对法院管理社区矫正的思考
对法院管理社区矫正的思考
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[摘要]：在一些国家，社区矫正的管理是由法院系统来承担，我国也出现了由法院监督管理缓刑、假释人员的探索，这说明由法院管理社区矫正具有一定的可行性和必要性，因此，分析法院对社区矫正管理的优势，探索设立由法院管理的模式，对于完善我国社区矫正制度具有重要意义。[关键词]：法院；社区矫正；执行主体；管理模式
我国目前正大力开展社区矫正的试点工作，但社区矫正执行机构的设置存在很多问题，根据现有法律的规定，应当由公安机关负责对五种非监禁的刑罚措施的执行，根据最高法院、最高检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知，要求由司法行政机关负责社区矫正，我们的社区矫正工作的管理体制基本确立了“两个主体”的试点方针，即根据现行法律，公安机关是“执法主体”，由司法行政部门担当日常“工作主体”。这种所谓的“两个主体”的运作模式严重影响了社区矫正的执行效率，本文试从法院作为社区矫正执行机构的角度，借鉴国外已有的经验，分析国内法院管理社区矫正的探索，探讨在我国由法院管理社区矫正的必要性、可行性，并提出由法院管理社区矫正的设想，以供讨论。一、国外由法院系统管理社区矫正的实践
从世界范围内来看，社区矫正的执行一般分为两种方式。一种是由法院系统执行，如德国、法国等，一种是由行政机关执行，如英国、日本等，有的国家同时存在两种方式，如美国。对于社区矫正的最主要形式缓刑来说，目前在大多数国家都在刑法中规定由法院系统来负责监督执行，负责缓刑考察工作的法院多数是原审法院，有的国家规定也可以是被告人居住地初审法院。[1]
1、德国。德国社区矫正形式主要是缓刑和假释。德国的缓刑、假释由缓刑官、假释官负责监督执行。缓刑假释官的主要任务包括：（1）为被缓刑假释人的就业、救济、与公共机构打交道等提供咨询、照顾和帮助；（2）对被缓刑假释人进行监督；（3）促使被缓刑假释人重新社会化；（4）完成司法部委托的相关工作；（5）向法院汇报被缓刑假释人的各方面状况等。缓刑假释官发现被缓刑假释人未遵守缓刑、假释条件的，可进行训诫，训诫无效的应向法院报告，由法官视违规程度决定延长缓刑假释期限或者重新收监执行。约有35％左右的被缓刑假释人重新入狱服刑。缓刑假释官是由法院聘任，接受法院的指示，向法院负责，属于司法部的公务人员。[2]笔者不认同德国的社区矫正是由司法部管理的结论观点。[3]这里需要明确的是，德国的国家机构设置与我国不同，德国的法院和检察院都是司法部的下设机构，而在我国，法院与司法部没有任何隶属关系。准确的说，德国的缓刑和假释是由司法部下设的法院通过聘任缓刑、假释官来具体负责缓刑假释人员的监督、救济，而不能笼统的说德国的缓刑假释是由司法部管理，因此我们不能盲目的照搬、模仿德国的做法。
2、法国。法国的社区矫正主要有缓刑、假释、公益劳动、剥夺权利等方式，法国各类社区矫正形式都是由被判决人惯常居住地区的刑罚执行法官负责执行。每一个大审法院应有一名或数名法官专门负责裁判的执行。负责判决执行的执行法官是在征求了最高司法会议的意见之后，以法令形式指定的，任期三年。缓刑考验期内，被缓刑人应履行的特殊要求以及有罪判决本身的要求可在任何时候由刑罚执行法官作出裁决，刑罚执行法官在缓刑考验期内
邢文杰
发布时间：
201*-01-10
17:24:42
也可以随时作出决定变更或取消被缓刑人应履行的特定义务。如果被缓刑人不履行特定义务，刑罚执行法官可以作出附具理由的裁定，将被缓刑人立即关押至最近的监禁场所。[4]由于假释人员应遵守的义务大部分与缓刑人员所规定的义务相类似，假释也是由执行法官负责监督执行。[5]
3、美国。美国的社区矫正形式主要有缓刑、假释、中间制裁等。由于联邦制的国家结构形式，在美国没有统一的社区矫正执行机构，各州有自己的一套制度措施。对于缓刑，从目前来看，成人缓刑大致有四种模式：有三十多个州由政府的矫正局管理，6个州由州法院系统管理，6个州是由当地市县法院管理，4个州由市县政府部门管理。青少年缓刑多数是由法院系统管理。赞成法院管理的人认为，法院对缓刑有更多的责任，在缓刑的全过程中，法院能对缓刑工作者进行指导并随时采取及时的行动，法院往往更相信自己工作人员的情况汇报。[6]但是法院对假释人员没有执行权，因为在美国，假释都是司法部下设的假释委员会的管理下运作，由假释委员会负责假释的决定和监督，没有法院的参与，因此法院也就不介入假释人员的监督管理。
