山林权属纠纷调处记录
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江西省万载县山林权属纠纷调处工作的几点思考
万载县法制办副主任彭根院
江西万载县拥有林地面积163万亩，是江西省重点林业县之一。201*年以来，随着集体林权制度改革的不断深入，该县农村山林权属纠纷等问题呈现上升趋势，成为影响农村社会和谐稳定的重要因素。如果山林权属纠纷案件得不到及时、有效的调解处理，极易发生群体性械斗，造成较大的社会影响和经济损失，甚至会威胁到群众生命财产安全，破坏和谐稳定的社会局面。因此，加大对山林权属纠纷的重视和调处力度，在当前形势下显得尤为必要。一、万载县山林权属纠纷的现状
201*年林改后，万载县林农的林权意识明显增强，山林权属纠纷急剧增多。据万载县林业部门的初步统计，201*年林改以来，该县共出现各类林权纠纷600余起，其中跨县纠纷7起，跨省纠纷5起，纠纷主要集中在高村、仙源、茭湖、株潭、潭埠、黄茅等国营林场所在地和重点林区。截止到目前，仍有100多起林权纠纷未解决（大部分是国营林场与林农、国营林场与村集体的林权纠纷），其中跨县纠纷5起，跨省纠纷2起，涉及面积5000多亩，极大地影响了林区的稳定。二、万载县山林权属纠纷产生及难以化解的原因1、时间久远，界线模糊。新中国建立后，我国的集体林权制度改革经历了土地改革、农业合作化、“四固定”、“林业三定”和201*年以来的新林改等五个阶段，万载县农村山林土地也几经调整，有的纠纷属于不同历史情况造成的，前后经历了几十年；有的随着行政区划几经变化；有的因洪灾、自然风化、长期生产经营、故意毁坏界标、蓄意侵占山林等，致使“四至”界标发生变化、界线模糊不清；有的因资料早已散失，见证人或知情人早已去世，缺乏相应证据，争议双方各执己见，事实难以查清。如岭东乡新华村丁XX在潭埠镇池溪村的一块插花山，因1982年签订协议的几个见证人都已过世，争议双方各执己见，至今仍未解决。2、工作粗糙，遗留问题多。现在调处山林纠纷主要是以1981年－1983年林业“三定”时期颁发的林权证作为依据，而当时进行林业“三定”时，由于工作量大、涉及面广，林业“三定”的发证工作主要是由当时的村组干部填写，大部分山林未进行实地踏界；加上参加发证工作人员的素质参差不齐、政策透明度低、大部分群众对“三定”政策不了解，导致出现一山多证、有山无证、实际面积与林权证“四至”界定面积严重不符、毗邻山场林权证“四至”范围表达含糊不清或不准确等诸多问题。201*年林改确权时也是以林业“三定”时期的林权证为蓝本，由于时间紧迫、任务繁重，很多历史遗留问题仍然未得到有效纠正和妥善解决，有些矛盾纠纷反而被重新挑起，争议的面积也从过去的几亩上升到现在的百亩、千亩。如罗城镇麻田村与锦源林场争议狗形岩一案，因林业“三定”时期重复确证，争议面积达1375亩。3、山林增值，寸土不让。随着农村经济的发展，木材需求量不断增加，木材价格不断攀升，加上万载县花炮企业整顿提升需要征占大量的林地，山林土地不断增值，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面，甚至出现有的纠纷早已经过“处理”或“判决”，村民仍要翻林业“三定”案、“四固定”案、土改案的现象；很多村民在201*年林改时，以流转的集体林存在价格偏低、期限过长等问题为由，要求收回被承包的山林，而承包者则以管护经营承包合同未到期为由不予归还，从而与村集体产生利益纠纷。如仙源乡仙源村与官元山林场争议牛骨头湾一案，本来界址很明确，但因该争议地林木长势良好、效益巨大，仙源村民多次要求将该山林划归该村所有。
4、主体群众化，调处困难。过去的农村山林纠纷双方主体多为村民，往往通过说服教育的方式就能得到解决。而现在纠纷的主体大多涉及村委会、村民小组、征地扩改企业、乡镇政府、县政府相关部门，加上较多的农民群众一定程度上存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”和“法不责众”的偏激思想，造成调处难度加大。有的纠纷调查人员刚刚接触，村民随之集体上访，影响了社会安定，阻碍了纠纷的正常调处。如株潭镇杨源村与后槎村争议岭下店子背林地权属一案，因牵涉到两个村的几个村民小组和花炮厂，双方村民群体到县政府上访几次，株潭镇和县林业局几次调处无果，至今仍未解决。
5、乡村调处不力，矛盾上推。有些乡镇和村组干部在调处山林纠纷过程中，存在畏难情绪，怕惹麻烦，怕得罪人，没有充分发挥自己的调处优势、履行自己的职责，往往在试探性的进行调解不成后，马上把困难推向县林业部门或县政府；有的干部虽然会主动介入，但因缺乏相应的法律知识和调解专业知识，致使有些纠纷调处程序违法、认定事实错误，不但难以化解争议，反而激化矛盾。三、化解万载县山林权属争议的对策
