农村集体土地确权登记发证的试点剖析
农村集体土地确权登记发证的试点剖析
试点回眸。201*年9月26日，安徽望江召开了“全县农村集体土地确权登记发证暨村庄规划和危房改造试点工作会议”，施行望政办[201*]116号农村集体土地确权登记发证实施方案和细则。201*年10月，雷池乡筹建确权登记发证领导小组，起草实施方案和细则。10月23日，该乡党政联席会议通过了领导小组、实施方案和细则草案，决定11月份在莲花洲村试点并完善实施方案和细则草案。11月9日，该乡在莲花洲村召开了村民组长、村民代表参加的试点动员会。全体村级土地登记人员经过11月12日国土资源所业务理论培训后，11月15-19日，在莲花洲村现场培训勘丈和绘制宗地草图。11月22-24日，该乡集训绘制填写图表。其后补充完善莲花洲村土地登记资料。
发现问题。试点发现的主要问题:
一.工作准备不充分。1沟通协调不够。该乡政府成立了确权登记发证领导小组，下设1个办公室4个工作组，但是，试点中只见1个分管乡长带着国土资源所一班人幕前幕后奔波。2村级土地登记人员年龄老化、身体和智力弱化。该乡组建确权登记发证队伍，正当农村“386199”劳动力状况、正值人口普查在忙和庄稼忙收期间，各村（社区）未经过筛选。3工作经费不到位。截至日前，该乡垫资购置了仪器工具和办公用品，拖欠工资等费用。
二.管制上，该乡村建设规划或缺或无、乡规民约或多或乱。体现在:1住宅建设发展用地，与基本农田规划冲突。2乡村历史遗留的建设用地，与公路、水利等法条冲突。
三.细则实施时:1登记对象、范围被放大。逢户必登，见屋必记。2土地登记行为不规范。①申请可有可无。委托代理被冒名代签。②缺席指界彼彼皆是。个别户出现:房屋长宽被估量，四邻用地被“空闲地”。
经验总结。农村集体土地确权登记发证工作，要约束与保障并重，应该具有统一性、可靠性和完整性，还要采取便民措施，提高工作效率。工作程序、内容应该执行《土地登记办法》、县乡实施方案和细则。现针对试点中出现的好的做法与教训，结合乡村管理经验，归纳如下:
一作好工作准备:1组建好确权登记发证队伍。村级登记人员:经过推荐，初选文化和身体条件好的；经过试点筛选，选定技术能力好且责任心强的。2收集分析资料和试点培训。充分利用“二调”和变更调查资料，收集分析档案资料和非农业建设用地清查等有关资料。3加强乡领导小组工作保障、协调决策和组织领导，确保确权登记发证工作齐心协力、又好又快完成。
二完善操作流程:（一）现场踏看设计。经过实地查看：1设计乡实施方案，确定建筑后退红线。没有编制乡村建设规划的区片，应依法、依村镇规划国标确定沟、渠、堤、路、线路的建筑后退红线。2明确登记发证的排除范围。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。登记发证的排除范围，除法定情形外，包括：①不同时符合土地利用规划和乡村建设规划的。②本农民集体或其成员以外的主体，住宅、乡村企业、公共设施和公益事业以外的用途。③拟复垦区、拟征地区、拟拆迁区。④建议:集镇土地等级为I级的区片。（二）制定工作计划。各村（社区）结合乡工作计划，制定上报村工作计划。（三）落实工作计划。各村（社区）成立组织、明确责任、落实计划。乡村可作出激励和责任追究规定:使乡村（社区）认同工作目标，激发工作活力；对土地确权登记发证人员作出“按实施方案和细则作为”的约束和强制；使村级土地登记人员保持“立场中立”，中介于管理人与申请人之间。
三规范登记行为。按照便民、高效、规范的要求，提出以下意见:
（一）可委托代理。1土地权利人长期外出的，联系片的村（社区）干凭授权委托书和代理人身份证明，代理申请、收件等事项。2土地权利人外出无法联系的，可先由村（社区）出具证明，证明界址清楚、权属无异议后，由乡政府在村（社区）公告栏或宗地现场公告，公告15日后无异议的，以公告和村（社区）证明为界址确认的依据。（二）确保界址清楚。界址点、线，关系建设用地的位置、面积和权属，应确保界址清楚:1勘丈前通知，设置界址（点）标桩。2勘丈时，精确到点到位。3绘制宗地草图时，保证界址点和宗地草图位置的固定，一定要标记界址线类别。（三）统一制作农村宅基地权源证明文件。农村宅基地，因历史原因，多数无法提交权源证明材料，可以村民组为单位召开村民代表会议，在事先制作的格式文书上，由利害关系人和村民代表及村民组长签字、村和乡签章，以此为本组各户权源证明。