二、国内由法院管理社区矫正的探索
在我国，根据刑法和相关法律、司法解释的规定，对社区中的服刑人员的监督和管理是由公安机关负责承担。其实在建国初期，我国的法制建设还处于起步和摸索阶段，在当时的司法实务界曾出现过对于缓刑这一最重要的社区矫正形式，究竟是由法院负责执行还是由公安机关负责执行的选择问题。最高法院在与公安部共同研究之后，决定对于一般缓刑犯由当地公安部门负责监督执行。[7]建国初期，管制的适用和制度也都比较混乱，人民法院可以将其作为刑罚方式适用，公安机关可以将其作为行政处罚适用，有的地方，区乡人民政府也承担执行管制的任务。1956年11月16日《全国人民代表大会常务委员会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》公布之后，管制也正式开始由人民法院判决，由公安机关执行。[8]
但是，几十年的实践表明，由公安机关执行非监禁刑刑罚措施效果并不理想，很多服刑人员处于无人管的状态。在实践中，有的法院迫于无奈，为了不使非监禁刑服刑人员脱管，只能自己对服刑人员进行监督管理。如201*年无锡市开发区法院实行“新政”，首次对17名缓刑犯建档考察，缓刑判决生效后，法院在每月初向缓刑犯发送《思想汇报表》，缓刑犯必须作出书面的工作、生活汇报，由当地公安机关认可后在月底反馈到法院。法院还会定期向缓刑犯寄送法律学习资料，缓刑人员也要写出学习心得。有业内人士认为，法院注重和加大对非监禁刑人员的管理，有望推动社区矫正工作的社会化、制度化。[9]贵阳市中级法院在对一起假释案件的审理中，为确保服刑人员在假释后不再危害社会，法院特别对假释条件进行延伸，包括假释人员出监后有无生活来源等，还将征求服刑人员家庭成员及原所在社区的意见，查明其是否愿意接纳。在服刑人员获得假释后，法院将不定期对其回访，一旦发现有轻微违法行为或表现不佳，要立即取消假释。有人认为，法院这样加强假释人员的监督有越俎代庖之嫌，因为监督假释罪犯是公安机关而非法院的职责和权能，[10]但是，设想如果公安机关真正切实做好了假释人员的监督管理工作，法院不会多此一举，这一做法虽然与现行法律规定相冲突，但是法院的初衷是好的，也是为了维护刑罚的完整性和权威性，切实保证刑罚的顺利实现，预防犯罪行为再次发生。近几年，法院系统还出现了一些我们现行法律尚未规定的社区矫正形式，如社会服务令制度和暂缓判决制度。这两种制度在国外的社区矫正工作中已经很具代表意义，在国内进行相关探索实践能够大力推动我国社区矫正与国际接轨。社会服务令，是法院在审理未成年人刑事案件中，对已构成犯罪的未成年涉罪对象，责令其至某一场所，完成一定期限且为无偿社会服务劳动的非刑罚化的矫治措施。适用范围包括：试行暂缓判决的，判处管制的，单处罚金的，判处免刑的，宣告缓刑的。[11]这种社会服务令制度自201*年在上海长宁法院首次试行之后，国内许多省市的基层法院相继在未成年刑事案件中尝试探索社会服务令，取得了较好的教育矫正效果。社会服务在法院指定或者法院同意的劳动场所内进行，劳动场所须有必要的帮教组织和反馈机制，及时向法院反映信息，因此社会服务令的全程运作都是由法院进行监督。同时，法院与劳动场所密切合作，可以开展多种有效的矫正项目和教育活动，积极促使涉罪未成年人改恶从善，矫正不良心理和行为。实践证明，由法院负责社会服务令这一社区矫正形式的监督和矫正是可行的，也是成功的。通过以上实践表明，在我国，法院有能力胜任社区矫正的监督、管理和矫正任务。
三、由法院管理社区矫正的必要性、可行性我国目前的社区矫正的执行主体比较混乱，根据现行法律规定，社区矫正的刑罚措施是由公安机关负责执行，而根据最高法院、最高检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知，是由司法行政机关负责社区矫正的执行，具体来说是由基层司法所负责开展对服刑人员的监督、管理和矫正工作。现在国内学术界也是普遍倾向于由司法行政机关取代公安机关，负责社区矫正的执行。但是，基层司法所是否有能力胜任这项工作值得怀疑。有学者指出，由于当前基层司法所不具有刑事执法性，不适应对社区矫正进行专业化管理的要求，而且还存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作力量不足以及队伍素质相对较低的问题，因此，基层司法所难以胜任社区矫正工作。[12]既然公安机关和基层司法所都难以胜任社区矫正的工作，在我国应当如何构建社区矫正的执行机构，这是我国社区矫正进一步深入开展之前应当解决的问题。
