加强国有投融资公司资金管理
为加强城市基础设施建设和促进教育、卫生等事业的发展，融合更多的资金，利用现有的财力办大事，从201*年底开始我县先后在九个系统成立了国有独资公司，这些公司担负着系统政府性投资项目的融资、建设、管理和使用职能，它们的成立和和运作，极大地促进了我县基础设施、教育和卫生等事业的发展。如何加强对这些国有投融资公司的资金监管，发挥公司的最大效能，促进国有资产保值和增值，防范财政风险，成为当前财政工作的一项重要内容。但是对县级国有投融资公司的资金管理由于各地资金运作模式不一，因而管理的方式也千差万别，本文根据对我县九大国有投融资公司的调研，针对目前各投融资公司的管理现状和存在的问题，立足于资金管理，探索管理的新路子和有效手段。
一、基本情况及存在的问题
这次调研的九家公司都为国有单一出资方式组建的国有独资经营有限公司，其中：5家为县国有资产投资经营有限公司出资组建，2家为政府分别授权国土局和卫生局组建，2家为城建投资公司和自来水公司出资组建。从经营范围和职能分析，为经营城市、加强基础设施建设和旧城改造的公司有六家：桐庐城市建设投资有限公司、桐庐污水处理有限公司、桐庐富春供水有限公司、桐庐县城市土地发展有限公司、桐庐经济开发区建设投资有限公司、桐庐滨江建设有限公司。为教育发展和卫生资源整合的各一家：桐庐教育发展有限公司、桐庐县医疗投资发展有限公司；另一家是桐庐小水电发展有限公司。公司最早的成立于201*年，最迟的成立于201*年底。调研中反映公司存在的主要问题有：
1.公司的法人机构不健全。企业虽然按公司制组建，明确了法人治理机构，但实质上并未按董事会领导下的经理负责制运作，而是由部门的主要负责人在进行公司的管理和运作，实质上存在政企不分的现象，董事会、监事会有名无实，未发挥应有的管理监督职能。在形式上部分公司体现在以下二方面的问题：一是法人机构完善，但董事、监事皆为本单位和下属事业单位人员组成的公司；二是部分法人机构由于人员变动频繁，董事、监事机构和成员未及时调整。
2.财务人员力量薄弱。公司的财务人员主要由部门的财务人员兼任或招聘临时工担任，业务水平较低，因部门财务人员大部分只做过行政事业单位会计，对企业财务和基建财务没有理论基础也无实践经验。再加上是兼职人员，精力也跟不上，存在会计核算不规范，会计基础工作薄弱等问题。
3.内部管理制度、财务制度不健全。大部分企业未建立财务审批制度、会计核算制度、内控制度等相关的管理制度，缺少内部约束机制。
4.各公司对投融资、还贷、建设、资产运营和资金使用没有预算和计划。资金使用的随意性较大，而企业一年使用的建设资金是很大的，公司的运作资金超过亿元，大量的资金使用年初无相应的预算，财政也未相应的监管。另外有的企业为融资的需要，不断增加企业注册资本。如某公司从成立时的300万元，增加到860万元；某公司成立时注册资本为5000万元，201*年3月增加到15000万元，5月又增加到21000万元；某公司成立时注册资本5000万元，201*年12月增加到15000万元。这样势必存在政府投资风险大、债务风险大的现象。各企业各归各运作，全县没有形成一盘棋格局，短期内有的企业资金大量沉淀，有的企业又资金脱节。
5.管理费用列支随意性大，没有额度控制。对企业营运成本和管理机构管理费用未制定一定的控制制度。有的部门把行政经费拿到公司里列支。
6.没有建立考核机制。因公司目前大部分是由部门负责人在运作公司，公司又都是投融资企业，考核指标也难以确定，因此尚未建立考核机制。存在干好干坏一个样，没有评价标准，也不利于经营者积极性的发挥。
三、加强国有投融资公司资金管理的意见
以上反映的问题从表面上看是机构管理和制度管理方面存在的缺失，但最终体现在资金的管理和使用上。为既充分发挥各系统和部门的积极性，又充分突现财政在资金管理上的全面性，必须立足于资金管理为抓手，按照“投融资职能不变、资金使用权不变、会计核算主体不变”的原则，完善法人治理结构，实行项目的前置管理和资金的预算编制的执行，具体包括以下几个方面：（一）法人机构建设、人员培训和制度建设是加强投融资公司资金管理的基础。
