探索政府多元化融资方式 推进硚口跨越式发展
探索政府多元化融资方式推进口跨越式发展
夏新
201*年，为贯彻落实《中共武汉市委、武汉市人民政府关于围绕“两型社会”建设，完善城市管理体制的若干意见》（武发〔201*〕17号文），按照“深入实践科学发展观，探索和完善以区为主、权责明晰、责随权移、各尽其责的运行机制，充分调动各区特别是中心城区在土地征收、拆迁安置、物业管理中的积极性，进一步完善和规范全市土地有形市场，理顺市、区国土资源管理体制，促进土地资产经营和国土房产行政管理，着力推进两型社会建设”的指导思想。区委、区政府积极建立区级土地储备试点模式、搭建区级政府融资平台，经过一年多的运行实践，区级政府融资平台成效显著，通过积极融资，有力保障了区重点土地储备建设项目的顺利推进，为口跨越式发展做出了积极贡献。
跨越式发展是一种赶超先进的发展，要在提高综合竞争力的前提下，缩小与发达地区的差距，甚至赶上和超过发达地区。为实现这样一个目标，地方政府融资平台应运而生。201*年是口区全面落实“十一五”规划的最后一年，也是深入推进全区“三年行动计划”的开局之年，发展经济仍然是当务之急。通过对部分地区政府融资平台，以及多元化融资方式的考察学习，结合我区工作实际，就进一步发挥政府融资平台作用的前提下，尝试多种渠道、多种方式筹措建设资金，有必要进行一些有益的探讨：
一、政府融资平台为城市建设发挥了积极的作用
为推进城市基础设施建设的可持续性，许多地方政府成立了由有关部门组成的城建投资管理领导机构，作为城市投融资管理的宏观决策机构，负责制定城市建设规划、审议投资计划、协调部门关系，对重大投融资活动进行监督指导，对城市建设与维护进行配套化的调度安排。同时，政府组建投资经营公司，也成为沟通政府与市场的投融资平台。这样的国有独资公司实行董事会制，董事会作为投资人代表，享有法人财产权、重大事项决策权、选择经营者的人事权，主要负责决定公司的经营方向和投资计划，委派或推荐公司的法人代表，制定公司的基本管理制度，具体履行投资项目的资金筹措、投资管理、资产经营等职能。政府投融资管理领导机构的成立，改变了过去各自为政的政府投融资管理格局，有利于对城市基础设施建设的统一规划与协调。政府投融资平台构建，改变了过去完全依赖政府财政投入进行基础设施建设的格局，有利于政企分开及政府投融资渠道的拓展。我区国有资产经营公司的成立，就是扮演这样一个角色，以此为载体，在充分协调优化相关部门职能的基础上，逐步完善了投融资管理体制，通过投融资为我区的城市建设发挥了积极的作用。
二、政府投融资平台压力越来越大
各地方政府设立的投资公司、资产经营公司等服务于城市建设的投融资平台，为各地城市基础设施建设的开发和建设完成了大量的融资任务，对地方经济和社会发展做出了重大的贡献。但是，作为城市化发展的产物，这些投融资平台的运作也开始面临着一些问题和困难。一是资产负债率偏高。一些政府投融资平台的资产负债率达到了70%以上。这种资产负债，一方面使这些国有公司承担了较高的财务费用；另一方面也会影响到进一步的建设融资。二是财务风险较大。由于所有的政府投融资平台都承担了大量的政府公益性建设项目，往往投资量大，效益产出慢，导致资金运行经常是捉襟见肘，陷入“借新债还老债”的困境。三是后续融资压力不减。全国各地城市基础设施建设投资量日益加大，并且有愈演愈烈之势，投融资平台未来的融资压力可想而知。尽管各地投融资平台都在想方设法创新融资方式、拓宽融资渠道、寻找融资突破口，但是如果不能在投融资机制上有所突破、有所创新，未来如此繁重的融资任务是难以完成的。四是国有资产经营和管理压力增大。作为政府投融资平台和国有资产管理的平台，不仅承担着代替地方政府融资的责任，还承担着庞大的国有资产在市场竞争中保值、增值的经营管理压力。这也对平台的经验管理水平和投融资运作能力提出了挑战，也将对国有资产的可持续经营和良性发展产生重要的影响。同时，我们还必须清楚地看到多种因素的影响使地方政府进行的投融资存在着一些先天不足。日渐庞大的政府债务隐含着一定的风险。