在我国构建社区矫正的执行机构，既要参考借鉴国外的有益经验，又要充分考虑我国的现有体制情况，不能因循守旧，更不能盲目照搬。历史证明公安机关已不适合作为非监禁刑的监管和矫治工作，基层司法所的现有体制和资源也难以胜任。国外很多国家是存在由司法行政机关负责社区矫正的先例，但是在我国“两高两部”在确定社区矫正试点的管理体制时缺乏深入的调研和充分的论证。[13]我们应当看到，国外也存在不少由法院系统管理社区矫正的经验，而国内司法实务界又自发出现了由基层法院负责监督管理社区矫正的实践探索，这也反映了我国实践中的发展方向和实践需要。任何真理都是从实践中来，我们有必要对法院的这些探索加以重视，并进一步研究其合理性和可行性，探索出一条符合我国国情实际的社区矫正的管理体制。
1、法院管理符合社区矫正的专业性、法律性的基本要求。社区矫正是非监禁性刑罚的执行过程，刑罚的执行必定是一项专业性和法律性较强的工作，要求刑罚的执行主体必须具备刑事法律方面的相关知识和理论修养。同时，社区矫正更是对罪犯的矫正过程，社区矫正工作者要对针对服刑人员开展心理矫正，通过多种形式的矫正活动和矫正项目，通过集中学习和个别教育等方式，帮助其克服不良心理的影响，并及时帮助解决服刑人员的一些困难，对特殊需要加以引导，最终的目标是使其避免再次犯罪，成为守法公民。在这个矫正的过程中，要求执行主体队伍必须具备法学、犯罪学、心理学、社会学、犯罪心理学等多方面的知识和技能，因此，社区矫正是一项专业性、法律性较强的工作。法院在长期的审判实践中，积累了丰富的关于犯罪发生、犯罪心理方面的经验，培养了大量熟悉罪犯心理、了解罪犯处境的一线工作者，再加上可以聘任社会上的具有专业知识背景的志愿者帮助开展社区矫正，因此，法院有能力胜任社区矫正这一专业性、法律性较强的工作。
2、法院管理符合社区矫正的刚柔并济的工作要求。在社区矫正中，既要在监督管理上有刚性的一面，因为社区矫正是刑罚执行的过程，须进行轻微强制性的管束，必须体现一定的惩罚性；又要在教育矫治上有柔性的一面，因为刑罚的适用要以罪犯的心理康复为最终目标，心理矫治需要在对罪犯心理充分了解的基础上，开展有针对性的矫治项目，强调对罪犯心理和情绪障碍的引导和疏通。我国法院拥有一定的国家强制力量，有自己的司法警察队伍，可以保证社区矫正的顺利执行。另外，我国从1984年建立第一个少年法庭以来，现已在全国确立未成年人刑事案件都由少年法庭审理的制度。多年来少年法庭的运作，积累了丰富了针对未成年犯罪人的柔性审判和管理的宝贵经验，我们完全可以把这些实践经验进一步巩固和发扬，并运用到社区矫正的实际工作中去。此外，还可以通过聘任志愿者的形式，帮助开展对服刑人员的心理矫治和生活援助等。因此，法院的工作方式符合社区矫正刚柔并济的要求。3、法院管理有利于提高社区矫正的工作效率。体现在以下几个方面：
（1）在由法院管理社区矫正的国家里，法院一般也是社区矫正刑罚措施的决定机关。法院经过对案件的审理，对罪犯各方面情况已经有比较全面的了解和把握，因此在刑罚执行过程中，法院可以针对罪犯的具体情况开展个性化的矫正项目，这样就大大提高了社区矫正的工作效率。
（2）罪犯在被矫正期间应当遵守的义务都是由法院规定的，因此法院在执行过程中对这些义务要求会有更深入的理解，更全面的把握。
（3）对社区矫正过程中出现的各种情况，法院可以及时作出反应。法院可以及时作出刑罚执行过程中奖惩的处理结果。罪犯在服刑过程中表现较好的，法院可以根据情况及时作出减刑的决定。对于服刑人员违反监管义务的，法院也可以及时作出惩罚措施，严重的可以将违规者带回法庭，并及时根据情节轻重和恶性大小，酌情作出刑罚执行方式的变更。如果由其他如行政机关管理社区矫正，出现以上情况时，要经过复杂的审批程序，最终的减刑或者其他刑罚执行方式变更的决定仍要由法院作出。因此，由法院管理社区矫正，可以避免不同机关之间不必要的繁琐交接程序，节约行刑资源，提高行刑效率。四、法院管理社区矫正的设想
借鉴国外法院管理社区矫正刑罚的经验，总结国内法院监督管理社区矫正对象的探索，试对我国法院系统管理社区矫正的模式作如下设想：