四强化质量管理。（一）先试点后展开。通过小面积试点和全员培训，明确工作任务，掌握操作要领和工作方法。（二）农用地认定为必经程序。禁止非法占用基本农田建设，完善农用地转用审批手续，落实耕地占补平衡义务。（三）实行“三级检查一级验收”制度。实行乡、村、作业组检查，县级验收。乡级检查:评定出合格、不合格；依据评定发放人员工资福利、追究权属调查、丈量、记录等人员责任；评定不合格的，不得申报材料，必须义务返工。（
扩展阅读：农村集体土地确权登记发证工作汇报
东台市农村集体土地确权登记发证
工作汇报
尊敬的各位领导、专家：
根据盐城市政府办公室《关于开展全市村庄地籍调查和集体建设用地登记发证工作的通知》（盐政传发[201*]176号）文件要求，我市在完成1:5000农村土地调查、1:500城镇土地调查的基础上，开展了东台市村庄地籍调查及数据库建设项目，该项工作在盐城市局的指导下，在东台市委、市政府的直接关心下，在各村（居）和相关单位的通力配合下，通过项目参与各方和全系统地籍工作人员的努力，已取得阶段性成果，现将工作开展情况、存在的问题及建议汇报如下：
一、基本情况
东台市辖区面积3175.7平方公里，下辖14个镇,481个村，6101个组（组级集体经济组织），人口114万。区内由西至东，由204国道和226省道分为里下河低洼平原、滨海冲击平原和海滨淤积平原三种地形地貌。
201*年上半年开始，依据市局统一部署，我局就全市村庄地籍调查及登记发证工作向市政府作了专题汇报，争取项目资金1500万元，将农村集体土地所有权调查登记发证、农民宅基地使用权调查登记发证和工业集中区用地情况调查建库三项工作
1列为该项目的主要任务。通过招投标确定了西安大地、连云港万源和盐城瑞地3家为作业单位和江苏省土地勘测规划院为监理单位的作业团队。
201*年12月试点成果通过盐城市局组织的验收之后我们以“调查精细化、资料规范化、数据统一化、管理科学化”为目标，在面上全面铺开。并根据专家意见，进一步补充完善《技术设计书》，对确权的原则方法等做了进一步细化。
201*年6月依我局申请，省土地勘测规划院、盐城市国土资源局组成检查组对我市村庄地籍调查进行了阶段性检查，检查组一致认为，“东台市村庄地籍调查工作，以制度建设，推进过程监管，确保质量，方法得当；以科技创新，提高工作效率，减少错误发生，手段正确。”
制度建设方面，我局专门制定了《东台市村庄地籍调查工作例会制度》、《重大事项书面汇报制度》，《作业人员请销假工作制度》、《不合格成果作废制度》、《东台市村庄地籍调查作业成果滚动验收制度》等一系列制度、措施，并严格执行，确保工程质量和项目推进整体速度。实施过程中局村调办有计划有针对性的开展工程质量检查工作，做到重点工序跟踪检查，难点工序细致检查，一般工序阶段性检查。各项质量标准全部指标化，坚持用数据说话，到面前为止共实施业主全面检查7次，调查办专检23次，旁站检查66次，检查宗地25691宗.
科技创新方面，根据该项目的实际需求，我局与南京国图公司共同开发了统一平台，多数据精度的村庄地籍调查软件，并
2在实际使用中不断完善，现在该系统不但可以完成基础建库、业务管理、数据更新、证书打印还提供了跨数据库分析功能，在农村土地调查数据库、所有权登记数据库和村庄地籍调查数据库的图斑自动比对、赋值、分析和基于空间、属性的“一户多宅”自动查询，提示功能。
到目前为止村庄地籍调查项目已完成：1、全市农村集体土地所有权登记发证工作；
2、90%约28.4万宗的农村宅基地调查外业工作和72%的村级数据库建设工作；
3、全市40%的工业集中区测量调查工作。
此外在完成上述工作的同时，我局本着“边调查、边应用”的思路，利用已有各类数据，开展了“土地后备资源”、“建设用地潜力分析”和“一户多宅”专项调查及“区域土地利用动态图件”制作工作，在全面数据分析的基础上进一步深化数据的应用，充分挖掘数据的潜在价值。
预计今年9月我市村庄地籍调查工程将全面结束，达到全面验收的条件。借此机会真诚的希望各位领导、专家对我市村庄地籍调查和地籍管理各项工作提出批评和意见，以便于我们学习、完善，提高。
二、集体土地所有权确权登记情况
201*年10月我市启动农村集体土地所有权确权登记发证工作，按照“加强领导、统一部署、全面推进”的原则，分级负责、条块结合，充分利用各部门和基层组织的力量，有计划、有
3步骤地开展，至201*年2月外业调查结束，同年4月登记发证工作完成。
