浅议协税护税组织存在的问题及其对策
浅议协税护税组织存在的问题及其对策
王栋
税收工作中，个体工商户的征收与管理和其他企业的管理相比具有很大的特殊性。由于个体工商户的行业复杂，业主经营活动的变动频繁，停复业较多，新办与注销业户多，所以一直被视为整个征管工作中的难点。为做好这项工作，一线征管人员耗费了大量的人力物力，但仍然难以取得根本性的突破。为解决这个问题，我们建立了一些熟悉周围纳税户情况，热心税收事业的纳税户为组成人员的协税护组织。协税护税组织作为个体税收工作的重要补充，在某种程度上缓解了一线征管人员力量的不足。目前，已经建立了五个协税护税组织，组成人员达到198个。他们的辛勤工作，为税收事业作出了重大贡献，其成绩是巨大的。
但是，从近年来的情况来看，协税护税组织的作用还没有充分发挥出来，有些地方甚至名存实亡，长时间没有组织协税护税组织成员搞有关活动，一线征管人员也长期不与其联系，不向其了解周围纳税户的情况。这些都有违建立这个网络的初衷，甚至在某种程度上打击的一些成员的工作积极性，这都很不利于我们开展工作。
综上所说，目前的协税护税组织还存在许多不尽如人意的地方，要改善这些问题，笔者认为，应该做好以下几方面的工作：
1.重新建立协税护税组织，并选择新的人员。我们可以在原有协税护税组织的基础上，通过择优录用的原则，选择一部分工作能力强，热心税收事业，有相应的文化文化程度，在周围纳税户中有一定威望的人员作为骨干力量，再适当吸收一些原协税护税组织外面的人员作为补充，组成新的协税护税组织。在人数上，应当达到每个村一个，每个集镇一到两个，并把所有个体工商业户分片包干到人，使协税护税组织覆盖到整个税区。
2.建立完善的考核机制。新协税护税组织成立后，要立即建立完善的对组织成员的考核机制，坚持对其工作业绩的考核。根据其平时的工作情况，对照考核机制，确定其考核成绩，作为年终评选先进的主要条件。对于工作开展较好者，可以给予一定的精神与物质的奖励，以鼓励先进，鞭策后进，更好地做好税收工作。
3.定期给予税收知识的培训。目前的协税护税组织存在的一些问题，其原因主要是因为某些成员缺乏相应的税收知识。所以，新组织建立后，最要紧的就是搞好成员税收知识的培训，使之掌握一定的税收基础知识，以搞好今后的工作。另外，还应当定期对所有成员举办培训班，讲解一些最新的税收知识，使之不断更新知识，跟上税收事业的发展。
4.一线征管人员每月与协税护税组织成员交流情况。这是我们工作的核心，通过与协税护税组织成员的定期交流，一线征管人员可以了解所辖纳税户的增减变动情况，对一些有异常情况的纳税户做到心中有数。从而可以大大减少漏征漏管户现象的发生，以制造一个更加公平的纳税环境，而我们的工作也可以达到事倍功半的效果。
5.下放初审权力。个体工商业户的管理，主要的难点在于新办个体户定额核定、停复业管理与定额变更。我们可以将一些权力下放给协税护税组织的成员，具体为新办个体户定额的初步核定工作、停复业的受理与初审工作以及定额变更的初审工作。对于新办个体户定额的核定，可以先由协税护税组织成员提出初步的意见，然后由税务人员根据初步意见确定其定额。对于停复业的管理，可以先由协税护税组织成员受理停复业报告，经其实地检查后提交税务机关，以实现有关纳税户的停复业要求。对于定额的变更工作，可先由协税护税组织成员受理纳税户变更要求后，提出变更方案，再由税务机关确定。通过以上的放权工作，协税护税组织成员能够发挥熟悉周围纳税户情况的优势，做好各项工作，也有利于税务机关工作人员的工作。
协税护税组织是税务机关个体工商业户的管理的必要补充，只有充分发挥其成员的各项优势，才能够使我们的个体工商户税收管理工作不再成为难点，使税收环境得到更好的发展。
（作者单位：绍兴县国税局）
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白云区国家税务局代征协管工作实践与思考
白云区国家税务局课题组
