浅析民航安全体系改革的必要性和构想
浅析民航安检体系改革的必要性及实施构想
綦琦
近日，我有幸参与了民航特有工种职业技能鉴定工作，工作之余和几名从事民航安检工作多年的朋友闲聊。民航人话民航，茶余饭后聊的还是“民航那些事儿”，大家对我一年前在民航资源网首发的《浅议中国民航安检体系改革的设想》一文给予了充分肯定，这激发了我这个中国民航安检的“局外人”再次针对中国民航安检现行的管理体制写点儿什么的冲动。还是那句老话，正所谓“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，有些故事还是“山外人”来讲更得体些。
一、民航安检工作的目的和意义
民航安全检查简称民航安检，是指在民用机场实施的为防止劫（炸）飞机和其它危害航空安全事件的发生，保障旅客、机组人员和飞机安全所采取的一种强制性的空防安全技术性检查。民航安检是民航空防安全保卫工作中不可或缺的重要组成部分。在我国各民航机场活跃着由民航局授权的安检队伍，为保障航空安全，依照国家法律法规对乘坐民航班机的中、外籍旅客及物品以及航空货物、邮件进行公开的安全技术检查，防范劫持、爆炸民航班机和其他危害航空安全的行为，保障国家和旅客生命财产的安全而辛勤工作着，他们的工作具有强制性和专业技术性。民航安检工作任务涵盖了：对乘坐民用航空器的旅客及其行李，进入候机隔离区的其他人员及其物品以及空运货物、邮件的安全技术检查；对候机隔离区内的人员、物品进行安全监控；对执行飞行任务的民用航空器实施监护。民航安检工作的目的及意义简而言之就是为了民航运输的安全运行做好缜密的保障。
二、中国民航安检体系的现状及存在的隐忧
1980年9月，国务院批准了公安部、民航总局的报告，同意对停靠我国机场的国际航班实施安全检查，这标志中国民航安检体系正式建立。1981年3月15日，公安部发布了关于航空安全检查的通告，并决定自4月1日起对民航国际航班实施安全检查，同年11月1日，又开始对民航国内航班实施安全检查。至此，中国民航安检体系构建工作基本完成，并开始了其“维护国家荣誉、保卫民航安全”的历史使命。最初，民航安检工作业务的实施由民航公安保卫部门负责，但这一时期安检工作还存在漏洞。到了1983年7月，武警安全检查站成立，安检工作由武警部队全面负责，这一时期，现行的安检业务管理体制逐步形成。进入二十世纪九十年代，由武警部队负责民航安检工作已不适应当时全球经济一体化和我国加大改革开放、建设有中国特色社会主义市场经济的新形势，1992年4月，民航安全检查工作又移交民航总局，在各民航机场组建了安全检查站，全面负责安检工作的实施。
时至今日，我国民航现行的安检管理体制仍然是1992年改革后的延续，但是随着201*年中国民航机场实施属地化管理体制改革，民航安检作为各民航机场的业务部门移交给地方政府管理，其组织形式发生根本性改变。下面，笔者简要列举由于现行体系弊端而带来的各安检站普遍存在的隐患。1、安检业务人员流失状况堪忧
民航实施政企分开后，机场公司划归地方属于企业性质，企业行为的目标是利润最大化。为了更好的控制成本，近几年多数机场招聘的年轻安检员采用派遣制或短期合同制，随着我国客货吞吐量的不断增加，业务层面需要配备更多的安检岗位，这就形成了非正式工正在渐渐取代正式工成为现阶段安检工作的骨干力量的趋势。虽然局方有70%以上的安检从业人员为正式工的要求，但是能真正落实的机场并不多，就算新招安检员为正式工编制，但是由于其待遇偏低，年龄偏小，工作强度大，很容易使他们在和老安检员的对比中产生心理上的不平衡，导致性格浮躁、工作偏激，他们中部分人最终辞职。