地勘单位改革发展若干问题探析
地勘单位改革发展若干问题探析
伴随着我国改革开放的步伐，地质勘查行业先后经历了上世纪80年代初的专业化改组（即地质与勘探分开）、90年代中期的属地化管理、新世纪后开始的公益性地质与商业性地质分开运行等一系列改革。在不断改革探索中，地质勘查行业获得了较大的发展。但地勘行业长期以来存在的一些问题一直困扰着行业的发展。正如国土资源部部长徐绍史今年以来在地勘单位调研时所指出的那样：“时至今日，地质工作中依然存在着体制性和机制性的障碍，如果不很好地加以克服，地质工作、地质找矿工作要获得重大突破、重大进展就非常困难。”
招拍挂不能成为出让探矿权的唯一形式
矿业权招拍挂，无疑是我国矿产资源使用制度改革的一项重要内容，在推动我国矿产资源的市场化配置中发挥了重要作用。但探矿权招拍挂随着时间的推移，现在已经产生了很多问题，比如一些地方政府把其当成“敛财”的重要手段。
201*年国土资源部文件《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》明确规定，探矿权出让方式有两种，属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获得可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。
以招标拍卖挂牌方式出让探矿权，应是以下两种情形：第一种情形是《分类目录》规定的第二类矿产；第二种情形是《分类目录》规定的第一类矿产，即已进行过矿产勘查工作，并获得可供进一步勘查的矿产地，或是以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。但在实际操作中的情形是怎么样的呢？以近年来矿产资源勘查热点地区的一个国土资源管理部门为例：201*年他们共对6宗多金属探矿权以招拍挂方式出让，除1宗探矿权直接挂牌成交外，其余5宗探矿权均进入现场竞价，6宗探矿权最终成交总额超过201*万元，高出挂牌价6～7倍。出让的6宗探矿权均为矿产勘查空白区。政府所投入的成本不过是组织地质人员编写出一份地质报告，也就几十万元。很显然，这类探矿权不应该在招拍挂范围内。
一位长期从事地质勘查管理工作的业内人士对此分析认为，不分青红皂白地对探矿权一律实行招拍挂，除了违反国家有关规定、违背地质工作规律外，更重要的是极有可能损害政府信誉。一位资深律师指出，这样取得的探矿权，如果找不到矿，竞买人就可以通过法律程序对政府进行起诉。事实上，这种情况已经在一些热点地区出现过。某地一探矿权人通过招拍挂方式取得了一个探矿权，也按规范开展了地质工作，最终却发现自己花高价拍来的区域根本无矿。于是，该探矿权人找到拍卖探矿权的政府要求赔偿，政府在无法退还拍卖资金的情况下，只好为其再配置另一处新的探矿权区块。
“帽子”与“路子”，制度改革要跟上
国有地勘单位实行属地化管理体制改革以后，逐步形成了“戴事业帽子、走企业路子”这一发展思路，作为行业主管部门的国土资源部对此也给予了充分的肯定，并要求国有地勘单位在戴好事业帽子的前提下积极探索地勘单位内部企业化经营的路子。但现实状况又是如何呢？记者在各地的采访实践表明：当地方政府默许这种做法时，“帽子”与“路子”不存在矛盾；而当有关行政部门执行具体的事业单位政策时，“帽子”与“路子”间不可协调的矛盾就显现出来了。
例如，属地化的某有色地勘局反映，审计部门在对局长进行离任审计时，提出的主要问题包括：一是地勘单位为什么不执行事业单位财务制度而要执行地勘财务制度？这一制度是哪个部门批准的？从什么时间执行的？二是作为全额拨款的事业单位，为什么会有大量的节余资金？三是预提费用用于地质工作，属于虚列支出，是违规操作。四是给职工发奖金，未经有关部门批准。五是局对参加社保的已离休职工进行补差，性质是套取国家奖金，属违规支出。六是在市场化经营的过程中，在无收费许可证的情况下进行违规收费，并形成了一定的市场收入。
