诉讼结果不利或其他原因提出调解意向或方案，只要另一方当事人自愿同意调解，应当视为当事人对自己诉讼权利的合法处分，对于调解的结果只要双方当事人同意并且不违反法律和自愿原则，应当视为当事人对自己实体权利的合法处分。因此诉前调解不成功并不意味着诉讼程序中的司法调解一定不能成功，也不意味着诉前调解和司法调解相矛盾，诉调对接机制与司法调解是并行关系，对一起矛盾纠纷可以首先进行诉前调解，诉前调解不成功可以在诉讼程序中进行司法调解，也可以直接进入诉讼程序进行司法调解。
二、诉调对接机制与行政调解是“相辅相成的关系”。行政调解“是国家行政机关处理纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。”（24）行政调解的主要类型有：基层人民政府调解、国家合同管理机关调解、公安机关调解。从程序角度而言，相关行政纠纷的受理和调解处理程序是相对独立的一种矛盾纠纷处理程序，与人民法院诉讼程序和诉讼中的司法调解是并列关系。但从化解社会矛盾的角度而言，行政调解与诉调对接机制是相辅相成的关系，当事人发生行政纠纷时可以通过行政纠纷受理渠道申请进行行政调解，但如果当事人不知向何渠道寻求解决途径时，由诉调对接机制纠纷受理中心受理，并依法分流到行政调解解决渠道则可以减少当事人的负担，方便当事人矛盾纠纷的解决。反过来，如果行政调解未能解决纠纷，通过诉调对接机制的协调帮助当事人完成案件的立案起诉手续，则也是一种便利当事人的措施，当事人可以及时起诉通过诉讼或司法调解解决纠纷。所以诉调对接机制与行政调解是相辅相成的关系。
三、诉调对接机制劳动争议调解机制是“对接关系”。《劳动争议仲裁调解法》第二章第十条规定：“发生劳动
（24）
行政调解，载，于201*年3月28日访问。争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”由此可见劳动争议调解机制中的调解是以人民调解为基础的，因此劳动争议调解机制中的调解机构就是诉调对接机制中的调解机构，诉调对接机制与劳动争议调解机制是对接关系，即由于劳动争议发生的社会矛盾纠纷应由纠纷受理中心受理，适合调解的应当分流到调解机构进行调解化解。
四、诉调对接机制与仲裁调解机制是“并列关系”。我国的《仲裁法》第51条规定：“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。”即在仲裁程序中当事人可以选择以调解的方式解决纠纷。但是纠纷当事人之间签订有效的仲裁协议或是仲裁条款是仲裁程序启动的前提，所以仲裁程序中的调解机制与诉调对接机制是并列关系，诉调对接机制的案件当事人如无仲裁协议则不能选择仲裁机构予以调解，仲裁程序中当事人如果调解不成也无法直接进入诉讼程序来解决纠纷。
结语
诉调对接机制是建立多元化矛盾纠纷化解机制的重要内容，也是当前的必要选择。诉调对接机制也符合我国传统文化基础上的司法历史规律，并在世界范围内广泛被采用。目前各界对诉调对接机制认识不一，实践形式多样，亟待加深研究，统一规范操作。笔者从法院参与社会管理创新的角度出发，以法院诉调对接机制构建的实践为基础，对诉调对接机制化解社会矛盾的功能，法院在诉调对接机制中的定位、职能，诉调对接机制的平台构建和流程设进行了探析，希望对我国建立完善的多元化纠纷解决机制和完善的诉调对接机制提供一些参考。
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