一是强化组织，统一领导。成立了由常务副市长为组长，国土、纪检监察、财政、民政、农业、林业、水务、公安等部门领导为成员的集体土地所有权确权登记发证工作领导小组的农村集体土地所有权发证工作领导组，在各镇政府设立办公室，层层召开动员大会，宣传、发动，落实责任制度，拨出专款、配备力量，全力以赴保障农村集体土地所有权确权和登记发证工作有序开展。
二是认真抓好培训、督查。我局从201*年10月底至201*年2月底采取了集中培训、现场督查、指导等形式15次。组织学习《土地登记办法》和《关于开展集体土地所有权登记发证工作的意见》，认真研究解决工作中遇到的问题、矛盾，督促各镇（区）农村集体土地所有权发证工作稳步推进。
三是认真抓好试点工作。根据区域特征的不同，全市同时在11个组开展试点工作。通过试点，摸索了工作经验，统一了操作方式，提高了工作标准和效率。
四是认真抓好质量控制。层层落实责任制，实行分级挂钩制度，局党组成员与镇（区）挂钩、镇区领导与村组挂钩，所工作人员责任到村组，人人肩上有担子，坚持进度服从质量，发“铁证”，不发纠纷证、不乱发证，确保万无一失。
五是认真抓好验收工作。以村调办和地籍科为主体，抽调工作人员9人组成的验收工作组。依据国家《土地登记办法》结
4合我市工作实际，细划了验收标准，自201*年3月5日至4月15日开展了辖区内的6个作业片区调查和发证工作的验收工作。
三、集体土地所有权确权主要作业方法
根据国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和江苏省国土资源厅201*年3月《关于开展集体土地所有权登记发证工作的意见》要求，结合我市的实际状况。通过试点，探索出一条适合我市集体土地所有权登记发证，钝化土地权属纠纷的有效途径。
（一）确权的原则：
1、凡是土地家庭承包经营中未突破村民小组界线，不论是以村的名义还是组的名义与农户签定承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确为村农民集体所有；
2、不能证明属于村民小组农民集体所有的集体土地，依法确认给村农民集体所有。
3、不能证明属于村民小组农民集体所有、村农民集体所有的集体土地，依法确认给镇农民集体所有。
4、鉴于村民小组组织机构不健全的实际情况，对于属于村民小组所有的集体土地，在具体登记发证时，采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体所有权主体地位，土地证书所有者一栏填写村内各村民小组农民集体的名称。
55、没有镇农民集体经济组织的，镇集体土地所有权由镇政府代管。
（二）外业权属核查
在充分收集、利用第二次土地调查成果的基础上，外业调查人员对组所有集体土地所有权进行界线核查。主要核查内容：
1、核查二次调查中确定的土地权属界线是否与现实界线一致，确保调查的宗地界线清楚；
2、对照每宗地调查表中的宗地草图与宗地图以及1：5000现状图核查三者的权属界线类别、位置、面积、地类等相关要素是否一致，不一致的重新调查权属界线，对有异议和不符合确权规定的到实地进行复查；
3、检查是否按村民小组集体、村集体分别调查填写土地权属调查表，调查表和协议书填写是否规范整洁、内容齐全，界址双方是否已经履行签字法律程序；
4、核查二次调查中确定的土地权属性质，确保调查的宗地权属合法。依据二次调查中收集的土地申报登记材料、水利确权、军事设施、国有公路及已经批准征用的文件等资料，按权属调查的宗地核查土地权属性质，查看集体土地的宗地内是否有国有土地，组集体、村集体和镇集体三者之间是否存在混淆不清情况等；
5、将通过初步检查的村、组界线以村为单位，套合到最新遥感影像图上，并携带权属调查表（协议书）原件至现场，通知指界各方，重新在标注界线和界址点的影像图上签字确认。
6（三）内业核查处理
核查二次调查中确定的宗地界址，确保界址位置、表述与实地一致，对通过核查认为权属合法、界线无误的宗地，直接利用农村土地调查数据库管理软件，检查界址点成果表和宗地分类面积表，对通过核查发现部分宗地权属和界线需要整改的，再返回外业确认，并保证宗地的土地权属调查表、协议书、宗地图和二调的土地利用现状成果图、影像图以及数据库同时整改到位，在此基础上，重新生成新的界址点成果表和宗地分类面积统计表。（四）登记发证
1、以镇为单位对各组集体土地所有权拟登记结果进行公示，接受社会监督；
2、公示期满后无异议的进入审核发证程序，逐级审查发证的主体、面积、范围等是否与调查一致，各类签章是否完整有效，最后通过土地登记发证系统打印证书，以镇为单位发放至村民委员会。
对存在异议的进一步进行外业核实、确认。（五）取得的成果