目前，安检人员流动之大可谓触目惊心，很多机场安检站成立了安检培训中心或培训部，专门培养新人，但往往是刚培训好一批新人准备上岗，就有一批在岗人员已经辞职了，于是再招人再培训。在当前国内外反恐态势及社会安全形势极其严峻的情况下，我们抛开培训产生的人力物力财力消耗暂且不计，单单人员变动过大对现有安检队伍稳定造成的影响就已经危害到整体的民航安全保障工作了。更严重的是民航安检属于技术性岗位，由于现在广泛使用的主流安检设备还存在一定的探测盲点，加之目前安检程序设计存在不可避免的不完备性，随着大量经过安检培训并且上岗而又离开安检岗位从事其它工作的人数不断增加，不可避免的导致民航安检业务信息外泄，从而增加了民航的系统性风险。
2、执法性和服务性的双重压力
民航安检从成立的那一天起，关于它是执法岗位还是服务岗位的争论就从来没有停止过。从世界范围看，民航安检的出现是执行和落实国际民航组织于1971年9月在加拿大蒙特利尔召开的航空法外交会议上签订的《关于制止不利于民用航空安全的非法行为的公约》，我国是国际民航组织理事国，需要执行组织签订的各项公约和法规，显然民航安检是执法部门。但是，民航运输属于交通运输业范畴，归属在服务性行业中，作为隶属民航运输系统的民航安检又具备了服务的属性，是服务部门。这种双重属性给民航安检带来了空前的内部和外部的双重压力。执法性要求安检工作依法办事，对客货行邮的安全检查是例行公事，要求被查者无理由配合；服务性要求安检工作以旅客为上帝，注重给旅客快捷、便利的过检服务。很明显，执法性和服务性是矛盾的和不可调和的，民航安检承载着双重压力。笔者认为：民航安检是一个执法部门，为了每个进入民航运输系统的个体的群体利益最大化，牺牲某些个体的尊重体验要求是必要的。3、安检工作执行标准多样化的纠结
民航安检在业务层面由民航局统一指导，但是在组织和财务层面则由分属各地方政府的机场公司或集团管理，客观形成了现在的我国民航安检系统的多头管理的格局，视各地方政府和机场对安检工作重视和再投入资源程度的不同，各地安检队伍的软硬件建设参差不齐，这给民航系统安全保障埋下了隐患。不同机场在安检工作中采用的标准存在差异，经常出现旅客在A机场可以携带登机的物品在B机场就可能被要求托运；货主在机场货检被拉下的货物可以在隔壁航空公司货检顺利过机。安检工作执行标准的多样化使得公众对民航安检产生了质疑，让他们误将安检执法行为服务化。4、安检员职业满意度较低
对一种体系优劣的评价除了其目标对象的体验外，执行者的体验同样应值得关注。安检人员几乎都要在X光机的辐射下工作，有时还要忍受旅客无端的指示甚至辱骂，安全门检查员为完成旅检需要一天进行几百次下腰运动，航班延误通宵熬夜加班也是时常发生。工作岗位的枯燥和劳累导致安检员的业余生活相对枯燥，下班后首要任务就是睡觉、吃饭，然后再去工作。目前，我国民航安检从业人员整体工作满意度偏低。三、民航安检体系改革的必要性及实施构想
以上介绍的隐忧也许只是冰山一角，更大的安全风险可能还潜伏在不为人知的更深处。笔者武断地认为：民航安检体系真的到了必须自我完善和救赎的时刻了，虽然我们成功的完成了201*年北京奥运会、201*年上海世博会和广州亚运会的航空安保任务，但你我都清楚：除了我们工作出色外是否还有些许幸运的因素呢？诚然，执行重大任务和承载过多压力的阶段不是体系改革的好时机，但我们不能因此给自己理由，置已凸显的体系弊端于不顾，谁都不应该指望到时候亡羊补牢，现在已知道羊圈有洞，又何必“亡羊”呢？