政府负债是利用公共资源从事公共投资，不同于企业负债的私人性质。据粗略统计，全国地方政府债务至少在5万亿元以上，并且大多都属于隐性债务。由于银行贷款是以地方政府为背景使用和管理，使得各利益相关方都是围绕政府的主导作用进行运作，信贷资金的风险控制与管理存在一定的缺陷。从全国范围来看，许多地方政府为公共投资进行的贷款，一直以来游离于公共资金监督体系之外，而且地方政府的负债被中央政府所禁止，使得中央政府对地方政府负债的整体情况并不能完全掌握。同时，很多地方政府在举债问题上存在着政绩趋利的因素，“前人借款，后人遭殃”的悲剧难免不会在一些地方发生。面对巨额还债压力，地方政府债务如果长久寻找不到释放压力的出口，不但会成为国内投资型增长模式的重要制约瓶颈，还会产生连锁反应，造成严重社会后果。
为避免以上情况的发生，近段时间我区陆续制定了一系列旨在规范管理、防范风险的制度和管理办法，对银行融资、资金投向、资金运行等过程和方式，通过财政、审计等相关部门职能的有效监督管理，在某种程度上可以有效的规避风险。但我们还必须警钟长鸣，不断地完善各项制度，将风险控制在可控范围之内。
三、积极探索多元化建设融资渠道
（一）按照项目分类投融资，把握有利于市场化运作的原则在新的形势下，许多地方政府投融资平台的重要作用之一，还在于使政府能够重新确定投融资的范围，并针对不同类型的项目确立相应的投资方式，还要注意把握和运用政府建设资金的市场化运作规则。地方政府大都将基础设施的固定资产投资项目分为基础设施项目、公益性（非营利或低营利）项目和竞争性项目三大类，而目前政府投融资的重点放在了建设周期长、投资量大的基础设施项目和社会公益项目上。在不同类型的投资项目中，许多地方的融资方式大致相同。对于营利性项目，由于是以经济效益最大化为目标，主要通过项目主体向商业银行贷款，或进入资本市场直接融资、政府采用政策性贷款、财政贴息等间接方式予以支持，同时鼓励来自不同渠道的社会资金积极投入。对于非经营性项目，在社会效益最大化的前提下追求资金的有效运用，通常由政府部门充当投资主体，主要采用政府财政拨款的直接出资方式，也可在一定程度上引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。比如对于非营利的社会公益性项目，尝试将政府拨款改为政府投资，政府通过参股授权经营公司等形式实现对国有资产的保值增值。对回报率相对较高的公共基础设施和公益事业项目，可以实现企业化运作，完全依靠社会资金搞建设，政府不再直接投资；对回报率相对较低的公共基础实施和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政安排专项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。以此为借鉴，我区可以结合实际，尝试政府建立城建偿债基金，承担非经营性项目投入和还本付息责任，将非经营性项目和周边土地捆绑运作等。
（二）盘活城市基础设施存量资产，有效聚集政府建设资金通过考察了解到，对于具有一定规模的城市区域而言，经过几十年的投入和建设，形成了非常可观的城市基础设施价值。政府可以通过拍卖部分城市基础设施，既可以盘活存量资产，也可以筹集相应的建设资金，用于新的基础设施投入。比如，杭州市政府有选择地拍卖了一些基础设施，并将拍卖所得的资金用于城市基础设施的再建设。他们拍卖了供水量为15万吨的自来水厂，获得115亿元建设资金；拍卖了政府投入的部分大楼、火车站前的经营性店铺等，也筹集到大量资金。有越来越多的事实表明，拍卖具有经营潜力的城市基础设施，已经成为盘活存量资产、筹集建设资金的重要方式之一。
以上这些做法，也可为我们尝试多种方式筹措资金打开思路。比如可以将部分比较分散的国有资产进行拍卖变现，滚动投入到可以长期获益的项目中去，做到变分散为集中，变劣质为优质。
