解读民声四句话重在探索四个新机制
解读民声“四句话”重在探索“四个新机制”
来自新晃侗族自治县的调查与思考
杨水中杨秀益
党的十七大报告把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为贯彻落科学发展观的核心内容进行了全面阐述，在神州大地吹响了改善民生的嘹亮号角。近年来，我县民政部门作为政府保障民生、改善民生的“兜底”部门，紧密结合县情、民情特点，积极顺应时势、群众要求，在保障民生、改善民生方面做了大量卓有成效的工作。在近期我们组织开展的“关注民生、改进作风”主题调查活动中，95%以上的受调查对象对民政部门的服务表示满意，民政工作“以人为本、为民解困、为民服务”形象已经深入人心。在调查中，群众关注得最多的就是我们的救助工作，其中“四句话”最具代表性，由此引发了我们对于建立“四个新机制”的深入思考。
第一句话：“我们也算是困难户，有些政策低保户能享受，我们却不能享受。”
在开展专题调查中，我们对一些低保边缘户进行了走访座谈，并主动询问他们对现行低保政策的一些看法和建议。在与一家低保边缘户座谈时，他的这番话引起了我们的注意。这位户主反映：“在评低保的时候，他们说我家收入过了低保线，所以没被评上。有几个户评上后，每月都可以领低保，生活过得和我们差不多。除了领低保外，他们又还享受每个月2度电的优惠，小孩子上学每月还有几十元生活补贴，在医院挂号也不用钱，实际上比我们还好了。我们也算是困难户，有些政策低保户能享受，我们却不能享受。我们觉得这个不太合理，希望政府也把我们考虑进去。”在整个调研中，也还有几位户主反映类似的问题。他们对同一问题的多次反映，引起了我们对这一群体的高度关注。启示：低保边缘户是不可忽视的重要群体。这位户主反映的问题出在哪呢？我们进行深入思考之后，得出一个答案，就是我们还没有建立健全低保边缘户救助机制。低保边缘户确实是我们很容易忽视的一个群体。尽管随着城乡低保不断扩面，部分边缘户逐步被纳入低保保障范围，但在一定范围内，保障面越大，边缘户就会越多，这是我们必须面对的问题。现行低保确定的标准，就是家庭收于必须低于低保标准。如果说低保户是“绝对贫困”的话，那么低保边缘户就是“相对贫困”，但他们都有一个共同点，就是同为“贫困户”。认真反思我们现有的规定，很多“政策之门”只向低保户、五保户等持证群体开放，一些低保边缘户只能“望门兴叹”。当然，低保边缘户在一些配套救助政策方面可能也会得到一定优惠，但有一关就是要到相关部门开具“贫困证明”，而且得到救助额度远不如低保户。从一定程度上讲，对低保边缘户是不公平的，久而久之就会形成不稳定因素，影响社会和谐。
对策：积极探索低保边缘户救助新机制。通过调查分析，要解决低保边缘户救助政策的断层问题，我们认为要在巩固完善现行低保制度的基础上，从制度层面设计比较完善的低保边缘户救助新机制。一是要完善界定评估体系。可以借鉴经济学上的“梯度理论”，对低保家庭收入进行分段，形成低保内的梯度，完善应保尽保。同时，也要对低保边缘户的家庭收入进行分段核算，将最靠近低保线的一段视为“准低保户”，参照享受低保对象相关配套优惠政策。二是要适当降低政策落差。按照以人为本的原则，对现行的低保配套相关政策进行清理修订，降低准入门槛，让与低保户只隔“一步之遥”的低保边缘户能够享受更多的优惠政策，使改革发展成果惠及更多困难群众。三是要建立长效关怀机制。一方面，基层政府要更加关注他们的生活情况，经常听取他们的意见和建议。另一方面，对家庭收入“跌入”低保标准内的，要及时为他们办理低保，做到动态管理下的应保尽保，不断巩固低保工作成果。
第二句话：“政府年年救济他们，生活基本上不成问题了，就是富不起来。”在我们新晃这样的民族贫困山区，受自然条件、历史发展等因素影响，部分群众长期处于贫困线以下，同时每年都要产生一批因病返贫、因灾致贫对象，救灾救济任务十分繁重。在调查中，一位老支书告诉我们：“这几年我们按照国家政策要求，救济的都是经过村里评议通过的困难户，有些困难户是暂时的，但有些贫困户，政府年年救济他们，生活基本上不成问题了，就是富不起来。他们也想搞一些致富项目，由于缺钱就是搞不起来，很少有脱贫致富的。”这位村支书还结合村里的实际，举了几个例子。我们走访的几家困难户与他讲的情况也大致相同。因此，这位老支书的话给我们留下了深刻的印象，也间接反映了我们救助工作的不足之处。