1、关于机构设置。建议在基层法院内部建立专门的社区矫正执行部门，该部门可以叫作“社区矫正局”，与原有的“执行局”并列。社区矫正局内部可以设置管制庭、缓刑庭、假释庭等分支机构，具体管理不同类别的矫正对象。不同类别的矫正对象有其不同的特点，对其也应当展开有针对性的矫治方案，因此应当设置不同的庭，根据罪犯的类别分类矫正。这样，在刑事审判庭判决生效之后，相关司法文书立即转交社区矫正局，避免了不同机关之间的衔接配合不力的弊端，大大提高了工作效率。对于中级人民法院判决或者裁定的案件也按照就近的原则交由基层法院负责执行。
2、关于执行人员的配备。社区矫正是一项专业性较强的系统工程，必须要有一支专职队伍来负责执行，因此要在部门内部配备充足的专职人员，而不能由审判法官或者其他人员兼任。建议可以由具有审判经验的刑事审判法官调任社区矫正局，负责社区矫正的监督、执行。因为他们通过多年的审判实践，不仅积累了大量的刑法学、犯罪学方面的知识，而且对犯罪心理、犯罪动机的形成，以及对罪犯的需求都有很深刻的理解，可以在对罪犯充分了解和把握的基础上，开展有针对性的矫治活动。这样，通过法院内部调任的方式建立社区矫正工作者队伍，不改变工作者的原有人事关系，因此在实践中具有较大的可操作性。也可以通过向社会招聘的方式，聘任社区矫正工作者。无论哪种方式，要成为正式的社区矫正工作者必须经过严格的培训。
3、关于志愿者队伍建设。法院专职人员的数量和能力毕竟还是有限的，需要广泛发动群众力量，吸收一定数量的志愿者参与到社区矫正中来，他们可以利用业余时间帮助开展对服刑人员的矫正活动。志愿者可以是相关领域的专家、学者、心理医生或者高校学生，也可以是表现较好的刑满释放人员，因为他们更了解被矫正对象的心理，与被矫正对象也有更多的共同语言，一部分刑满释放人员也有服务社会的热情和愿望，他们可以在帮助矫正的过程中，与被矫正对象一起相互促进，共同进步。
4、关于奖惩的处理。建议赋予法院社区矫正局充分的奖惩决定权，即社区矫正局有权直接对被矫正对象的奖惩作出处理，而不需要经过其他部门的审批。这样可以节约宝贵时间，既可以提高被矫正人员的接受矫正的积极性，也能够对违反监管规定的人员及时作出处理，提高工作效率。社区矫正局也应当享受减刑决定权，对表现较好，符合条件的被矫正对象依法进行减刑，使社区矫正保持在一个高效、动态的运作过程中。使那些表现较好、已经没有矫正必要的人员及早脱离被监管的状态，对恶性较大的对象加强或延长矫正，充分体现个别化的原则。对于违反监管规定的对象，社区矫正局可以直接作出惩罚的决定，对于重新犯罪的，应当立即撤销社区矫正，转交公安机关、检察机关进行侦察、起诉。
参考文献：
[1]张文学编著《中国缓刑制度理论与实务》，人民法院出版社1995年版,144-145页。[2]陈泽宪《德国、法国非监禁刑罚及替代措施》，。
[3]司法部赴德国社区矫正培训团《德国社区矫正概览》，《中国司法》201*年11期。[4]刘强主编《各国（地区）社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社201*年版，435-436页。
[5][法]卡斯东斯特法尼等著罗结珍译：《法国刑罚总论精义》，中国政法大学出版社1998年版，643页。
[6]刘强编著《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社201*年版，64、65页。[7]《最高人民法院关于判处缓刑的一般刑事犯由公安部门监督执行的复函》，1953年3月27日，法办字第1657号。
[8]吴宗宪等著《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社201*年版，461-462页。[9]《开发区法院为缓刑犯建档，法官和犯人间的沟通更紧密监外管理导入“社区矫正”》，《无锡日报》201*年03月10日。[10]《这样假释不妥》，《法制日报》201*年1月6日。[11]《上海长宁法院试行社会服务令一周年专题》，《青少年犯罪问题》，201*年3期。[12][13]刘强《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》，《法学》，201*年9期。
扩展阅读：对我国社区矫正组织管理模式的思考
对我国社区矫正组织管理模式的思考
由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于开展社区矫正工作试点的通知》(以下简称《通知》)确立的组织管理模式是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。《通知》事实上确认了公安机关是“执法主体”，司法行政机关是“工作主体”。并希望通过一段时间的试点，逐步过渡到完全由司法行政机关(具体通过司法所)承担对社区矫正的管理。