（三）充分利用各类资本市场，促进政府投融资方式的多样化社会资本市场的发展为政府投融资方式多样化选择提供了基础，国外发达国家类似的政府投融资方式也越来越多地为国内地方政府所使用。一是充分发挥财政投入及财政政策的杠杆及导向作用，不断提高政府财政性投入资金的效益；二是以政府债务性融资为基础，扩大国内外商业金融机构、国际性金融机构及外国政府的援助贷款，采取国内政策性金融机构贷款融资、尝试债权性融资、发行基础设施债权等；三是发挥权益性融资的作用，通过上市融资、股权融资、项目融资等方式；四是创新融资模式，扩大政府融资范围，以资产证券化、资金信托、租赁融资、产业基金等模式运作；五是政府财政撬动，充分利用外部大型企业集团在资金、设备、技术，以及加工能力上的优势进行融资。
作为探讨，经济发展到一定的程度，我区可以尝试多元化的政府投融资方式，一方面可以扩大政府投融资的渠道，有效缓解政府基础设施投资的短缺状况；另一方面也可以在一定程度上分散政府投融资的风险。最终目的，就是要使我区的经济建设长久稳定，从而早日实现我们所期待的跨越式发展。
扩展阅读：探索“弹性出让” 推行多元化租赁
探索“弹性出让”推行多元化租赁对工业用地出让制度的调研与思考
□《完善土地有偿使用制度有关政策研究》课题组
编者按：日前出台的《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》在加强土地政策支持和引导方面要求，严格执行工业用地最低出让价标准，探索工业用地弹性出让和年租制度。这一点引起了业界对工业用地管理及其招拍挂制度的关注。土地市场整治作为“两整治一改革”的重点之一，工业用地市场的建设与完善也在其中。
前不久，由国土资源部咨询研究中心和国家土地督察上海局联合组成《完善土地有偿使用制度有关政策研究》课题组，赴上海市、浙江省及有关市、县进行了深入调研,了解现行土地有偿使用制度的形式，重点对工业用地管理及其出让制度实施等内容进行了调查分析，形成了改进工业用地管理及其招拍挂出让制度的政策建议。本期编发其课题成果，仅供大家探讨交流。
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔201*〕31号）对工业用地有偿使用的形式进行了改革，由过去以协议出让为主，伴有土地使用权出租、作价出资、外商投资企业收取场地使用费等形式，整体转向招拍挂出让方式。201*年全国工矿仓储用地供应11.94万公顷，同比增加44.1%，其中出让11.40万公顷（同比增加43.7%），占工矿仓储用地供应总量的95.5%（与201*年基本持平）；招拍挂出让占出让总量的84.0%（90%以上为挂牌出让），同比提高2.5个百分点。
工业用地招拍挂出让制度较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用，在落实保增长、扩内需、促进经济平稳较快发展的预期目标中发挥了重要作用。因此，工业用地招拍挂出让制度必须坚持，但是同其他各项改革一样，这项制度也需要在实践中不断深化与完善。
由于工业项目的产业性、带动性和科技性等特点，决定了工业用地招拍挂出让具有不同于其他经营性用地招拍挂出让的特殊性和复杂性，建议从完善土地供应政策、规范制度设计和健全操作程序等方面，对工业用地使用权出让的全过程，进一步优化和细化。
现存问题：
工业用地招拍挂出让与产业政策导向、企业意向难以及时对接当前工业用地招拍挂出让制度在实践中存在以下问题需要加以解决：首先，招拍挂出让地块未必符合工业项目用地需求，难以实现节约集约利用。
在招拍挂政策出台之前，工业用地采用的是“先立项后供地”的模式，用地规模是按照工程项目建设用地指标或工程设计规范予以确定。招拍挂制度全面实施后，采用的是“先土地后项目”模式，根据土地出让方案确定供给地块。目前这种供地模式虽然按行业代码、地区分类，对工业用地设定了五项规划控制指标，但不一定符合具体项目对用地的需求。因此招拍挂获得的地块面积、形状、位置等与具体项目的合理用地需求存在差异。这不利于土地的优化配置和高效利用。
其次，单一的“价高者得”的市场规则，有碍于工业区域产业导向的实现。