民航安检对维护人民生命财产和民航行业安全有着不可或缺的作用，人们需要更加安全的民航运输，这是体系改革的出发点，也是落脚点。笔者认为应从以下几个层面积极推进具有根本性、渐进性和可行性的民航安检体系改革。1、强调民航安检工作的重要性和权威性
民航安检工作由于其特殊性，其工作成绩很难体现。民航销售岗位以销售业绩来考核工作效果、机场服务以旅客满意度来衡量服务水平，民航安检总不能指望的天天宣传查出多少违禁品、高呼安全形势严峻来突出安检工作的重要性吧，那样旅客都不敢坐飞机了。民航安检工作的最好结果就是民航运输能安全进行，中国民航创造的一个又一个安全记录就是中国民航安检人员尽职尽责工作的最好成绩单。进一步突出安检的执法性特点，民航局应会同公安部、海关等相关职能部门重申安检工作的重要性和权威性，努力在全社会培养形成“配合安检就是保护自己”的正确意识。2、完善新型民航安检组织结构的建立
拟将各地区民航安检站管辖权收回由民航各地区安监局统一直属管理。这种管辖权上移一层的好处在于可以相对的使民航机场安检站工作职能独立，由中国民航局设立民航安检总局负责协调各地区安检工作，积极开展并制定全国民航安检工作统一标准。各地区安监局成立民航安检工作监督办公室，负责监督落实民航安检总局的工作要求。这种管理办法将有效解决安检站现行的“多头管理”局面，使得目前安检工作执行标准多样化的问题从制度上得到根本解决。值得一提的是，每个机场应该只有一个安检部门采用一个标准，应收回航空公司的货检资格，这将从根本上杜绝航空公司出于经济利益而忽视安全性事件的发生。
3、深化安检工资和人事制度改革
民航安检岗位对专业性要求较强，需要工作经验的积累才可以全面提高安检工作的效率，因此能引入和留住优秀人才从事民航安检工作是全面提升安检工作水平的关键。在国家推行精简机构，合并工作职能的大背景下，提议将民航安检队伍公务员化是不现实的，但民航安检可以根据自身特点建立一种准公务员的人事制度，根据各地方平均工资标准的差异，建立起在统一岗位标准工资乘以地区差异系数的办法。工资和人事制度改革的最终标准是确保形成相对稳定的民航安检从业队伍，相对稳定的安检队伍是确保民航系统安全的有力保障，缓解安检业务人员流失过多的现状，降低由此产生的系统性风险。
4、关注安检技术的创新和业务流程再造
鼓励相关科研机构投入更多资源进行安检技术的自主创新，研制出更加安全、可靠、便捷的安检设备，降低安检员的工作强度，为他们创造更加安全的工作环境。除了硬件的提升，基于安检工作流程再造的软件创新也是必不可少的，力争做到在确保安全的前提下提升安检执法技巧，使得旅客配合安检并最终构建“和谐安检执法规范”。
总之，中国民航安检队伍是中国民航系统中一支不计名利、尽职尽责、敢打硬仗的坚强之师。他们真的需要我们给予更多的关注和理解，数以万计的安检员无时无刻不在为了中国民航的安全默默地坚守在自己的岗位上。中国民航安检体系改革势在必行，这是完成中国由民航大国向民航强国蜕变所必须要正视的现实。希望谨以此文能再次唤起中国民航各界对民航安检工作的关注。
扩展阅读：浅议中国民航安检体系改革的设想
浅议中国民航安检体系改革的设想
我近日新认识了几个从事民航安检工作多年的朋友，大家聊起民航安检的那些事儿感慨颇深，特别是针对中国民航安检现行的管理体制大家探讨了很多。不由得让我这个中国民航安检的“局外人”有了去深入了解中国安检现行管理体系和思考如何完善这种体系的动力。正所谓“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，有些问题的更深层次探讨还是“山外人”发起得好。
一、现行中国民航安检体系将面临更严峻的挑战