一、社区矫正组织管理模式的冲突与弊端
(一)法律与《通知》规定的冲突我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定的非监禁刑(社区矫正)执行的组织管理的归属是公安机关，与“两院两部”联合下发的(通知)以及《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定存在着对立与冲突。
对于社区矫正对象中的管制、假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利的执行主体，我国《刑法》、《刑事诉讼法)都做出了明确规定，且规定一致。我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定：管制、剥夺政治权利罪犯的执行主体是公安机关，对于假释的罪犯，由公安机关予以监督。《刑事诉讼法》还规定，对暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。但《刑法》与《刑事诉讼法》在缓刑考察机关的规定上略有区别。我国《刑法》第76条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。而《刑事诉讼法》第217条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。两个刑事法律规定的区别性体现在：一个是“直接管理”，所在单位或者基层组织予以配合，另一个是“间接管理”，所在单位或者基层组织予以考察。但两者管理主体的最终归属仍然是公安机关。我国《刑法》、《刑事诉讼法》虽然对管理的主体作了明确的规定，但对管理的内容规定是粗疏的，使得这种管理流于形式。
《通知》对管理主体的规定是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理”。显然，《通知》规定的组织管理模式是司法行政机关为主导，公安机关由过去唯一的管理主体转为“配合”的辅助地位。由司法部颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法)则规定：“省(自治区、直辖市)、市(地、州)和县(市、区)司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正。”再次确认了街道、乡镇司法所具体管理的主体地位。
一项法律制度能否成功施行，有赖于其本身规范的确定性和统一性。就确定性而言，各部门的管理职责必须明确完整；就统一性而言，体现为法律部门之间、上下位法律之间的协调一致，以确定性和统一性保证制度的施行。
(二)“双主体”管理模式在实践中的弊端目前试点中组织管理模式存在一些困难和问题，若不能及时有效地解决，会越来越成为社区矫正工作深入开展的“瓶颈”。这些困难与问题主要体现在：
1司法所工作人员力量不足。司法所是社区矫正的“工作主体”，目前不少地方还存在一人所、两人所。司法所除承担社区矫正工作外，还承担着人民调解、刑释解教人员安置帮教、普法宣传等职能，人手不足问题较为突出。同时，一些司法所管理体制不顺，不少工作人员是事业编制，他们不仅身兼数职，而且有的主要精力是从事基层党委、政府安排的其他工作，人员的流动性较大。这对于专业性、程序性、执法性较强的社区矫正而言，无疑有较大的影响。
2影响职能部门间的协作配合。社区矫正工作需要政法部门间的协作配合，但实际工作中，职能部门间的协作配合还存在以下问题：
(1)公安派出所与司法所配合不力。基层工作人员普遍反映，当司法所提出请派出所对屡次不服监管教育甚至对抗的社区服刑人员实行训诫、警告、行政拘留等惩罚措施时，有的派出所不够重视，常以工作忙、人手少等理由消极应付，或认为社区服刑人员已经交给司法所监管，与自己没有关系了，不再履行职责。由于司法所没有执法权限，致使一些监管措施、惩罚制度很难发挥应有的作用，影响了刑罚执行的强制性与严肃性。