审计部门对地勘单位的经营活动如此提问，是鸡蛋里挑骨头吗？不是的。审计部门审计的依据是，国有地勘单位为全额拨款事业单位，就应该执行事业单位的财务制度，而事业单位财务制度改革的方向就是预算管理。在这一管理模式下，收支两条线是严格分开的，事业单位的账户上是不允许有节余、利润、收入等存在的。
“戴事业帽子，走企业路子”所遇到的管理掣肘，已经不是个别现象。辽宁一个地勘单位负责人告诉记者，正是出于对以上这些问题的担心，他们院约10亿元的银行存款利息都不知道该列到哪个财务科目中。同样，该地的一个地勘单位按照企业化经营的办法，在年底发放了经营承包奖，省有关部门认为是违纪，明确要求“下不为例”。现在，他们连年终奖励先进模范人物的资金支出都要通过走绩效工资科目处理。来自更多省份的信息表明，今后，地方政府对地勘单位执行预算管理的力度将越来越大、也会越来越严格。事业单位不能发生直接投资行为，超过10万元的资产调拨必须上报省财政审批，事业费将直接预算到队甚至职工的工资卡，收入和结余都必须上缴财政等制度将逐步执行。如果这种制度全面执行，企业化经营将无法进行下去。
对此，一位地勘单位负责人总结为体制性矛盾、机制性障碍、制度性缺陷。他说，地勘单位改革方向是企业化，因此，经财政部批准的地勘财务制度，其实融合了事业单位和企业两种财务制度内容。体现在制度上，就是地勘财务制度允许地勘单位提三项基金、允许有利润有节余，允许预提地质工作经费，允许提设备折旧，允许有负债等。而事业单位财务制度的改革方向是预算管理。审计部门按事业单位财务制度对地勘单位进行审计并没有错，地勘单位执行地勘财务制度也没有错。而要解决这一问题，必须是在国家层面给出明确的答案：国有地勘单位到底如何戴事业的帽子、如何走企业的路子。否则，帽子与路子的选择在现实中就会陷入更多的窘迫与矛盾。
林权与矿业权，地下资源真要服从地上资源吗
在东北某地，某林业部门对地勘单位尚在实施的1：5万区域地质调查竟然提出占51%干股的要求，不答应就不让地质队伍进山开展区域调查工作，而这样做的依据其实就是林业部门下属的某森工集团内部发布的所谓《矿产资源勘查开发管理办法》。
该管理办法首先规定在其林业区内取得矿产资源开采权、探矿权的企业或个人，除遵守国家《矿产资源法》、《森林法》等法规外，应遵守本办法的有关规定。在这条规定的统领下，管理办法不但要求林业区内的勘查作业要报林业局和森工集团逐级审批，而且要求对找矿前景好、开发潜力大的勘查区域签订联合勘查、共同开发协议，并对联合勘查、共同开发的探矿权提出了森工集团一次性买断、绝对控股、参股开发利用等方式。
看过上述规定，对企业是否具有探矿权的审批权暂且不说，在政府清理审批项目、简化审批手续的大背景下，森工集团反而增加审批手续的做法，是非常值得考量的。而从森工集团规定联合勘查、共同开发和在1：5万区调中要求51%的干股看，不禁让人想到了过去占山为王的口号：“此路为我开、此树为我栽，要想从此过，留下买路钱”。
一位法律专家就此指出，以林权抗衡矿业权，以地上资源管理权要地下资源开发收益权，实质上就是要地下资源服从地表资源，将国家利益部门化、部门利益集团化。
借地表资源管理权垄断地下资源勘查开发权的做法，对当地的地质工作影响会有多大呢？借用森工集团的统计数据进行一下分析：全省已查明金属矿产26种，森工集团施业区内分布有8种，另有煤和四种非金属矿产。省政府确定“十一五”期间地质勘查找矿重点将围绕全省十大优势矿种、八大成矿带、十五处重点工作区展开，其中森工集团施业区内分别有6种、4条和4处。此外，省东南部有探矿权400余个，其中有118个在森工集团施业区内，面积达2500平方公里。同时，森工集团还提出要把林地、林木占用，林区公路和管线基础设施的使用与矿产资源勘查管理工作相结合起来。试想一下，如果森工集团的这一做法合法化并向全国蔓延，对地质工作会带来什么样的影响呢？可以预见的是，除林业部门外，诸如农业、牧业、水利等对地面资源具有一定管理权限的部门或单位，均可以自己的管理权向地质工作队伍索要矿产资源开发的收益权。地质工作，这时候就可能类似于《西游记》中的“唐僧肉”了。