从201*的奥运会安保到201*的世博会安保，中国民航安检系统一直紧绷神经迎接着一次又一次挑战。自从“911事件”后，世界民航运输业就成为在各种复杂国内外形势下的“重点保护对象”。民航安检系统就是保证民航系统得以安全有效运转的重要屏障之一。民航安全检查全面负责进入机场安全隔离区的人员和货物的安全隐患排查工作，是确保民航运输体系安全运行的第一道也是最重要的一道安全防线。民航系统具有特殊性，其潜在威胁不一定来自危险爆发地本身，比如：震惊一时的“洛克比空难”，泛美航空103号班机执行法兰克福伦敦纽约底特律航线，恐怖分子是利用行李在法兰克福中转安全检查的疏漏完成爆炸物的安放并完成恐怖袭击的，并不是事发地英国安检的漏洞。这个事件说明，保障民航安全是一项系统性工作，中国民航安检系统就仿佛一张天网庇护着民航运输，正如安检人员经常提及的“民航安检是一家”。
我国民航现行的安检管理体制开始于201*年中国民航机场实施属地化管理体制改革后，民航安检系统作为移交地方的人财物的组成部分交由各机场统一实施属地化管理，同时还有部分大型基地航空公司建立了自己的货检队伍。最终形成了现在的我国民航安检系统的多头管理的局面，视各地方政府和机场对安检工作重视和再投入资源程度的不同，各地安检队伍的软硬件建设参差不齐，似乎中国民航安检系统这张安全保障的天网有些疏密不均的情况，这给民航系统安全保障埋下了隐患，戏称道：“看谁是活雷锋，牺牲他一个，幸福全国人”。
民航安检工作和其它民航工种截然不同的地方就是其工作成绩很难体现，安检工作很少能“干出彩儿”，像民航销售岗位以销售业绩来考核工作效果、机场服务以旅客满意度来衡量服务水平，民航安检总不能指望的天天宣传查出多少违禁品、高呼安全形势严峻来突出安检工作的重要性吧，那么旅客都不敢做飞机了。民航安检工作的最好结果就是民航运输能安全进行，中国民航创造的一个又一个安全记录就是中国民航安检人员尽职尽责工作的最好成绩单。正是由于安检工作效果的隐性化特点，时间长了有些领导就忽略的安检工作的重要性，甚至以自身权利影响正常安检工作开展的事件也屡见不鲜。总之，现行民航安检将由于管理体系的固有弊端而面临更严峻的挑战。
二、我国安检现状及对“他山之石”的思考
熟悉中国民航安检管理体制演变历史的人不难总结出，中国民航安检管理走过了由无到有，由“双头管理”到“单一管理”，由“单一管理”到“多头管理”三个阶段。目前延用的“多头管理”体制具体表现为：各机场安检站隶属于机场企业，而机场企业归地方政府管理，导致安检履行正常工作职责时会受到来自外界的影响。安检是执法部门但由于其企业管理的性质又不能像一般行政执法单位那样行使真正的执法权，带来现行民航安检工作的尴尬。今年因恶劣天气原因所导致的广州新白云机场和深圳宝安机场航班大面积延误，由于危机处理不当而引发的旅客大闹机场事件严重影响和破坏正常民航运输，这一事件又将安检工作的权责不匹配的矛盾凸显化，设想如果赋予安检部门应有的执法权的话，事态的控制可能会更理想。各地方机场公司出于经济因素考虑将更多资源投入到更能见成效和效果明显的领域，机场不断扩建、航站楼更漂亮、服务硬件条件不断更新，相比较对安检工作的投入相对不足，安检人员配备不足和经费有限的矛盾催生了，用实习生、临时工、劳务工等用人形式来从事一线安检员的情况的出现，从而导致同工不同酬现象的加剧，有管理体制带来的系统性问题日益突出。