(2)法院、监狱和看守所对“双主体”的衔接易产生疏漏。通过调研发现，法院、监狱、公安看守所送达法律文书及相关材料时，存在法律文书不齐全、送达不及时、漏送达等问题，甚至没仔细核对罪犯的真实姓名、经常居住地等基本情况而出现错送达。一些法院对未羁押的罪犯判处管制、宣告缓刑或决定暂予监外执行时，一些监狱、公安看守所释放假释犯或暂予监外执行犯时，仅告知罪犯应按时到居住地的派出所报到，而没有明确告知还应到司法所报到及不按时报到的法律后果。有的看守所将法律文书只送达公安机关，不送达司法行政机关，导致司法行政机关很难掌握罪犯的情况，一旦出现法律文书送达不及时、漏送达等情况时，极易发生脱管、漏管现象。另外，有的法院审判后没有采取适当方式通知罪犯执行地的县级司法行政机关做好接收准备工作，实践表明，”双主体”的管理模式带来了执法机关地位不明、职责不清、衔接不畅、效率不高等问题。并导致了多头指挥、多头检查、多头交办任务、多头要数据材料的现象，给试点单位带来工作中的杂乱和不便。这种多元管理格局会导致宝贵的行刑资源浪费，不利于对刑罚执行工作的归口管理和法律监督，容易发生脱节现象。尽管“双主体”管理存在弊端，但是“双主体”的管理模式也有其合理性的一面。因为在试点阶段，尚不能体现司法所等独立承担执法的任务。就现实而言，由于司法所编制所限和力量不足，不得不借助外力来开展社区矫正工作。201*年1月，上海成立了新航社区服务总站(社团组织)，政府以购买服务的形式让社会工作者参与和协助司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等辅助性工作，但实际上他们承担了社区矫正的大部分工作，诸如个别教育、集中教育、落实思想汇报、组织安排公益劳动和心理矫正等。但是社会工作者是以助人自助的理念开展工作，其本身没有也不应有执法管理的权限。①如果以社会工作者为主导开展社区矫正，势必将社区矫正引人重帮困解难，轻监管惩罚的路径。201*年上海市检察机关在监外执行专项检查活动中。发现脱管漏管的监外执行罪犯823人；201*年，又检查发现脱管漏管的监外执行罪犯256人。虽然201*年比201*年有较大进步，但数字表明对社区矫正仍然有严格管理的必要性。
201*年，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，针对“一是因为交付执行环节部门间工作不衔接，造成漏管；二是一些地方对监外执行罪犯的管理措施落实不到位，造成脱管；三是交付执行、监管管理等环节的一些问题在法律和制度上规定缺失或规定不明确，导致实践中责任不清，执行工作不到位”的问题②，特别强调和强化了公安机关在社区矫正管理中的职能。③该《意见》在一定程度上反映了在社区矫正试点中，司法所管理不力的问题。那么，司法所管理不力，是否可以考虑仍然由公安机关来管理呢?一些学者认可这样的观点，理由是：公安机关具有长期监管非监禁刑的经验，公安机关负责社区矫正可以避免与现行法律法规的冲突；当前，社区警务已经成为世界各国警务改革的基本方向。其“打防结合、预防为主”的犯罪控制理念和“专群结合”的工作方针同社区矫正的追求不谋而合；公安机关管理更具法律的权威性。
笔者认为不妥。公安机关行使侦查逮捕权，同时又行使社区刑罚执行权，不符合刑罚权力的合理分工和制衡的原则。现在，社会各种矛盾丛生，犯罪率持续攀升，维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务不堪重负⑤，但我国《刑法》将非监禁刑罚执行权赋予了公安机关，因此，公安机关不得不在维护社会治安秩序和打击现行犯罪的长期疲惫中，抽出少量的精力行使职责，使得管理流于形式。而且，在公安机关内部也一直没有设立专门负责缓刑、假释、管制的工作机制，监管人员不固定、工作缺乏连续性、岗位责任不明确，不利于社区矫正的健康发展。但是司法所在社区矫正试点中作为“工作主体”又无执法权，但凡涉及社区服刑人员的迁居、外出、收监执行、突发事件等均要向公安机关通报，由公安机关做决定。造成社区服刑人员对司法所作为管理、监督机构缺乏认同感，而作为“执法主体”的公安机关，却不负责具体工作。其结果是造成了工作的复杂化，职责交叉，衔接不力。
二、组织管理模式的局限与重构
(一)现有组织管理模式的局限性
笔者认为：“两院两部”在《通知》中确立的“双主体”的组织管理模式存在着明显的局限性。主要表现为三点：