1.完善公司董事会、监事会制度。明确董事会、监事会职责，严格按公司法的规定履行职责。着重把握以下几个方面：一是对法人机构完善的公司，要督促董事、监事切实履行自身的工作职责；二是对法人机构完善，但董事、监事皆为本单位和下属事业单位人员组成的公司，要对监事会成员作适当的调整，以便更好地履行职责；三是对法人机构不完善的公司，督促尽快完善法人机构。
2.加强对财务人员的队伍建设。今后凡进国有公司的财务人员需由国资部门统一组织招考，保证素质高、业务能力强的财务人员进入到企业。对现有人员进行一次业务培训，提高业务水平。
3.建立重大事项报告制度。公司对重大投资、项目建设及时报国资部门，及时真实地上报会计资料，于每月10日内上报报表、每季上报财务分析报告。
（二）实行公司资金预算化管理、项目计划化管理、负债管理是加强投融资公司资金管理的根本。1.对公司管理费用年度预算化管理。由公司按规定编制管理费用支出预算，县国资部门按建设单位建设总概算和费率控制进行审核。预算的编制坚持“合法真实、量力而行、强化约束力”原则。管理费用包括：人员经费、公用经费、业务招待费、汽车经费、专项业务经费等。财政和国资部门要在制度上予以保证，如建立国有投融资公司资产管理和财务管理制度。制订出台《行政（事业）单位国有资产管理暂行办法》、《国有投融资公司财务管理暂行办法》等，推行国有投融资公司预算编制和批复制度，合理配置和有效利用国有资产。
2.强化公司的政府性投资项目计划管理。各相关职能部门要及时审查与调整公司的年度投资计划。要着重把握以下几个方面：一是年度投资规模控制在政府确定投资额度以内，并适当留有资金空间；二是项目的建设必须与“十一五”规划、政府工作报告、人代会报告通过并确定的规划与为民办实事工程相衔接，以尽可能减少年度项目的追加；三是要在一定程度上考虑临时产生的涉及民生生活的零星工程，解决突发性和偶然性建设事项产生的矛盾；四是充分考虑对已完未结工程资金来源；五是要对以项目公司为实施单位年度投资计划列入了基础设施建设资金计划，以便于控制政府性投资规模不断扩大带来的财政资金需求压力。
3.建立公司负债跟踪监督和预警机制。投融资企业负债实质上是政府负债。因此要建立健全政府负债的财务管理制度、企业负债的报告制度、负债资金的使用反馈制度、负债监控制度等，加强对企业负债的监督，确保负债在一定的范围之内，防范和规避政府负债风险。
（三）实施项目的前置管理、更新资金管理方式、部门协同监督是加强投融资公司资金手段。1.强化投融资公司项目的前置管理。积极参与对项目建议书、可行性研究报告的审查，直接对项目立项投资估算资金来源发表审查意见。一是参与对项目建议书、可行性研究报告的审查，为政府决策提供依据。根据政府项目管理办法，500万元以上的项目必须编制项目建议书和可行性研究报告，对500万元户以下的项目可合并编制项目建议书和可行性研究报告。财政部门的基建管理职能科室尽可能参与可行性研究报告或项目建议书的审查，以改变了原来只要建设单位申报，不考虑年度投资计划直接立项的局面；二是直接对项目立项的资金来源情况发表意见，严把公司年度整体投资规模。对项目立项前的资金来源审查主要把握以下二个方面：一是该项目是否列入年年度项目投资计划，对未明确的零星项目如何进行与年度计划项目对号入座；二是审查申报立项项目是否突破年度计划中的投资规模，若突破，用其他哪个项目的投资额来进行调剂，在此过程中要求投融资公司书面出具意见。在控制年度投资规模的基础上，再予以立项。加强对项目立项前管理，走出“问题解答”的被动局面，从宏观上予以把握，实践证明，在专业力量缺失的情况下，该种方法对控制投融资公司年度投资规模起到了积极的作用。2.更新资金管理方式。针对我县的管理现状，有以下几种方案可以选择：
（1）引入财务总监机制。即由财政部门委派财务总监对城投公司基建项目的资金投资估算、预算编制、工程预（结、决）算审核，财政资金的拨付、项目竣工财务决算和投资效益等进行强化监督。
引入财务总监机制的关键是需要制定政府层面或者财政、监察等部门联合制订工程财务总监试行办法，办法中应明确财务总监在项目管理中的控制点。但从国有企业派驻财务总监的实践来看，该方案是否适合目前的现状值得商榷。（2）实行资金归口管理，项目资金财政直接支付。即对投融资公司的所有资金包括借贷资金进入结算中心专户（为考虑到融资的需要，各公司资金划入的财政专户可以开设在贷款行）。财政部门遵循“按计划、按预算、按进度、按合同、按审价”的原则办理项目资金的直接支付或委托支付。