开发区或工业园区按照各自的产业发展规划，对入园区的工业项目均有明确的产业导向和入园评估条件。而现实中以挂牌为主、“价高者得”的市场规则，以及不设置竞买人资格条件限制的规定，降低了项目的可控性，加大了项目的落实难度，不利于园区优选高新产业和有发展前景的项目。再其次，招商项目不一定能够竞得土地，增加了企业投资的不确定性。与协议出让相比，工业用地招拍挂特别是挂牌和拍卖，企业主将面临“三个不知道”，即不知道企业用地成本是多少，不知道能否竞得土地，不知道工程何时能开工。给地方政府定向招商项目以及有特长企业项目的引进造成困难，削弱了企业主对工业企业投资的意愿。最后，招拍挂程序较复杂，竞得土地时间较长。
招拍挂出让工业用地，与以前相比增加了审批环节，加长了报批材料运转时间。据上海一些开发区反映，与协议出让土地相比，征求相关部门意见由6个增到16个。从参与招拍挂的准备工作，到与市、县政府签订土地出让合同，约需一年时间，到最后取得土地证并正式开工约需两年。面对瞬息万变的市场，企业（尤其是高新企业）常常因此错过时机，迫切要求精简手续，缩短审批周期。
政策建议：
探索弹性供地，优化出让方式，研究退出机制和多元化租赁针对不同行业门类的工业项目，合理选择出让方式。
不同类型的工业项目，对产业布局、生产技术水平、环境保护的要求不同，对环境的影响也不同。在坚持工业用地招拍挂出让制度的基础上，要突出工业用地特点，合理选择出让方式。通过土地供应调控，推动经济结构调整和发展方式转变。
一方面，建议出台支持战略性新兴产业和低碳产业的用地政策。优先保障战略性新兴产业项目、低碳产业项目、高新技术产业项目、对本地区产业布局及结构调整具有战略意义的重大工业项目以及特定用途重大项目的用地需求，允许这些类型的项目采用协议出让方式，但要严格规定协议出让范围，严把协议出让程序，确保信息公开透明，杜绝暗箱操作和腐败行为的产生。由国家和省两级政府确定，细化协议出让的产业用地范围，建立严格的评估制度，进一步加强产业、科技、发改、环保、国土等部门之间的协调，落实产业类型评估和认定工作，由国土资源管理部门确认是否属于协议出让范围。
另一方面，对于符合国家产业导向的重要项目，建议区别情况采用邀请招标、公开招标和竞价招标等招标方式，并对竞买人资格审查、标的物规划建设要求等方面作出具体规定。如：对工程建设有特殊工艺、地块区位有严格要求的，对具备申请资格的人，可采用“带方案”出让方式；对投资量大、施工复杂的工程，可设置企业注册资本、企业信誉等条件。但对上述限制条件的设置不能是“量身定做”，必须保证可参与的竞买人不是唯一的。对于竞价招标的，要通过建立综合评标体系（包括技术标和商务标）选出有资格竞标的企业，再通过集合竞价、集体议标，采取电脑随机抽取专家进行评标，由此通过高科技防腐手段和“综合条件最优者得”的综合评标，确定土地受让人。对于量大、面广的鼓励类和允许类工业项目用地，采用挂牌方式，但应为竞买人设置必要的前置条件。
完善土地供应信息发布制度，推行项目用地预申请制度。
目前，地方在供地信息公示和出让地块公告方面，在一定程度上存在着公布时间短、范围窄的问题，竞买人因来不及认真研究相关信息资料而导致招拍挂竞买不充分，甚至有的企业盲目决策，仓促上阵。因此，应进一步细化建设用地供应计划的编制程序（包括供地总量、类型和地块划分），完善供应地块信息发布制度。
同时，进一步健全并推行工业用地预申请制度，通过预申请环节及时了解企业对工业用地的需求状况，以合理安排工业用地的出让规模、时序，评估确定不低于规定最低价的出让底价，保障必需的工业用地。对于允许协议出让的工业项目，若有两个以上的企业预申请，则应转入竞价方式。对于采用拍卖方式供地的，通过项目用地预申请，可防止土地流拍，发挥调节土地供应、稳定土地市场的作用。实行出让受让双向监督，充分发挥第三方的监督作用。