地下资源与地表资源的关系到底如何处理，对此，一些国土资源管理部门的同志建议，国家有关部门应尽快从法律上、理论上给予明确回答。
“两头堵”，行业发展方向真的明确了吗
在地勘单位实行企业化经营的过渡期，多数地方政府都积极将国务院支持地勘单位改革与发展的扶持政策落到了实处。但仍有部分地方政府根据自己有限的认知与利益需要，对地勘单位实行事实上的“两头堵”政策。
一堵，不给企业化经营政策。主要表现：
不给产品经营权。企业化经营的前提条件是企业要有自己的产品，要有产品的经营权。地质工作者认为，地勘单位生产的产品，绝大多数是为社会提供公益性服务的公益性产品。在国家实行矿产资源有偿取得、市场配置政策后，探矿权成为地勘单位最大的具有流通价值的产品，也是地勘单位赖以发展的最大资产。但在探矿权上，地勘单位却只有生产权而没有经营权：一方面，地勘单位在申请登记后，从牙缝里挤钱开展地质工作，形成了一定的找矿成果的探矿权后，政府就以这些探矿权是国家投资形成的、是国有资产为由，纳入到招拍挂范畴。在个别地区，政府甚至将地勘单位已经与社会投资人进行合作开采的成果，仅用一纸调拨单就从地勘单位资产中划走了。地质工作者不解的是，就算这些探矿权是国有资产，作为国有单位的地勘单位难道就没有国有资产经营权吗？
另一方面，自从201*年矿业进入新一轮高峰后，各地先后停止了探矿权申请登记的取得方式，招拍挂正成为唯一的取代方式。从表面看，招拍挂是将所有申请人置于公平竞争的市场地位，但国有地勘单位在缺少资本积累的情况下，这种竞争方式的实质是取消了地勘单位的探矿权获取资格。最终的结果，只能是将地勘单位塑造成给各类探矿权人打工的角色探矿权生产者。无论是做财政资金投入的地质工作，还是做社会资金或企业投资的地质工作，地勘单位都只是一个打工者，一个探矿权生产者。地质工作者认为，在这种情况下，地勘单位其实又回归到了计划经济时期国家对地质工作队伍的定位，即只是矿业生产的一个车间，而不是一个企业。
不给企业化经营机制。国有企业改革的目标，就是通过放权让利将企业打造成具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。如果对照这一国有企业改革的成功经验，地勘单位在缺少经营权的同时，还缺少经营机制，投资不允许，超过10万元的资产调拨要报批，所需人才要通过人事部门招聘，甚至连给劳动模范发奖金也被视为违规操作。在这种机制下，企业化经营只能是一种理论设计。对此，一位地勘单位管理部门的负责同志认为，地勘单位必须完成从此岸到彼岸的改革过程，但如何实现从此岸到彼岸，各地做法大相径庭。如果按照事业单位的一套办法来进行管理，地勘单位只有死路一条，企业化经营改革不可能获得成功。
二堵，事业化发展不给足额经费。地勘单位企业化经营缺少政策依据和条件，那么干脆回归事业化又如何呢？以某省地矿局为例，该局现有职工1万余人，其中离退休职工占51.7%。值得注意的是，离退休人员的这个比例，是全国地勘单位普遍存在的问题。该局属地化管理体制改革时，从中央财政带回的地勘事业费为1.1804亿元，而目前仅离退休职工生活费一项就需1.7亿元，地勘费基数已全部用于离退休人员生活费支出。属地化后，地方出台了阳光工资、绩效工资、地方性增资、生活补贴、住房补贴等政策，其他事业单位均由省财政全额支付，而唯独对地勘单位实行了分别只给60%、50%财政补贴的特殊政策，不足部分由地勘单位自己想办法弥补。
事实已经清楚地表明，地勘单位已经远离了全额拨款事业单位，而且出现了靠企业化经营收入来养事业的情况。同时表明，今后几年内，国有地勘单位将陆续进入到职工退休的高峰期。
鉴于此，地质工作者认为，在中央明确行业发展方向后，行业管理部门应加强与地方政府的沟通，如地方政府要求地勘单位朝企业化经营方向发展，就应该给地勘单位以企业化经营的政策和机制；如要求地勘单位朝事业化方向发展，就应该给地勘单位以足额的事业费保障。
“两头堵”，只能将地勘单位堵进发展的死胡同。
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