调处山林权属争议要以维护稳定为第一责任，以“定纷止争、案结事了”为主要目标，坚持法理与情理相结合、历史与现实相结合、调处结果与群众意愿基本一致的原则，按照“动之以情、晓之以理、喻之以法”的总体思路开展工作，力求把纠纷解决在萌芽状态，解决在当地基层。（一）夯实四项基础，坚持“预防为主”的工作思路。一是要加大农村普法依法治理力度。要充分利用电视、广播、报刊、网络等媒介，通过宣传车、张帖标语、悬挂横幅、印发资料、开展知识竞赛、举办展览专栏、对典型案例进行曝光、开展“法律服务进村寨”活动、制定乡规民约等多种形式，积极向村民宣传《森林法》、《土地管理法》、《民法通则》、《国务院信访条例》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等法规政策，提高广大人民群众的法律意识，使广大人民群众知法、守法。二是要坚持正确的舆论宣传导向，大力弘扬邻里之间和睦相处、团结互助的优秀传统美德，摒弃“寸土必争，寸土不让”的思想观念。三是要加大对职能部门及乡、村干部的培训力度。组织学习《森林法》、《土地管理法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《人民调解法》等法律政策，努力提高领导干部的法律意识和依法行政能力，培养一批“知识型”、“业务型”的调解骨干，杜绝违法调处纠纷。四是要以乡镇勘界工作为契机，对山林纠纷较多的村组、集体与个人、个人与个人之间的山林土地使用地界进行勘界，制作相关证书和图纸，由双方签字认可，明晰“四至”，从源头上杜绝纠纷的产生。
（二）健全四项机制，构筑“大调解”的工作格局。要建立适应新时期调处农村山林土地纠纷所需的长效工作机制。一是要建立县、乡、村三级林权纠纷调处机构，实行分级调处机制。要成立由公、检、法、司、综治、林业、信访、法制、森林公安等部门和县政府法律顾问组成的县山林权属争议调处委员会，由县委、县政府分管领导担任主任，专门研究处理全县有影响的重大复杂疑难山林权属纠纷，做好山林法律政策的答疑释惑，督促指导乡镇调处纠纷。各乡镇要成立由党政主要负责人为主任，司法所、综治办、林业办、国土资源所参与的山林权属纠纷调解委员会，具体负责本辖区内的山林权属纠纷调处工作。同时，要健全农村基层治保、调解组织和“三防”协会，充分发挥村、组干部的一线调处职能和办事公道、群众信任、对山林历史比较熟悉的老干部、老党员、宗族长辈的作用，着力调解组与组、组与户、户与户之间的山林纠纷。二是要建立领导包案机制。县级领导对挂点乡镇的山林纠纷调处负总责，对重大纠纷包案调处。涉及到乡镇与乡镇之间的山林纠纷由挂点县领导和乡镇长负责，林业部门协调配合；村与村之间的山林纠纷由乡镇挂村领导负责；组与组、户与户之间的山林纠纷由乡镇挂村干部负责，一级抓一级，层层抓落实，力求“村内纠纷不出村，乡内纠纷不出乡”。三是要建立行政复议委员会机制。行政复议是解决行政争议的重要渠道，也是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要内容。要建立行政复议委员会机制，强化行政复议在化解行政争议中的作用。人民群众对于乡镇作出的林权处理意见不服申请行政复议的，行政复议机构要简化手续，即时受理，并坚持“调解优先”原则，着力以调解方式解决争议、化解矛盾；调解不成的，坚持以事实为依据，以法律为准绳，依法公正作出行政复议决定，不办“人情案”、“关系案”、“权钱交易案”。四是要建立纠纷调处考核奖惩机制。对纠纷排查化解工作中敢于、善于化解矛盾纠纷，注重解决人民群众关心的热点难点问题的，要予以表彰；对因责任不落实、措施不得力导致矛盾纠纷突出，造成较大社会影响的，取消责任部门和乡镇当年评先资格；对在调处过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的工作人员，依法严肃追究相关责任。
（三）规范四项程序，提高打“歼灭战”的工作成效。林权纠纷调处机构在调处山林纠纷时，一是要严格执行山林纠纷操作规程。从调处的申请、审查、立案受理、调查取证，到调解、处理、送达、立卷归档等各个环节，都要规范操作，确保程序到位。要认真深入实地踏看，查找历史凭据和历史见证人，听取各方面的意见，摸清纠纷形成的原因，以相关法律政策为依据，努力做到双方当事人满意，不留后患。对争议双方证据不清、四址不详的，在做好双方思想工作的同时，维持原定界线不变，维持林地管理现状不变，待条件成熟后再予以调处。二是要对“两项重点”实行“集中会诊”。即：针对重大山林纠纷（指涉及面广，双方争议比较激烈，可能会引发重大群体事件的纠纷）和疑难复杂山林纠纷（指权属纠纷比较复杂及经行政司法程序一时难以确权或经行政裁决、法院判决后当事人仍不服的山林纠纷），在调处未果后由所辖乡镇提出报告，经县林业部门报请分管县领导和包乡包案县领导同意后，提交县山林权属争议调处委员会进行专题研究和集中会诊，从程序上、法律上、政策上把好关，形成处理意见书，最后报请县政府作出行政裁决，既确保所作决定准确无误，又使调处程序符合法律法规。三是要对山林流转纠纷区别对待。要本着大稳定小调整的原则，对1998年《村民委员会组织法》出台前流转的山林，只要通过会议，签订流转合同，或虽未签订合同但承包人已投入经营的，原则上予以维护；对《村民委员会组织法》出台后到201*年《江西省森林资源转让条例》颁布实施前，凡通过村民代表会议或户主会讨论同意，并签订流转合同的，要予以维护；对201*年11月1日以后流转的山林，应符合《江西省森林资源转让条例》中“必须公告和签订转让合同”的有关规定。四是要对生效决定加大强制执行力度。对人民政府、人民法院的生效“处理决定”或“判决”，争议方不理解或拒不执行的，由调委会再进行解释说服；解释说服仍无效的，按照法定程序向人民法院提出申请，组织力量栽桩定界，予以强制执行，确保生效“处理决定”或“判决”履行到位。
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