土地招拍挂出让方式是在土地公有制下体现公开、公平、公正原则的最佳选择。但在具体实施中，仍需对土地出让全过程以及对国有土地使用权的出让者（市、县人民政府）和受让者（土地使用权人）依法进行监督。通过对土地出让“前、中、后”实行全程监督，遏制出让、受让双方的违法违规行为，对跟踪发现的问题严格按照相关规定予以认真查处，最大限度地减少土地违法损失，确保工业用地供应和使用的合法合规。建议实行出让、受让双向监督，特别要注意发挥第三方的监督作用。国家土地督察机构应加强对土地利用行为的监督检查，作为第三方来监督地方政府和出让方，并由国家特邀监察专员配合，重点督察出让方四方面情况：其一，是否正确贯彻执行国家关于工业用地有偿使用的政策和法律规定。其二，在招拍挂出让具体操作中是否真正做到公开、公平、公正，有无为某一企业“量身定做”出让条件的嫌疑。其三，是否存在低价出让工业用地，擅自调整土地用途的情况。其四，是否按规定及时发布相关出让信息等。与此同时，加强对土地受让方的监管，重点检查受让方三方面情况：是否存在提供虚假信息情况；是否存在恶意串通、陪标、围标情况；是否履行了土地出让合同规定的相关义务等。调整工业用地出让年限，探索建立工业用地退出机制。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号）规定，工业用地使用权出让最高年限为50年。各地在设定工业用地出让年限时，往往就高不就低，一律以最高年限50年为出让期限。这样既可增加地方政府“土地财政”收益，又可使企业达到利用土地作为投资产品实现保值的目的。据浙江省对全省私营企业的调查，企业正常成长周期为8～12年，出让最高年限为其4～5倍。国有企业成长周期可能长些，因产业结构调整关停并转、产业转型升级等原因，其成长周期也远达不到50年。显然，按照最高年限出让工业用地不尽合理和科学。
过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等现象。由于企业用地特别是工业用地缺乏退出机制，或者退出机制不健全，导致政府难以依法介入处理由此产生的相关问题，形成“政策真空”。杭州市在工业用地出让合同中，曾就土地退出事宜提出相关要求，但因国家无明文规定又缺少上位法的支撑，按合同操作难度很大。据浙江、上海等地一些开发区和工业企业的意见，工业用地出让年限10～20年为宜，最多不超过30年。建议国土资源部与国家发改委等部门协调，出台新的产业目录，并按照新目录根据不同产业的生命周期、企业规模，合理调整项目用地出让年限，降低企业用地成本，促进产业更新优化。
针对工业用地利用中存在的诸多问题，建议对工业用地的收回、回购、转让和退出机制深入研究，完善法规并制定相应的细则或具体办法，以缓解工业用地的供需矛盾。完善土地有偿使用制度，推行多元化土地租赁方式。
国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下，把租赁作为出让方式的补充，并实行多元化租赁方式。一是国家直接将国有土地出租给企业主，双方签订土地租赁合同，规定双方的权利义务。二是原划拨土地因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后，依法应当有偿使用的，可以实行租赁。三是为支持中小企业发展，对于用地量小不宜单独供地的，可以向其租赁符合要求的标准厂房和多层厂房。国有土地租赁的租金标准不得低于出租底价或按国家规定的最低地价折算的最低租赁标准。租金一般按年支付或按租赁合同约定支付。按年支付租金随行就市，按合同约定支付租金的要定期调整。租期分为短期和长期两种，具体按土地用途决定，但租期最长不得超过同类用途土地最高出让年限。
工业企业的发展应主要依靠劳动力、资本、技术和市场等因素，不应依赖于土地的保值增值，应该以保障生产资料供给、控制企业生产成本、拓宽产品市场、最大限度地提高企业综合经济效益为主要追求。采用土地租赁，既可减少企业一次性交几十年地租的经济压力，降低企业的前期投资，也有利于发挥土地调控的作用，推进经济结构转型和产业结构调整，防止和减少低效利用和闲置土地的产生。此外，标准厂房租赁可以加快建设用地的周转效率，减少工业用地供应总量。
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