实行资金归口管理，项目资金财政直接支付领导重视是基础，部门配合是关键，制度建设是保证。难点在于在银行借贷和资金组织归还工作上各部门积极性如何调动，责任如何明确，银行对项目资金统筹调度反响等问题需要解决。
（3）实行资金公司管理的远程结报模式。基本思路是照会计核算中心远程结报模式，结合基建资金财政直接支付已取得的经验，以公司年度投资计划为依据，以资金为抓手，实现对基建项目的动态管理。基本方法为：一是账户设置以现有的投融资公司帐户为基本帐户，将它比作目前远程结报单位在会计核算中心的帐户，也可比作目前的基建资金归集帐户，用作基建资金建设项目的直接支付；同时另外开设部门基建户，用作零星款项的授权支付。二是支付程序比照目前基建资金直接支付。不同的是支票的开具放在财政局，由专人负责，也可以将支票的开具放在城投公司，但某一印鉴章置于财政局，以达到远程结报的目的。当然前一种方式比较易于管理，但工作量较大。当然最好的办法是实行网上审核。
这种账户设置和支付方式，可以确保投融资公司“会计核算主体不变、会计责任不变、资金的融资和还贷主体不变”。
（4）管好两头，放开中间。管好两头即一头管好项目的立项、投资概算审查，一头管好项目的工程结算审查，将项目的结算审价由现在建设部门自行委托改为由财政部门组织实施；放开中间，即放开对项目实施过程的管理，也不失为一种省时省力但有一定成效的管理模式。
3.加强部门协同监管。在实践的基础上，确定成立国有投融资公司财务监督工作，由以县监察局为牵头单位，县财政局、审计局为成员单位的国有投融资公司财务监督工作小组负责实施。其主要工作职责为：(1)督促企业执行国家财政财务政策；(2)指导企业建立健全内部财务管理制度；(3)及时参与和督查国有投融资公司政府性投资项目前期决策、建设管理和资金拨付工作；(4)参与公司筹资工作的讨论与决策；(5)依法对企业执行财经法规以及企业的财务状况进行监督和检查，依法纠正、处罚企业违反财经纪律的行为；(6)向县政府提出有关改进国有投融资公司投资、融资、建设的管理意见和建议；(7)政府确定的其他工作职责。加强部门协同监管，以解决部门在监管过程中的重复和缺位现象，提高监管的广度和深度。
扩展阅读：关于进一步加强和完善国有投融资公司的意见
仁寿县人民政府
关于进一步加强和完善国有投融资公司的意见（送审稿）
各镇乡人民政府，县级各部门：
为发展壮大我县国有投融资公司实力，优化投融资公司体制，拓展投融资公司业务，做大做强做实做活投融资公司，促进县域经济加快发展，特提出进一步加强和完善国有投融资公司的意见。
一、加强投融资工作领导
（一）成立领导小组。县上成立投融资工作领导小组，县政府县长任组长，分管金融工作的副县长任副组长，县财政局、县发展和改革局、县政府金融办、县国资局、国土资源局、县住房和城乡规划建设局、县重点交通建设办公室、各投融资公司的主管部门等单位主要负责人为成员，负责全县投融资工作的组织领导，并协调解决投融资工作中的重大问题。领导小组下设办公室，办公室设在县金融办，负责投融资工作的日常事务。
（二）充实“合作办”。进一步加强我县与国家开发银行、国家农业发展银行等金融机构的开发性金融合作，组建以县金融办、县财政局、县发改局、国土资源局、县国资局等部门人员组成的开发性金融合作领导小组办公室（简称
“合作办”）。合作办是县政府与国家开发银行四川省分行、国家农业发展银行等金融机构开展金融工作的合作平台，负责融资工作的协调、联络和项目编审(机构和人员组成另行发文）。
（三）明确部门职责。县发展和改革局负责投融资项目的立项和投资增减的审批以及经济社会发展规划；县财政局负责预算、拨付项目配套资金和贷款本息偿还资金，监督项目资金的使用；县国土资源局负责项目用地和贷款所需抵押土地的落实；县国资局代表县政府履行各投融资公司的出资人职责，对公司人、财、物实施综合监管，并配合县财政局统筹安排各投融资公司贷款本息的偿还；县金融办负责定期收集金融和融资信息，专题研究处理具体问题，牵头召开融资工作会并安排部署投融资工作；各投融资公司主管部门负责项目推进的协调工作。
二、优化组合投融资公司
