土地储备项目投融资资金监管办法
口区土地储备项目投融资资金监管办法
（试行）
第一章总则
第一条为加强区土地储备项目（以下简称项目）投融资资金（以下简称资金）的管理和监督，防范财政风险，提高资金使用效益，确保项目的顺利实施和资金的安全高效运行，明确资金的投融资方、资金用款单位及相关责任单位的权责，规范各参与方行为，依据《武汉市政府投资项目管理办法》（武政〔201*〕6号）精神，结合我区实际，制定本办法。
第二条本办法所指项目是以政府信用为基础，以区国有资产经营管理有限公司（以下简称国资公司）为投融资主体借入资金，用财政性资金作还款来源或还款信用担保的，主要用于对本地区经济社会发展有重大影响和符合公共财政政策的土地储备项目。
第三条本办法所指资金，是指国资公司按照区政府决定需要向金融机构或其他机构借入并用于项目的资金。
第四条建立资金偿还机制。国资公司采用市场运作模式，是受托投资机构债务第一责任人，用款单位是直接责任人，本着“谁融资谁偿还”、“谁用款谁收回”的原则，做到责、权、利相统一，借、用、还相衔接。
按照“总额控制、防范风险、安全高效”的原则，确保资金的安全和提高资金使用效率。
第二章相关单位职责
第五条区债务管理委员会（以下简称债委会）主要负责为政府投融资的战略决策提供依据，制定政府债务管理的规章制度、债务管理的中长期规划和年度计划，依照国家有关政策和规定，审核投融资行为，审核项目的配套资金、资本金和还款资金来源，提供政府是否承担直接还贷和间接还贷责任的意见，协调解决投融资执行中的重大问题。
第六条财政局、区债务管理委员会办公室（以下简称债务办）、区国有资产监督管理委员会办公室（以下简称国资办）负责对资金的监督管理。对投融资行为进行审查，对资金借入、使用、偿还进行全过程动态跟踪统计、分析、评价，为债委会提供参考。向国资公司委派财务总监；加强对资金使用情况检查，促使国资公司和用款单位有效运用资金，降低资金成本，提高资金使用效率。
国资办负责以债务率、偿债率等相关指标为参考，建立资金风险预警指标体系；积极控制资金风险，提出合理建议；对资金规模、结构和安全性进行动态评估和监管，把资金总量控制在区财力可承受范围内。
第七条审计局负责对资金在项目实施期及还款期内，自行或委托中介机构实施全程跟踪审计；提出预（概）算审计报告、阶段性审计报告和项目竣工决算审计报告。
第八条国资公司负责资金的借入、拨付及偿还。
按照区政府确定的项目、资金计划，积极投融资，确保资金额度的及时足额到位。根据用款单位项目建议书、可行性研究报告，组织相关部门或专家对可行性研究报告，特别是项目预（概）算进行论证，提出融资计划，制定资金平衡方案，提交财政局。
确保项目财务费用控制在同行业平均值的范围内；定期对资金专户进行核查，了解项目进度和掌握资金使用情况，并向区领导、债委会及相关职能部门报告资金使用、还本付息情况；按计划及时收回项目收入，确保按时还本付息。
第九条用款单位区开发办（土地储备事务中心及重点项目专班等）负责项目建设的立项、资金的使用。对区政府拟土地储备项目进行可行性研究。资金必须控制在计划范围内。接受财政局（债务办、国资办）、审计局、监察局和国资公司等相关单位对资金使用情况的核查、监督、管理。
主动与市相关部门协调，合理确定项目挂牌底价，确保项目顺利摘牌；并协助做好项目的招商引资工作。
确保项目收入及时回收，债务的及时偿还。
第十条监察局负责对资金的筹集、拨付、偿还、管理及使用各环节的监督；对违规违纪行为进行查处。
第三章资金借入
第十一条项目申报：用款单位按照区政府确定的土地储备项目进行可行性研究，将项目建议书、可行性研究报告（资金预（概）算、还款计划）一并提交国资公司。
国资公司就用款单位提交的资料，特别是资金预（概）算组织论证，提出资金平衡方案报财政局。
第十二条审核立项：
财政局（债务办、国资办）对国资公司提交的资金平衡方案进行审核；运用资金风险预警指标体系，对资金风险进行动态评估，提出合理建议，一并报债委会。