一是该模式属过渡性的模式，不适合长期使用。过去由公安机关派出所承担对社区服刑人员的管理，由于公安派出所工作繁忙，实际上疏忽了对此项工作的认真管理。从权力制约原则出发，基层公安部门也不适合承担对社区矫正的管理。但试点模式仍然明确公安机关作为执法主体，并让司法行政机关的司法所承担具体管理工作，而司法所本身有多项繁重的工作，本身并不具有执法的性质。因此，两家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推诿、衔接上的漏洞，责权不明，这种非专业化的机构和人员进行管理，不符合现代的专业化管理的基本要求。试点的决策者也可能考虑先由两家管理，经过一段时间的摸索，再转为一家管理。但实际上完全可以进行一步到位的试点。在确立了专门的管理机构和工作人员后进行试点，在试点开始时可能制度不够健全，管理不一定到位，可由公安机关积极配合，经过一段时间的改进和完善，逐步形成独立的执法管理模式。令人遗憾的是，在201*年我国社区矫正的试行推向全国，仍然沿用这种201*年试点时的过渡性模式，许多在试点初期所产生的问题没能妥善解决又将带到面上。
二是这一模式是基于“在现有法律框架下运作”的指导思想下确立的模式，与党中央提出的改革创新的理念不符。具体表现为，我国《刑法》规定了对社区服刑人员的管理主体是公安机关，因此，在“两院两部”的《通知》中，仍然保留公安机关作为执法主体，而司法行政机关是作为工作主体。似乎这样可避免与《刑法》的规定不一致。但问题在于随着我国社区矫正的试点和推进，需要对非监禁刑罚执行的“法律框架”进行突破和修正。
我国目前的“法律框架”存在着与“社区矫正”试点的理念存在不适应的问题。事实上，在“两院两部”的笔者认为，既然社区矫正是我国刑罚制度改革的试点，就应该允许对现行法律包括组织管理的框架有所突破，否则，怎能体现出刑罚制度的改革和创新?因此，社区矫正的组织管理模式不应在现有的、已经过时的法律框架下运作，而应根据我国的国情，实事求是地开展具有突破性的试点。
如何突破现行法律框架的限制?这里需要根据科学发展观的原则。按照科学的方法进行试点。具体说来，在全国确定试点模式前要进行充分的论证，并确定多种选择方案，目前“两院两部”确定的派出所和司法所作为社区矫正执行主体的模式可以作为一种选择，但这并不是唯一的选择；第二种模式是设立专门的社区矫正管理机关(不包括公安机关)，”’经过几年的社区矫正试点实践，越来越多的学者和实际工作者认为后一种模式有利于进行专业化管理、职责明确，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要对此进行试点。
三是试点模式的确立忽视了地方的差异。社区矫正的特点是需要利用社区的资源对社区服刑人员进行监管和改造。我国东部沿海地区与中西部地区在资源方面存在着较大的差异，在经济发展和文化方面也存在着一定的差异。因此，在全国范围内设定一个单一的、过渡式的模式进行试点，难免会给一些地区造成削足适履的尴尬局面。因此，社区矫正试点应在确立基本原则的前提下，允许各地有一定的自主选择的余地。允许出现略有不同的适合本地特点的组织管理模式。在经过若干年的试点之后，试点的组织管理部门需要对试点模式进行评估和可行性论证，分析利弊，逐步形成适合国情的社区矫正组织管理模式，同时也允许有一定的地区差异。
令人遗憾的是，在这些局限性问题尚未解决的背景下，201*年两院两部又通过《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的行政命令，将不成熟的社区矫正组织管理模式向全国推行。不难预见，我国第一批、第二批试点省、自治区、直辖市的组织管理体制中出现的问题和困难势必重复出现在新的试点省、自治区、直辖市。
(二)未来组织管理模式的重构作为社区矫正组织管理模式，需要在试点实践的基础上进行优化选择。选择的前提是有利于对社区服刑人员的监管、矫治和帮扶，有利于他们成为自食其力的守法公民，有利于降低刑罚成本。通过研究和比较，笔者倾向于建立与现有模式不同的管理模式。即建立独立于公安机关和司法所的社区矫正组织管理模式。目前的管理模式无论是司法所还是派出所都属兼管性质，不利于社区矫正向专业化、职业化方向的发展(专业化是指该机构专司社区矫正的管理而不负责其他工作，职业化是指未来的矫正官拥有与政法部门公务员一样的选拔要求和职业身份)。具体说来，在司法行政机关内部建立专门的与司法所分离的社区矫正机构和专职的社区矫正官队伍。