按照“专业分工，共同发展，优势互补，全面提高”原则，进一步优化组合我县国有投融资公司。即：做大做强仁寿县资产经营有限公司和两个子公司（即仁寿县交通投资有限责任公司和仁寿县城市建设投资有限公司）；发展壮大仁寿铧锐土地开发有限责任公司、仁寿县文林工业投资开发有限公司和四川仁寿视高天府投资有限公司；新建汪洋工业投资开发公司和龙正工业投资开发公司。
三、做实做强投融资公司
（一）拓展业务范围。各投融资公司要在现有业务的基础上，进一步拓展业务范围，真正形成及融资、投资、建设、运营、偿债一体化运作模式的实体性投融资公司。政府性投资项目原则上由政府按竞争择优原则在各投融资公司实施。1.县资产经营有限公司。该公司已被银监部门批准列为一般类公司，已与省开行、省农发行、乐山商业银行等多家金融机构建立了良好的合作关系，是我县享有综合性投融资资格的公司，为仁寿县交通投资有限责任公司和仁寿县城市建设投资有限公司的母公司，主要负责政府性投资项目以及国家政策允许开发和经营项目的投融资、建设、经营、管理等业务。
2.县交通投资有限公司。为县资产经营有限公司子公司，相对独立运行，重点负责全县交通项目的投融资、建设、开发、运营管理，全县重点交通沿线两侧规划土地的开发、建设、运营管理，县域道路收费权、冠名权、广告权的经营等业务。
3.县城市建设投资开发公司。为县资产经营有限公司子公司，相对独立运行，主要负责城镇改造、城镇基础设施、保障性住房、安置房及城镇公共资源的投融资、建设、开发、经营等业务。
4.仁寿铧锐土地开发有限责任公司。公司独立运行，主
要负责土地收储前期开发、土地资产运营、土地综合整治、交通、城市基础设施、保障性住房、安置房建设以及矿产资源的开发经营等业务。
5.工业投资公司。各工业投资公司独立运行，负责各工业园区基础设施投融资和建设，土地收储整理、开发、经营、厂房和职工住房建设经营，物业管理、道路冠名权以及广告经营等业务。
（二）壮大公司实力。为做强做实公司，县财政局、县国资局按各公司注册的资本额补足货币资本，并视公司发展情况，为做大做强做实效果明显的公司逐步壮大注册资本。全县机关事业单位经营性国有资产全部注入县资产经营公司，统一经营管理，相应收益亦由资产经营公司收缴。各投融资公司需要的土地资本，根据“按需匹配、属地匹配”的原则合法取得，合法取得后的土地资产可由公司进入二级市场或经营开发（具体实施细则另行制定）。仁寿视高天府投资有限公司取得的土地收益按体制全额上缴县财政，县财政扣除相应基金后全额注入县资产经营公司，县资产经营公司再根据视高天府投资有限公司发展情况借资给视高天府投资有限公司。政府性项目资金（不含园区各工业投资公司和仁寿铧锐土地开发有限责任公司）且新形成的经营性资产注入县资产经营公司。各公司的不良资产要逐步剥离。提高公司优良资产比率和经营效益。
（三）规范运行体制。政府性项目原则上交与各投融资公司投资、建设、经营，项目主管部门依照国家政策和行业规定履行监督管理、行政审批、规划、可研、环评、立项、设计等项目前期工作。相关各投融资公司按县国资局和行业主管部门共管的原则，县国资局履行出资人职责，行业部门履行业务指导职责。公司董事长和总经理由县国资局按程序报批后任免或聘用。公司监事和监事长由县纪委、县财政局、县国土资源局、县国土资源局、县审计局、县国资局等部门相关人员组成。公司日常的经营管理事务依照《公司法》规范运行。
四、创新投融资机制
（一）搞好项目储备包装和推荐。各公司要加强与金融部门的有效衔接，重点抓好天府仁寿大道、高滩水库及周边设施建设、陵州大道、绕城大道、文林物流园区、中央商务区以及工业园区项目的包装和融资。县发展改革局、县合作办、各投融资公司、各金融机构要建立重大投融资项目信息共享平台，实现项目储备、包装、审批、实施等规范运转。
（二）签订战略合作协议。县合作办要加强与省开发银行的联系，签订信贷支持战略框架合作协议，协议授信额度力争达到30亿元以上。视高天府投资有限公司要与省信用联社签订信贷支持战略框架合作协议，力争授信额度30亿元以上。县财政局要在省开发银行开设资金存款户头，增强
银政合作的信誉力度。
（三）积极创新融资方式。各投融资公司要创新作为、主动作为，开展与银行、国有大型企业、民间公司的合作，大力拓展BT、BOT、TOT、IPO等多渠道、多形式的融资方式。