债委会在根据财政局（债务办、国资办）已对相关资料审核的基础上进行研究，提请区政府常务会审批。
审计局根据用款单位提交的政府予以立项的文件，对用款单位预（概）算进行审计，向用款单位出具审计报告。
第十三条投融资申请审核：国资公司在接到用款单位提交的预（概）算审计报告后，向财政局（债务办）提交申请投融资报告。
财政局（债务办）对国资公司提交的申请投融资报告审核后上报债委会。
债委会在财政局（债务办）对国资公司提交的申请投融资报告已审核的基础上进行再审。财政局（债务办）依债务会的审批意见办理“监督还款函”或“承诺函”。
国资公司凭财政局出具的“监督还款函”或“承诺函”向银行办理融资手续，开设融资共管专户。
第四章资金使用
第＋四条首次用款：用款单位向国资公司提交首次用款申请报告。
国资公司对用款单位的用款报告初审后向财政局（债务办）申报划拨用款计划。财政局（债务办）对国资公司的划拨用款申请报告审核后予以回复；同时将回复意见抄送审计局。
财政局（债务办）与国资公司会签，向用款单位按计划进度放款。
第＋五条再次申请用款：用款单位再次申请用款时，除上报再次用款申请报告外，还须提交上次用款阶段性的审计报告；
用款单位必须对国资公司、财政局（债务办）周末上报项目进展情况，月末上报资金使用情况；将阶段性的资金用款情况报告审计局。
第五章资金偿还
第十六条完工申报：用款单位项目竣工后凭相关职能部门的验收报告，项目竣工决算报告（决算含财务费用）向审计局申请决算审计。
第十七条审核回复：审计局对项目完工决算报告进行审计，出具审计报告。用款单位将审计局项目决算审计报告提交国资公司。
国资公司对土地、项目招投标报告初审后连同决算审计报告、还本付息报告，报送财政局（债务办）。
财政局（债务办）对国资公司提交的上述资料审核研究后，报债委会。
债委会根据财政局（债务办）审核意见集体审议后报区政府常务会审批。财政局（债务办）将审批意见回复国资公司。
国资公司依政府批准文件和竣工决算审计报告，确定项目最终使用资金额并对用款单位划拨项目尾款。
第十八条资金归还国资公司在资金到期后，项目收入按计划收回，与财政局会签，及时还本付息；不能按计划收回项目收入，则应主动与融资银行协商，续签借款合同，其应付本息先自身归还，不足部分再依法定程序办理。
第六章资金的监督管理
第十九条实行资金账户共管。共管账户由国资公司和财政局预留双印鉴，印鉴由国资公司和财政局分别保管，账户归国资公司使用。未经双方书面同意，账户不得挂失。
第二十条资金实行封闭运作，专款专用，不得超范围使用、截留或挪作它用；对于挤占、截留、挪用资金，造成资金损失的，由监察局依照有关规定追究相关责任人的责任。构成犯罪的，由司法机关依法处理。
第七章附则
第二十一条非土地储备项目资金监管参照本办法执行第二十二条本办法自印发之日起试行一年。第二十三条本办法由区财政局负责解释。
扩展阅读：进一步推进我市土地收购储备制度的新投融资体制
关于进一步推进我市土地储备
投融资平台的探索
市局：
为探索在土地金融方面的创新，建立经营城市土地的投融资平台，结合我市实际，进一步推进和完善我市土地收购储备投融资平台，提出如下若干建议：
一、建立、完善现行的土地投融资渠道
（一）建立政府的土地储备基金制度（专项资金）。土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证，是确保建设项目注册资本金投入的重要来源，可以说是投融资体系建立的基础。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。
1、土地储备基金的主要来源：
（1）土地收益（包括土地出让金和土地增值部分）；（2）财政拨款；
（3）银行对政府在城市建设和土地开发中所需资金的有偿支持；
（4）其它来源。