在探讨中国民航安检体系改革思路之前，我们不妨借鉴一下“他山之石”。201*年“911事件”第一次让世界人民见识到了可以把民航飞机当成飞弹去进行恐怖袭击的事实，诚然事件并非完全的机场安检疏漏所至，但各国政府纷纷加强机场安检工作，把由各机场分散管理的安检收归政府统一管理，将由于分散管理带来的体制疏漏的可能性降到最低。例如：美国把原有由各民航机场负责的安检部门管辖权上移到联邦国土安全部统一管理，实行国家公务员体制。欧洲各国多采用由国家警察部门统一负责机场安检工作。国外这种建立在行政执法部门基础上的民航安检系统管理机制，有利于安检工作能独立于机场和地方政府行政管理，统一全国机场安检标准，将民航安检工作由于管理机制所带来的安全漏洞降到最低。当然，我国民航安检有自身的特点，完全照搬国外模式也是不现实的，但是这种思路还是值得我们在为保障民航系统全面安全而推进的民航安检体系改革中有一定的借鉴作用。
三、中国民航安检体系改革设想
作为一名中国民航人，深知“安全第一”是中国民航发展的第一要务。之前我们好像过多的将安全问题的解决重点关注在飞行员素质、空管管制能力、机务维修水平、客舱安全管理等“空侧”的部分。诸如：机场人身检查、机场秩序管理、货检标准统一等“陆侧”的部分关注度似乎不足，而“陆侧”安全保障的提升源于安检队伍的管理水平的提升。以下笔者提出民航安检体系改革的设想以供大家批评和探讨。1、将各地区民航安检站管辖权收回由民航各地区管理局或安监局统一直属管理。
这种管辖权上移一层的好处在于可以相对的使民航机场安检站工作职能独立，由中国民航局设立民航安检总局负责协调各地区管理局安检工作，积极开展并制定全国民航安检工作统一标准。各地区管理局或安监局成立民航安检工作监督办公室负责监督落实民航安检总局的工作要求。这种管理办法将有效解决现行安检站现行的“多头管理”局面。
2、向全社会宣传民航安检是工作而不是服务。
现有民航安检是服务的提法是极其错误的，为了确保所有民航旅客的安全不应该用服务的管理办法来衡量安检工作的效果。避免采用旅客通过安检的时间要求来约束安检工作的办法，在现有硬件水平和安检工作人员素质的条件下，安检速度和排查彻底性是矛盾的，民航局代表行业向社会宣传这种“安全性高于服务性”的理念是十分必要的，当广大旅客形成了对民航安检工作严肃性充分认可的舆论氛围后，安检工作将会更有效的开展。
3、民航安检应推进同工同酬为基础的准公务员人事制度。民航安检岗位对专业性要求较强，需要工作经验的积累才可以全面提高安检工作的效率，因此能引入和留住优秀人才从事民航安检工作是全面提升安检工作水平的关键。在国家推行精简机构，合并工作职能的大背景下，提将民航安检队伍公务员化是不现实的，但民航安检可以根据自身特点建立一种准公务员的人事制度，根据各地方平均工资标准的差异，建立起在统一岗位标准工资乘以地区差异系数的办法。工资和人事制度改革的最终标准是确保形成相对稳定住民航安检从业队伍，相对稳定的安检队伍是确保民航系统安全的有力保障。
4、赋予民航安检部门有限执法权
民航安检部门工作和其所拥有的权力应相协调，有限执法权将提升民航安检部门在处理突发事件的灵活性。在目前将机场公安部门移交地方工作积极开展的大背景下，可以探讨将部分原有机场公安部门的执法权有限制的移交给安检站，形成安检站负责机场区域安全的单一部门负责体制，简化机场在处理突发事件时的协调程序。
总之，中国民航安检队伍是中国民航系统中一直不计名利、尽职尽责、敢打硬仗的坚强之师。我们真的需要多关注一下他们，这是完成中国由民航大国向民航强国蜕变所必须要重视的群体。希望谨以此文能唤起中国民航各界对民航安检工作的关注。
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