一、理性思考：代征协管工作的初步成效和存在不足白云区地处广州市西北郊的城乡结合部，面积近700平方公里，辖区内共有各类专业市场100多个，长期在管个体工商户达到17000多户。大量零散税源的存在，使税务部门的人力资源显得严重不足，基层分局征管压力大，要实现税收精细化管理力不从心。
充分借助社会力量，构筑坚实有力的协税护税网络，是解决快速发展的社会经济、繁重的征管任务、紧缺的人力资源三者之间矛盾的突破口,是促进依法治税，实现税收科学化精细化管理的有力支撑。为此，在广州市国税局的统一指导下，白云区国税局制定了《白云区国税局构建协税护税网络实施方案》，引入协税护税，进行了以协助管的探索与实践。一是紧密依托地方政府。大力争取区政府的重视和支持，由区政府制定并通过了《白云区协税护税工作实施方案》，从税务、工商、城管等部门抽调业务骨干，成立了协税护税办公室，充分调动全区政府力量的积极性，为协税护税的顺利开展奠定了强大的组织基础。二是搭建协税护税网络。通过广泛宣传和充分沟通，激发各镇街开展代征协管工作的积极性，按照“网点均衡恰当、覆盖整个白云”的原则，设立代征点36个，并从区局有限的条件中抽调部分电脑、打印机、办公桌椅等设备给代征点，以利开展工作，确保各代征点有固定的、条件合适的办公环境。三是建立协税护税队伍。通过镇街面向社会严格招聘代征人员，对代征人员进行集中的业务培训，并加强日常工作指导，加强考核与监督，使协税护税工作有序地开展。
201*年，代征协管工作取得了明显成效：代征纳税人的户数和税款大幅增长，201*年全区共实现代征现金税款1814.6万元，现金税款比去年同期增加971.6万元，增长114％；清理漏征漏管户近1万户次，纳入代征点管理6977户，纳入分局管理3278户。基层征管压力得到缓解，零散税源管理的各种事务性工作逐步下放代征单位，减轻了基层管理员的管户压力。纳税服务得到延伸，通过代征协管单位的巡查、清理以及工作中的宣传、辅导，各种纳税服务得到延伸，代征协管人员成为了“流动的导税台”。
但是，由于白云区地域大、执法环境复杂，整个协税护税工作要做到整体齐步推进，存在一定难度。协税护税工作仍存在一些问题和不足：一是成效不突出。加强协管还没有完全得到落实，协管的工作目标还未充分实现。从201*年的情况看，个体税收收入并不理想。从1999年至201*年，个体税收年均增长率是20%，201*年增长率是7%，其增长率既比以前年度大幅下降，也低于其它税种的增长。虽然通过协税护税工作，现金税款在低基数的基础上实现了较大增幅，但协管成效不突出。二是发展不平衡。部分基层管理分局的协税护税取得了较好的效果，各项工作有序推进，但也有部分分局未充分发挥协税护税组织的作用，对协税队伍的监督、指导不到位，协管工作得不到有效开展。三是协管不到位。首先，各代征点的设多在镇街服务中心，虽然便利代征工作，却不利于协管工作的集中开展。其次，各分局对代征点的工作指导、与代征点的工作衔接方式、对协管员的管理制度等存在很大差异，导致一些代征点的协管工作没有真正开展起来。再次，个别分局不能对协管队伍实施有效管理，协管员的管理机制没有真正建立，使代征协管工作未能围绕税务部门的工作重心开展。
二、积极探索：构建“分散代征，集中协管”的新模式通过对201*年代征协管工作全方位的深入分析，结合自身特色和优势，白云区国税局紧贴实际，以发展的眼光和更高的标准谋划201*代征协管工作，提出了“分散代征、集中协管、统一指挥、加强管理”的工作新思路：全面整合镇街代征点的协管人力资源，在保留少数协管员继续履行代征职责的基础上，将大部分协管员集中在基层分局开展工作，实现代征与协管相对分离，抓住代征协管工作的主动权，力促代征协管取得更大成效。
（一）集中协管力量。全区成立5个协管办公室，集中协管人员60多人，统一承担对应15个镇街的协税职责。并以集中协管力量为契机，优化整合原有代征协管人员、重新培训上岗、完善个人信息档案和建立工作台帐等，提高协管队伍的素质、能力和工作积极性。