在司法行政机关内部建立社区矫正机构的理由是：监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展，这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行，矫正机构与监狱管理机关同屑司法行政系统，能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，从而有利于整合相关资源和提高工作效率。虽然监禁刑与非监禁刑的执行有所不同，但行刑的目的和在手段上的运用有许多共同之处。如对服刑人的风险评估、需要评估，对服刑人的分级管理、分类改造，积极创造条件有利于服刑人员回归社会等。从发展的趋势来看，今后将会有大量的监狱押犯通过假释的形式提前出狱。这就意味着监狱工作将要更大限度地向社区延伸，社区矫正也需要更多地向监狱延伸，如社区矫正工作者需要做假释前的报告，在服刑人入狱后不久就要帮助其做假释的计划和准备。另外，在社区矫正中重新犯罪的服刑人员和违反监管规定情节严重的，其非监禁刑将被撤销而收监。总之，社区矫正机构设在司法行政机关，有利于监狱管理和社区矫正相互衔接，有机结合，以便资源共享、优势互补。社区矫正机构与司法所分离出来的理由是：目前司法所任务繁重(已有人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口，政府随时交办的保持社会稳定等非刑事执法任务)、工作人员素质与执法要求有距离、流动性大，难以保证队伍的稳定性和专业化。不太适合同时承担执法与非执法的任务。有观点认为，可以通过社区矫正立法或人大授权等形式赋予司法所执法地位及其工作人员刑罚执行的职能。这一观点也代表了试点省市司法行政机关的普遍要求。但问题在于：如果赋予司法所刑事执法机关的地位，那么，司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务，始终面临着由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换，势必造成管理任务在性质上的混淆，例如，作为刑事执法机关来从事大量的人民调解工作显然是不适当的，也无法在公众面前树立起统一的刑罚执行的角色。
在构建独立的矫正机构的同时，需要组建一支高素质的社区矫正官队伍。具体操作如下：第一，选调、吸纳现在从事社区矫正的工作人员。从全国来看，社区矫正工作的实际管理者来自三个方面：一是监狱、劳教等政法系统的干警；二是司法所的干部；三是招聘的社会工作者和社区矫正工作人员。在目前专业人员缺乏的情况下，可通过考核，将以上三类人员中的优秀者纳人社区矫正官队伍中来。
第二，设立社区矫正官的准人标准。将社区矫正官纳入国家公务员系列。对进入该系列的人员除了要有相应的学历、专业外，还要有其他的资格要求。今后的社区矫正官需要有一定的学历和专业背景，如刑事执法、犯罪学、社会学、心理学、教育学、精神病学等，以较好完成监管、矫治和帮扶的任务。201*年修订的《法官法》、《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格，为建立社区矫正官制度的资格准入提供了思路。可对社区矫正官进行专门的认证资格考试，制定规范的准人标准，以提高矫正官队伍的整体素质。在目前社区矫正工作者急需的情况下，可以先从相关专业的毕业生中通过考试进行选拔，通过培训上岗。随着社区矫正工作的发展，逐步提高进入队伍的门槛。第三，认真体现按劳分配原则。目前从社会招聘的司法社工及相关工作人员与司法所公务员和从政法部门抽调的干警的收入差距悬殊。由于同工不同酬，使得一些社区矫正工作人员的积极性难以调动，一旦有更高待遇的工作岗位随即跳槽，造成了矫正队伍的流动性大，影响了工作的效果。这些情况表明：要做好社区矫正工作，必须认真考虑和设定合理的工资标准。并注意将工作效果与学历结合起来考虑。如有的工作者学历不高，但经验丰富，工作投入，取得了显著成绩；也有人虽然有较高学历，但缺乏工作经验。成效并不明显。因此，在分配时不能顾此失彼，在确定其待遇时，至少应考虑以下因素：(1)承担的工作量。根据按劳分配的原则设定其待遇。(2)试点区域内不同地区之间的平衡。相同的工作性质和相同的工作强度应获得大体相同的待遇。
第四，恰当利用社会力量和志愿人员。犯罪的预防、治理是一项社会系统工程，仅仅依靠专门的社区矫正官是不够的，也难以完成监督改造的任务。因此，要充分利用社区资源，鼓励社会力量和志愿者的加入。
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