启示：必须增强救助对象自我发展能力。随着城乡低保制度在全国的全面建立，城乡贫困人口基本生存问题从制度上得到了保障。尽快稳定解决贫困对象温饱并实现脱贫致富已成为新阶段解决民生问题的首要任务。我们民政部门作为主管社会救助的政府职能部门，必须在促进救助对象从生活保障向自我发展的转变上争取更大作为。这位村支书的话实际上揭示了我们救助制度对促进救助对象自我发展能力方面的不足。通过这次调查，我们发现除不到一成的救济对象丧失劳动能力必须政府救助外，其余九成以上还有劳动能力，完全可以通过扶贫开发致富。如何整合救助资源，大力实施扶贫式救助，已经成为我们民政部门救助工作的一个努力方向。
对策：积极探索扶贫式开发救助新机制。在调查中，我们深刻感受到了广大救助对象脱贫致富的强烈愿望。在正在开展的新一轮解放思想大讨论和学习实践科学发展观活动中，我们民政部门必须跳出传统思维定式，以改革创新的精神顺势而为，积极推进救助体制机制创新，积极探索扶贫式开发救助新机制，帮助部分困难群众增强自我发展能力，逐步解决“年年救助年年贫困”的现实问题。要整合救助资源，特别是各类救济资金，在满足面上困难救助和重大自然灾害救助的前提下，在不违反国家救灾救济资金使用用途的原则下，每年重点扶持一批困难户，帮助他们落实致富项目，找到致富出路，达到救助一批、脱贫一批。同时，与扶贫部门联手，对整村推进项目扶贫区困难群众给予一定救助资金扶持，使更多的困难群众逐步摆脱贫困。
第三句话：“政府敬老院修得好，但有些五保户宁愿在家里，不愿去敬老院。”
近几年，我们借助国家政策投入的大好机遇，全县先后改扩建敬老院10所，并切实加强了敬老院管理，逐步形成了以敬老院集中供养为主导的供养体系。在调查中，广大群众对政府修建敬老院这件实事表示十分满意。但一村民的话使我们感到了一丝“凉意”。他说：“政府敬老院修得好，但有些五保户宁愿在家里，不愿去敬老院。我们村就一个五保户去了敬老院后又搬了回来。”听了之后，我们就在想，本来修敬老院是件为五保老人办的大好事，为什么五保老人还不“领情”，为什么来了还要回去呢？对此，我们深入3所敬老院进行了调查，发现原来设计容纳30个床位的，现在平均只有25人了。这一“空巢”现象引起了我们深思。
启示：集中供养并不适合所有五保老人。通过调查，我们了解到五保老人不愿到敬老院或者来了又回去，这既有老人思想观念和个体素质的原因，也有敬老院方面的原因。从五保老人方面的原因看，有的五保老人“恋家”情结较深，特别是一些跨乡镇供养的五保户表现得尤为突出，来了之后又回去了；有的五保老人还能做一些农活，加上政府发放的供养资金，生活基本有保障并且略有富余，觉得在家里也一样；有的五保老人习惯过“自由”生活，到了敬老院融入能力低，不适应，等等。从敬老院方面看，主要是处于建院初期，不能完全满足五保老人的需求。但从对入院老人调查来看，大部分对敬老院的生活和管理表示满意，回家的五保老人主要是个人方面原因，为此我们松了口气。同时，我们也发现忽视了部分老人对居家供养的需求。应该说，这也是我们五保供养工作今后应加强的重要方面。对策：积极探索五保老人居家供养新机制。近年来，我们在乡镇建敬老院的同时，还建立了6个能容纳3人的村级“五保之家”，实施以村为单位的集中供养，五保老人“不出村”就可享受到了集中供养服务。但在分散供养五保老人方面，政府近几年只是在提高供养标准方面作了些安排，五保老人居家供养机制尚未全面建立。五保老人居家养老，既可满足老人“恋家”情结，又减轻政府养老福利设施的投入。因此，我们应尽快将这一供养方式进行完善，从制度上予以明确规定。一方面，要建立老人照看制度，明确专人负责照看老人饮食起居，政府要对照看人给予一定的补贴。另一方面，要建立人文关怀机制，营造关爱老人、尊敬老人的浓厚氛围，使老人切实感受到社会义大家庭的温暖。
第四句话：“听说是有大病救助，我家隔壁的老吴得大病走了以后，领到了一笔钱。”