（二）拓宽协管内涵。结合各时期工作任务，不断丰富协管员工作范围。他们不仅巡查、清理、登记、跟踪、反馈，通过督促市场管理部门报送市场业户资料进行整理等方法，大范围清理无证经营户，督促其办理税务登记，有效地清理漏征漏管户和掌握辖区内失踪户情况，还负责个体及小规模购领发票后的监控、非正常户的后续跟踪、小规模业户日常巡查、纳税人经营信息采集、资料库整理和办税前台受理等大量的事务性工作。上半年协助催报催缴22699户次，派发相关宣传单张和税务事项通知书12656份，协助实地巡查、调查708户次，协助录入纳税资料6000多户次。
（三）细化工作考核。区局机关制定工作总体方案，指导、帮助基层落实新模式。基层分局结合实际，制定代征协管工作指引、工作职责、巡查制度、税收票证管理规定、协管员工作守则等。同时，各分局根据区局的指导意见不断完善代征协管人员管理考核办法，细化考核指标，形成了包括代征协管人员考勤、请销假制度，个人信息档案、工作情况登记表、工作台帐等一系列管理制度，并安排专人对协管员履行工作职责、完成工作任务、执行劳动纪律等情况进行跟进指导，按月考核。
（四）完善管理制度。建立代征协管人员聘用制度，在招人环节严格把好入口关，确保队伍的基本素质；建立培训机制，加强对代征协管员的业务培训和工作指导，确保工作有序开展；建立监督机制，与镇街一起加强对代征协管员工作情况的监督，奖优罚劣，充分调动他们的工作积极性，提高工作效率。
（五）完善沟通协调。建立区局领导与区政府领导、区局征管科与区协税护税办公室、分局与镇街的三级沟通机制，确保各项协税护税工作的落实和推进。局领导定期向区政府汇报代征协管工作开展情况，做好沟通协调，并亲自带队到基层作调研，到工作开展不力的镇街作协调、发动工作，保证了全区协税护税工作的整体平衡发展。
（六）加强代征税票税款的管理。明确代征协管员向纳税人代征现金税款时，必须向纳税人开具国税机关统一印制的完税凭证。严格执行“双限”缴库结报制度，不得跨月结报，保证代征的税款及时足额缴库。严格执行税收票证管理制度，设专人负责税收票证的领取、使用、保管和缴销等工作，并设立专门帐簿登记税票领用存情况，每月办理税票缴销手续。确保代征税票税款的安全。
三、实现突破：拓宽税收管理平台
新模式经过半年的运行，达到了预期的目标，尤其在有效减轻税务干部工作压力，盘活人力资源，拓展和延伸税收管理平台，使税务干部真正腾出时间精力对重点税源和重点行业实施精细管理等方面，取得新的突破。
（一）保持代征税款稳定增长。今年1-6月代征现金税款为1113.8万元，比去年同期增51%。其中纯镇街代征现金税款715.4万元，同比增长75％。清理漏征漏管户3406户次。个别代征点出现较大突破，如金沙街、均禾街代征点代征税款已连续3个月超过了同期电话报税入库数。特别是均禾街代征点从去年月均入库4万元左右不断上升到今年的10多万元，代征质量显著提高。
（二）缓解税务人员工作压力。实施新工作模式以来，区局借助代征协管，为基层减压减负，缓解人力资源不足，落实精细化管理的工作进入一个崭新阶段。各分局积极结合工作实际大胆创新，开拓思路，使协管效果逐渐体现出来。各分局积极引入协管员进行资料库整理、管理组协管和办税厅服务工作等。据统计，今年上半年在职协管员106人，负责代征38人，引入分局实施协管68人。其中，办税前台14人，管理组17人，资料组9人，协助实地巡查28人。这些措施使我局的人力资源得到进一步优化，办税大厅临工配比例接近70％，税收管理员人均管户数继续下降。对于缓解日常征管压力，提高分局征管质效，推进精细化管理起到了积极意义。
（三）创新零散税源管理模式。通过集中协管，协管员集中由分局统一管理和统一指挥，直接在分局干部的指导下开展零散税源的管理工作，占整体税源户80％的个体户被有效管理起来。如一分局由3名正式干部带领协税护税人员成立个体户管理小组（含协管员14人），除2人是内勤岗外，其余是外勤岗。采取分片、分市场的方法，分为三个小组，共同管理4412户个体户。该模式的实施，一是明确了管理员和协管员的工作职责，合理分工，责任到人，充分体现了代征协管作用；二是由管理员任小组长，全面负责涉税事项的审批权，征管工作中的执法权和处罚权等，确保协管工作不越位、不越权。