（二）以市土地储备中心（下称：储备中心）为载体，建立“借、用、还”一体化模式运作重大项目。按《土地储备管理办法》规定，储备中心具备融资和开发双重职能，在运作政府项目上，储备中心既是承担项目建设的融资载体，又是重大项目的投资主体，负责市政府指令性土地储备项目的开发建设，集筹款、用款、还款一身，最终收益归市政府使用。建立起按照“借用还”一体化的运作模式，走“政府支持、整合资源，政府项目、公司运作，多元融资、综合开发，滚动发展、自行还贷”的路子，解决完全依靠政府财政资金偿还借贷本息的弊端，化解政府无限责任风险，为政府创造更大土地收益。
（三）完善土地储备经营投融资机制，规避土地储备贷款风险。利用市场机制运作土地储备项目，通过招标方式引入社会资本参与土地征收储备和一级开发：
1、土地储备项目可以引入社会资金，由储备中心实施土地储备，拆迁和配套建设，在土地出让后，投资人按约定收回投资及获取利润分红。
2、土地储备项目可以由企业实施土地一级开发配套建设，土地交由国土部门按规定出让后，投资企业按约定收回投资及获取利润分红。
3、市土地储备中心可以与投资合作者（或融资平台）共同组建项目单位，按照各自分工，储备中心负责土地储备项目具体工作，投资合作单位负责项目资金筹集，共同推进项目运行。
二、进一步推进土地储备投融资平台建设，探索土地债券融资模式。
《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”、《中华人民共和国担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。但目前土地储备项目需要投入大量资金，而已有的投融资渠道已经无法满足土地储备项目的需要，基于这种状况，进一步推进土地储备投融资平台，探索土地债券发行模式，筹措土地储备项目资金，既紧迫、必要，又正当其时。
（一）借鉴其他省市融资平台公司运作城投债的模式发行土地债券，利用政府融资平台发行土地债券（城投债），通过债券市场进行融资。建议以整合政府融资平台为切入点，抓紧启动土地债券（城投债）发行各项工作，并通过募投项目的成功操作，形成融资平台公司“借、用、管、还”的良性发展机制，实现土地的可持续发展。
1、我市政府融资平台发行城投债（土地债券）具备一定基础条件。
201*年2月市政府明确将…作为….基础设施项目、中心城区城市景观照明建设项目的融资主体，并通过这个融资平台，扩大融资规模，有效缓解了城市建设资金不足的矛盾，推动了一批基础设施和公共项目的建设，优化了城市投资环境。但从该融资平台运用融资工具的情况看，融资方式采取银行贷款，
没有运用其他融资工具，其融资渠道单一，市场化融资手段的应用和发展还远远不够，单一、狭窄的融资渠道导致无法多元化筹集建设资金，造成融资困难。同时，我市融资项目大部分是非经营性项目，其还本付息最终由财政承担，而我市财政的偿还能力有限，导致贷款本息到期时偿还困难。另外，土地一般作为银行贷款的抵押权益，而抵押的土地在抵押期内非经抵押权人同意，不能转让、开发，限制了地方经济发展；且由于近年来国家对土地实行最严格的管理，可能导致部分土地收益，或是无法如期实现，或是实现收益大幅度减少，导致贷款期限到期时，资金链容易发生问题。自201*年6月国务院出台国发19号文以来，银监会及各金融机构不断加强对地方政府融资平台的清理，过去主要以地方财政作为偿还依据进行项目融资的融资模式将难以为继。要继续发挥政府融资平台的融资功能，除做大做强融资平台，使平台自身具备偿还能力，符合国家政策要求，继续取得银行贷款支持外，还应创新融资方式，通过发行城投债（土地债券），筹措土地储备资金。
2、…可通过资产整合和财务包装，成为我市城投债（土地债券）的发行主体。