城乡大病救助是近几年来政府为解决特困大病患者看病难问题推出的一项新制度。该制度自实施以来就受到广大大病患者高度好评。这次调查中，我们对部分受助家庭进行了走访。当我们在走访一户受助家庭时，由于该户全部外出，于是与邻居的一位大爷进行了座谈。这位大爷告诉我们：“听说是有大病救助，我家隔壁的老吴得大病走了以后，领到了一笔钱。后来好像都拿去还账了。听他们讲本来走不得那么快，由于没有钱住院回家不久就走了。”认真分析这位大爷的话，不难看出我们医疗救助的滞后性。
启示：大病医疗救助滞后问题亟待解决。大病医疗救助制度的设计初衷，应该是为特困大病患者给予一定救助，缓解他们治病难的问题，应该属于超前救助，而不是事后救助。反思我们现行操作制度，一般要求大病患者花钱治疗后凭住院发票获得一定比例额度的救助资金。这样对于特困大病患者家庭来讲，本身承受力就非常有限，这种制度执行的结果就会导致“不治不得救，治了才得救”局面。特别是很多特困家庭，由于筹钱治病困难，中途无钱治病被迫出院。有的出院几天后，医疗救助还没批下来，人就已经走了。所以就会出现这位老大爷讲的情况，值得深思。
对策：探索适度超前的大病救助新机制。近年来，医疗救助在降低准入门槛、提高救助标准、扩大救助范围方面进行了较大调整，受益对象不断增多。但从救助效果来看，远没有达到设计目标。救助的滞后性问题并不是制度本质的问题，而在于制度操作方面存在一定问题，必须进行改进和调整。要按照以人为本、适度超前的原则，对制度规定的程序、内容进行调整、充实和完善。通过认真分析，我们认为解决这一问题，可以通过加强与定点医院合作，在大病患者入院时“主动介入”。即与定点医院建立入院大病患者信息通报机制，对符合大病救助条件的患者，院方及时告知本人，并为患者提相关证明。患者或患者家属可持院方证明到民政部门预领部分救助经费，出院后再完善相关手续，结清救助资金。这样不仅可以解决大病患者无钱治病的难题，而且大大增强大病救助的主动超前性，从而达到大病救助制度的设计效果。
总结这次专项调查，以上“四句话”和从而引发的思考启示，是我们最大的收获。我们深刻感受到，关注民生，必须改进作风，深入基层、深入群众调查研究，才能发现问题、找准问题，从而在不断解决问题中推动工作，促进民生事业不断向前发展。
（作者分别系湖南省新晃侗族自治县民政局局长、县委政策研究室干部）
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提升四个水平服务保障民生
日前，为教育全市广大公安交警牢固树立“以人为本、执法为民”和“心中无群众、不配当交警”思想，提高服务和管理效能，进一步加强作风建设，保证行风评议名次前移，进一步推进和谐警民关系建设，不断提升公安交警形象，为全市社会政治持续稳定和经济社会各项事业又好又快发展创造良好的道路交通环境，按照市公安局的统一部署，支队在全市公安交警系统开展了为期两个月的“服务保障民生、促进警民和谐、提升交警形象”主题教育实践活动。旨在通过主题教育实践活动，积极贯彻落实十七大精神，把解决民生问题作为公安交通管理工作的着力点，积极回应人民群众对公安交通管理工作的新期待，努力满足人民群众对公安交通管理工作的新要求，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，积极提高执勤执法和管理服务效能，树立人民警察的亲民爱民形象，使人民群众更加了解公安交警、支持公安交通管理工作，进一步构建和谐的警民关系。为确保此次主题教育实践活动取得实效，支队党委提出了抓好四个环节，突出五个重点的具体要求，全市各级公安交警部门都应当充分认识到“服务保障民生、促进警民和谐、提升交警形象”的重要意义，将这次主题教育实践活动与本单位的业务工作相结合，按照“教育”、“实践”的基本规律和要求，从实际出发，突出重点，认真找准、着力解决工作中存在的群众反映强烈的问题，切实搞好整改和各项工作落实。同时立足公安交通管理部门的职能，注重实效，力避形式主义，不断推出看得见、摸得着、为广大群众所欢迎的利民、便民举措，通过实实在在的措施把活动推向深入。具体说来，就是紧紧抓住“服务保障民生”这条主线，着力提升四个水平，全力打造一流执法环境，确保执勤执法与保障人权的统一，让人民群众实实在在地感受到公安交警部门执法为民带来的实惠。