（四）延伸税收管理平台。区局积极利用集中管理协管人员的有利条件，在清理漏征漏管、治理钉子户以及税务检查等领域，拓宽了管理空间。首先，大力清理漏征漏管，加强对钉子户的治理。与村经济联社沟通协调，建立对钉子户的联合行动机制，对于协管人员在巡查中发现的一些拒绝配合执法的钉子户，或其他不能解决的难题，立即联系公安、消防、工商等部门进行综合治理，以快速的反应震慑“钉子户”，同时对其他业户起到极其有效的警示作用，为代征协管工作树立了威信。其次，基层分局联合检查分局与代征单位进行大规模的清理漏征漏管工作，协管员协助各专项工作等，减轻管理员的实际工作压力，做到“清理一片，管住一片”；有的分局通过加强与镇街沟通，迅速完成集中协管，完善协管队伍的考核管理，清理漏征漏管工作得到很大改善；又如远郊分局积极借助村经济联社的力量，拓宽代征协管面。在镇街领导的支持下，将协税的发动深入到村一级，召开村长座谈，与各村达成共识，由各村统计无牌无证户的名单，提供给代征协管点纳入管理，从而把代征协管网络延伸到村经济联社；第三，协税护税在稽查领域逐渐体现成效。随着代征协管工作的不断推进，协税护税意识深入人心，区协税办积极将日常巡查中发现的线索迅速提供税务机关。如201*年5月31日，检查分局接获协税护税线报，与公安部门在白云区大源村一出租屋一举捣毁了一个印制假发票的窝点，抓获犯罪嫌疑人3名，缴获印刷机1台、制版电脑1台、晒版机1台，各类假空白发票成品、半成品和制假票材料一大批，其中缴获的假国税发票可开具金额约1亿元。这是地方政府在协税护税工作中协助该局第2次发现和捣毁的假票窝点。
（五）提高精细化管理质效。通过引入协管人员参与各类日常征管的事务性工作，不仅加强了对零散税源的管理监控，也进一步缓解了基层征管压力，为实施科学化、精细化管理提供了条件。集中协管后，分局可以调配出税务人员，在分类管理的原则下，结合纳税评估，专司对分局存在的管理难点和薄弱环节、廉政方面容易出问题的敏感环节有侧重、有计划地实施核查或复查，加强对分局各项工作的监控。税务人员可以腾出精力大力开展纳税人分类管理、构建岗能匹配体系、征管环节间的有效监控等改革实践。例如，在今年上半年的纳税评估工作中，有个基层分局完成资料审核2231户，重点分析173户，查补入库约540万元，比去年下半年同比分别增长729％、88％、46％，效果显著。
四、实践总结：做好代征协管工作的四点认识
千淘万漉虽辛苦，吹尽黄沙始见金。白云国税的代征协管工作从原来的零星存在到搭建网络、雏形显露，再到形成体系并建立长效机制、取得明显成效，经历了探索、总结、实践、提升的历程，总结白云国税近两年来的代征协管工作，有这样一些认识和建议：
（一）抓协调，是做好代征协管工作的前提。协税护税网络的搭建，一方面需要税务部门自身的努力，另一方面需要依靠社会力量，尤其是需要当地政府部门的大力支持，因此，开展代征协管工作，其中最关键的一环就是与镇街沟通协调，这是成败的关键。一开始，有些镇街对该项工作重视程度不够，收取代征手续费后迟迟不开展具体工作，有的甚至错误认为代征协管工作是税务机关额外交予的工作，怀有抗拒心理等等，这些情况严重影响了代征协管工作的整体推进。我们认真分析有关情况，认为镇街最关心有两个问题：一是自身的财政收入问题，另一个是自身的发展问题。由于对税收专业认识的局限性，他们无法看清代征协管工作有既能促进地方财政收入，也能稳定地方经济发展的重要作用。为此，我们根据这个结论分析，针对不同镇街做了大量的思想沟通工作，使他们充分认识到代征协管工作的重要性，促使镇街把这项工作落到实处。通过与镇街的协商，终于得到镇街的大力支持，有些镇街提供了专用交通工具如面包车、摩托车等给代征点使用，有些镇街则发动各部门如治安队等与代征人员进行联合巡查。如永平街代征点设在该区的社区服务中心，专职代征人员仅有两人，但通过发动，该社区服务中心充分发挥对辖区情况比较熟悉的优势，及时把他们日常摸查到的企业经营状况信息通报给代征点，而且能派出两名人员协助专职代征人员共同巡查，使实际协管力量翻倍。通过借助地方政府力量，使协管工作有效开展。