根据国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金[201*]7号）、《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[201*]2881号），对发债主体的净资产（股份公司不低于3000万，有限公司不低于6000万）、净利润（三年平均净利润覆盖一年的利息）、收入构成（主营收入与补
贴收入之比大于7:3）有一定的要求,募集资金投向的项目符合国家产业政策及行业规范要求,政府投融资平台公司所在地方政府负债水平不能超过100%。
对照城投债的发行条件，以…目前的财务水平来发行城投债（土地债券），其基本情况如下：
单位：万元政府融资平台…总资产69928总负债35993净资产33935资产负债率48%近3年平均可发行债券一年利可分配利润债券规模息（利率6%）34616288.8977从上表分析，…的净资产均超过6000万元，达到可发债的净资产条件，可发行城投债的最高额为16288.8万元。平台近三年平均可分配利润不够支付可发行债券一年利息，可通过调帐补税或请政府给予财政补贴，以满足发债条件。
从总体上看，…经营效益良好，有较强盈利能力，而且随着企业商品房项目的开发建设和停建项目的复工，公司的业务收入将得到快速增长；…目前拥有可供开发土地近200亩，帐面价值约3000万元，如以市场价计算，其资产价值将达78亿；…控股项目…销售良好（帐面未体现，销售总收入可在20亿元以上），该项资产及收入尚未入帐，可通过合并报表体现。未完工的…3个开发项目，沉淀资金近亿元，可进行盘活成为利润增长点；该司近年来的资产负债率一直处于较低且稳定的水平，流动比率和速动比率处于较高水平，显示该司具有良好的长、短期偿债能力，能满足国家发展改革委对发债主体的有关要求，这为该司发行城投债（土地债券）奠定了良好基础。
因此，…有条件在政府的扶持下，及时引进信誉好、知名度高、与国家发改委有深厚人脉关系的证券公司等中介机构，通过加强资产整合和财务包装，完全能够成为符合要求的发债主体。
3、我市“十二五”符合城投债募投项目较多，为城投债（土地债券）的顺利发行打下良好基础。
“十二五”期间，全市计划重大项目有72大项，投资约3949亿元。201*年重点建设项目计划安排143个，总投资1076.83亿元，其中年度计划投资326.71亿元，建设项目多，资金需求量巨大。根据国家发改委发改办财金[201*]2881号文的要求，城投债应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。因此，建议科学筛选用债项目，从“十二五”计划项目中，选出符合优先发债要求的项目，如将保障性住房及与之关联的土地一级开发、旧城改造捆绑起来，作为发行城投债（土地债券）募集资金的投向；同时可考虑将…由发债主体进行整理开发，一方面为城投债（土地债券）的顺利发行创造条件，另一方面可产生稳定收益，利于后续的滚动开发。
（二）财政部代地方政府发行土地债券
据《国务院关于安排发行201*年地方政府债券的报告》，有关地方债券的发行方式为中央政府代理地方发行。在地方债（土地债券）的操作层面上，在国务院核准的额度内，财政部通过
发行国债的方式，按照批准的额度，将地方债券（土地债券）向社会发售，而在偿还环节，则由地方财政将到期本息按期缴送至财政部的专户，由财政部代为偿还。未按时上交的，在办理年度结算时，中央财政与地方财政结算时如数扣缴。地方债（土地债券）的偿还义务主要由地方政府来承担，地方政府明确为偿债主体。地方债（土地债券）募集的资金主要投向土地储备项目。在发行过程中，从中央、地方和市场多层次严格监管，以免过度举债出现地方债务危机。地方政府债券（土地债券）筹集资金须纳入地方财政预算管理，由地方人大审核、监督，并且对地方债（土地债券）的使用效果强调评估和施工的监控，保证这笔资金能够完全偿还。
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