（四）建立健全奖惩机制。将各公司的项目和要完成的的融资目标进行分解，并制定合理的奖惩办法。
附件：郫县、彭山县、隆昌县投融资平台建设情况
附件：
郫县、彭山县、隆昌县投融资平台建设情况
为学习借鉴外地投融资平台组和运作先进经验，有效
整合和发展壮大我县投融资平台，优化平台智能和布局，根据县人民政府的安排，县政府办、财政局、国资局、金融办、土地储备中心、部分平台公司近期对彭山县、郫县、隆昌县的投融资平台建设及运行经验进行了考察学习，现将情况报告如下。
一、郫县模式
郫县作为成都经济较为发达的区县，投融资体制和经营理念一直超前。该县根据产业发展需要，先后组建了国投公司、城投公司、农投公司、工投公司、文化旅游投资公司、川菜产业化投资公司、物业公司（为富士康产业园而组建）、粮食公司、郫县豆瓣等10个公司。各公司均由郫县国资委出资组建，公司之间均为平行关系。
（一）公司特点
1.国投公司。为政府综合性投融资公司。主要负责机关事业单位经营性国有资产的经营管理，城市基础设施、学校、医院、保障性住房、安置房、政府性办公楼等投融资、建设及经营管理等。公司现有员工36人，注册资本10亿元，
总资产46亿元，累计向银行融资44亿元，现有贷款余额29亿元。
2.专业公司。城投公司、农投公司、工投公司、文化旅游投资公司、川菜产业化投资公司、物业公司、粮食公司、郫县豆瓣等公司主要负责所属专业领域的投融资、建设及经营管理。各公司累计向银行融资达150余亿元。
（二）运作模式
各公司在各自产业领域及职责范围内，按照“谁投资、
谁筹资和建设”的原则，实行筹资、投资、建设、运营、偿债一体化，即以公司为业主进行投融资、建设、经营和管理。融资所需要的抵押土地由国土部门根据项目融资额予以匹配，公司对配套土地进行征、拆、安、建等前期包装打造，使其由生地变熟地，提高土地价值后全部注入公司，既增大公司资产又增大公司现金流，使公司真正成为经营实体。土地拍卖收入优先用于偿还银行贷款本息，以充分满足贷款银行要求。
（一）偿债机制
凡公益性投融资项目和政府承诺建设项目的贷款本息由财政负责偿还，并由财政和金融办统筹协调安排还款，以确定各公司按时还本付息；公司经营性贷款的还本付息由公司自行负责。
二、彭山及昌隆县模式
彭山县及昌隆县按照“集团发展，专业分工，壮大母体”的发展思路，组建了母子公司管理体制的控股发展集团公司。母子公司均具有独立法人资格，实行独立核算。（一）彭山县。201*年组建了彭山发展控股公司。公司下属3个子公司，分别为矿产资源公司、园林公司、彭祖新城开发公司。
1.矿产资源公司。主要负责县域内砂石资源的开发，现年收入在3000万元以上。
2.园林公司。主要从事城市园林绿化，各类花草、树木种植和销售
3.彭祖新城开发公司。主要负责彭祖新城12.9平方公里整体开发。包括12.9平方公里的整体规划、拆迁安置、土地整理、道路、水电气等基础设施的建设，在实施过程中均以公司为业主，负责筹资、投资、建设及经营管理。对12.9平方公里的土地拍卖收益，公司与政府按6:4比例分成，政府不再对公司安排贷款本息偿还资金，由公司实行自主盈亏，纯收益按规定上缴财政。
4.彭山发展控股公司。现有职工20余人，注册资金1亿元，总资产20亿元，累计获得银行融资6亿元；现为一般类经营公司，贷款不受政府类融资限制。
（二）隆昌县。隆昌县于201*年成立了隆昌发展集团
公司，下属5个专业子公司。总公司注册资本5亿元，总资产33亿元（主要为全县机关事业单位资产和201*亩土地），累计实现各类融资11.7亿元（含BT方式融资2.5亿元）。总公司主要负责全县机关事业单位经营性国有资产的经营管理和公益性基础设施建设的投融资。贷款偿还主要依赖财政资金，公司自身无还款能力，其运行方式与我县目前的投融资平台基本相同。
以上三个县的国有投融资平台的共同特点是：资产实、实力强；经营实体、市场化运作；业主只能，即以公司为业主进行投融资、招投标、建设、经营和管理，借、管、用、还一体化；政府赋予公司较大的运作空间和发展活力；融资额度大，公司、财政偿债职责明确。
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