一是要推行执法责任制，提升依法行政水平。各级公安交警部门要把执法责任制作为日常工作的一项根本制度常抓不懈，重申各项规章制度和工作纪律，民警在执法过程中，如有不按法律依据办事被群众投诉举报的，要立即组织专人调查，一经查实，依照有关规定从严处理，确保执法责任的落实；同时围绕行政职能中涉及到的自由裁量权，对行使条件、运用范围、裁决幅度等进行细化分解，努力提升行政执法水平，切实转变工作作风，努力创建和谐警民关系，进一步保障民生，优化经济发展环境。
二是要着力制度建设，提升规范化管理水平。各级公安交警部门要按照周永康同志“人要精神、物要整洁、说话要和气、办事要公道”四句话要求，大力加强制度建设和队伍规范化管理，以《内务条令》、“五条禁令”和《道路交通民警执勤执法工作规范》为准绳，建立规范的工作、生活、学习秩序。在工作职责、执勤执法、执法监督、廉洁勤政等方面，制定明细的规章制度，做到以制管人、靠制管事。切实纠正服务态度“冷、硬、横”、纪律作风“稀、拉、松”、内务卫生“脏、乱、差”等问题，促进民警的作风养成，塑造良好的职业形象。同时细致查找执法工作中存在的不良倾向，对苗头性问题及时整改不放松，以严格、公正、文明执法为最根本目标，要求全体民警在执勤执法过程中着装规范，文明用语，纠正交通违法行为时要做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规准确、法律程序完备、处理恰当。对服务不到位、行政不作为等违纪行为，发现一起查处一起。三是要加强队伍建设，提升服务水平。各级公安交警部门要以转变工作作风为突破口，创“学习型、服务型、创新型、法治型、和谐型”五型警队为抓手，以服务理念、专业素质、职业精神为三大支柱，全面提升服务水平，大力加强交警队伍建设，不断提高队伍的政治业务素质。要改变以往执勤执法过程中重管理轻服务的狭隘思想，切实将两者有机的结合起来，变管理为服务，在管理中体现服务，在服务中实行管理。在日常工作中从全方位、多角度贯彻落实上级公安机关对于文明执法热情服务的要求，始终把人民群众满意作为交通管理工作的出发点和落脚点，要求各执法部门和窗口单位不断加强内部管理，提升服务水平，进一步落实首问负责制、限时办结制和承诺服务制等便民举措。通过在各窗口部门推行“六个一”服务，即：一张笑脸相迎，一句您好问候，一把椅子让座，一杯茶水暖心，一片真诚办事，一声再见送行，给群众提供更加优质高效的服务，力争达到让“群众四少”即“少跑一趟路，少排一次队，少等一分钟，少一次麻烦”等工作目标，做到来有迎声，问有答声，走有送声。努力使群众处处感到方便、热情、快捷，切实树立人民交警的良好形象。四是要强化监督机制，提升公众满意度水平。各级公安交警部门应切实加强执法监督、执法回访，认真执行绩效考核、警务公开、承诺服务等制度，通过多种渠道积极收集和充分倾听人民群众对交通管理工作的意见和建议，增强群众监督的力度。一是舆论监督。要主动加强工作透明度，将警力、警务及一系列收费标准、服务承诺等向社会公开，欢迎群众、媒体监督、举报，广纳良言，逐项汇集，认真研究整改，为提高民警执法水平奠定良好的基础。二是群众监督。各级公安交警部门要以行风评议等活动为契机，聘请人大代表、政协委员、乡镇代表及社会知名人士作为警风警纪义务监督员，通过定期座谈、建议、讨论等形式，主动将执法工作置于群众的监督之下；三是内部监督。各级公安交警部门应逐步完善各项规章制度和奖惩措施，在各项执法活动中实行互相监督、互相评议的体制，在上下级之间、民警之间形成层层监督的网络，制约民警执法行为，同时坚持不定期地对民警的执法活动、警容风纪、内务等进行明查暗访，对办事拖拉、效率低下、作风粗暴、执法不公、履职不认真、服务不到位等问题一旦发现立即查处，并按照有关规定严肃追究有关当事人和领导的责任，进一步增强全体民警干好工作的责任感和荣誉感，真正确保广大民警把法规政策理解好、执行好、落实好，使保障民生、优化经济发展环境的各项措施真正落到实处。
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