（二）抓管理，是做好代征协管工作的基础。由于各分局代征协管队伍发展不平衡,而且点多面广，因此管理要朝统一化、体系化、制度化方面努力。形成标准：统一工作的要求、标准，尤其是随着代征协管工作的深入，整个代征协管工作要立足更高的层次，实现从内到外、从表及里、从浅至深的深层次管理。形成体系：其一是要形成管理体系。借助代征协管这个外力，拓宽管理平台，内外结合，内部实行精细化管理，管好重点企业，外部通过代征协管管理好个体、零散税收。其二是要形成网络体系。要形成一个面广、网点设均衡恰当、覆盖整个白云的代征协管网络。其三是要形成监控体系。在推进代征协管工作时要把握好度，不能把所有的工作都推给代征协管，尤其是执法权、处罚权不能放，也不能一放了之、放而不管。形成制度:要形成规范的管理制度，并按制度对代征协管人员实行严格管理。制度建设包括建立和完善工作职责、巡查、税收票证的管理规定，代征协管人员考核、考勤办法，请销假制度，工作台帐规定等一系列规章制度。用制度管人，按制度办事，使工作的开展有章可循。
（三）抓人员，是做好代征协管工作的关键。为进一步加强代征人员的管理，提高工作质量和效率，首先，要把好入门关。选好组长，要选一名较为熟悉国税业务、有高度责任感的同志作为代征协管的负责人。选准、选好代征协管负责人带领这支队伍，才能有效贯彻落实相关的考核、考勤的管理制度，才能确保日常工作顺利开展。选好协管员，与街道进行协商，明确在招收的环节必须由税务部门把关，对应试的人员进行严格的筛选。尽量选取一些年轻的、较有组织纪律性的人员从事专职的代征协管工作，确保了这支队伍有一定的战斗力。其次，要明确工作内容。对他们月度规律性的工作进行指导性的安排，使其满负荷工作，并安排专人对他们的工作完成程度、效率、效果进行监督、控制，做到心中有数。目前，协税护税人员上旬主要从事征收工作，中旬主要开展催报催缴工作，下旬则组织对漏征漏管户的巡查工作，各项工作有序开展。最后，引入激励措施，把对纳税人的户籍管理，协助清理漏征漏管户，催报催缴等税务事项纳入考核范围，将协助申报率、税款入库率、压缩欠税率等作为考核指标，定出量化标准，进行绩效考核，充分调动他们的工作热情，提高代征队伍的工作效率。
（四）抓经费，是做好代征协管工作的保障。为了确保了全区代征协管工作能够总体平衡发展，要将灵活性与原则性相结合，紧紧抓住经费合理使用这一关键要素，合理调配各镇街人力资源，解决各代征协管单位手续费不平衡和工作开展不平衡的问题。一方面，明确按照“谁管理，谁负责，谁使用代征手续费”的原则核拨，确保代征手续费的及时、准确、按代征税款实数划拨，既保护好各代征单位工作的积极性，又有利于公平考核，形成竞争机制。另一方面，由于客观存在的经济发展差距及其他原因造成各代征点工作开展很不平衡，我们积极采取措施，在不违背手续费划拨原则的基础上进行人力资源的合理调配，解决问题。一是对于经济税源潜力小，代征手续费较少而协管工作量也较小的镇街，根据手续费多少限定招收代征协管员的数量，确保人尽其才，物尽其用；二是积极争取地方政府的适当投入和支持，包括设备、经费投入，提供免费或低租金办公场地等，确保部分手续费不足而工作量大的代征点能正常运转；三是通过积极沟通，争取部分手续费充裕的镇街的支持，由这些镇街统一招聘部分代征协管员，根据各分局实际协管工作的需要调配到其他代征点使用。
课题组组长：杨旭华
课题组成员：刘少明
龚伟航钟巧玲江波叶锦帮
陈力
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