1、形成集体土地所有权确权和登记发证纸质档案资料6701宗，不符合发证条件的94宗；
2、建立了基于ARCGIS平台的东台市农村集体土地所有权登记专题数据库
3、建立了不符合发证条件的宗地电子台帐。
7四、存在的问题和建议
1、村民小组之间的飞地、插花地争议较多，给外业权属调查带来一定的难度。
针对实际调查中此类情况较多，我们在依法的前提下，本着尊重历史，注重现实的原则，按照村规民俗妥善解决矛盾，一是对解放初期确认给农户，《六十条》确定给农村集体的，按照国家规定该农户是哪个组的就确认给哪个组。二是经农户自行开发、连续耕作至今，并已获得实际收益20年以上的耕地或其他农用地，该农户是哪个组的就确认给哪个组。
2、原镇办集体企业及村、组办集体企业使用的集体土地，其所有权主体的确定。
现行的《土地管理法》规定了农民集体土地经营、管理，但未明确所有权由哪个主体代表农民行使。本着尊重历史、注重现实，从实际出发的原则，维护原始协议文件及凭证资料合法性，按原企业隶属关系，属村集体企业的确认为村农民集体所有，属镇集体企业的确认为镇农民集体所有。
3、村民小组不具备独立法人资格，实际上“名存实亡”没有固定办公场所，没有公章，不能独立承担民事责任，行使民事权利。
针对这一情况我们进行了充分调研，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》已对镇、村两级农民集体土地所有权的确定作出了明确规定，未能对村内两个以上集体经济组织农民集体土地所有权的确定作出规定。因此，我市采
8取的模式是“组有村管”的方式将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管，在土地证书的土地所有者一栏按要求填写村内各村民小组集体，待今后条件成熟再行处理。
4、现有新版《集体土地所有权证》，未能按国家标准的12大类地类标准进行设置，导致部分统计误差。
国标TD/T1014-201*，是目前唯一国家认可的地类分类标准，而土地证书中各地类面积依然沿用过渡期土地分类标准，导致部分数据转换误差，针对这种情况，为满足当前和今后利用的需求，我们采用双重标准在土地证书的面积栏按三大类标准进行统计，同时将12大类地类标准核算的面积在数据库留存，待今后统一处理。
五、几点经验教训
通过全市集体土地所有权登记发证工作的开展，我们走了一些弯路，取得了一些经验和教训，总结有以下几点：
1、权属界线确认是集体土地所有权确权登记业务的核心集体土地所有权登记面广量大，政策性强，业务量大，而且关系到农民的切身利益，外业的补充调查和内业图件、资料整理是该项工作的核心，其形成的界线、数据、面积、地类等成果资料是历史的法律依据，为此，必须把对权属界线确认工作做为一个重要环节来抓，具体确定界线时需按《规程》要求充分结合国有土地使用权的申报登记、水利确权、军事设施、铁路、公路等勘测资料，将处在或穿过集体土地范围内的国有土地、线状地物、公路实地勘丈调绘，分宗成图、量算面积，
9从集体土地中扣除，或以国有带状地物将集体土地分宗、确权。
2、过程控制是保障集体土地所有权确权登记质量的基础土地调查的质量是土地调查的生命，是土地登记的基础，在项目实施过程中，我们严格进行各类质量控制，依法规范每一节点的作业方法，做到前道工序对后道工序负责，后道工序对前道工序检查，用每一环节的质量控制，来达到对整体质量的控制。项目实施过程中，多次邀请省土地规划勘测院领导，来现场指导，排查工作中的薄弱环节，提出具有针对性的解决问题的措施，所有问题第一时间发现，第一时间解决，从而确保集体土地所有权登记发证工作及村庄地籍调查工作的准确性和规范性。
3、强化数据分析是调查成果开发利用的前提条件基于我市所有调查数据均采用统一的建库平台、统一的坐标体系和统一的数据格式，极大的方便了我市的数据分析和深度利用。我局陆续开展了各个层面的土地专项调查和相关分析统计工作。
“一户多宅”专项调查，我们将所有权调查成果和农民宅基地调查成果有机结合，匹对分析，通过空间位置和使用者姓名及身份证、户口本号码进行多重关联，初步确定疑似“一户多宅”名单，出具“一户多宅”调查工作底图，再通过国土所牵头，作业单位配合，各村居认定等多口径全方位的立体排查，将已经掌握的情况和村组补充提供的“一户多宅”情况，进行现场核对确认，复核，用手工方法在图面上标注、勾绘，最后由作业单位在数据库内形成关联信息，为下一步农村集体土地使用权确权登记
10提供基础依据。
“建设用地潜力分析”工作，根据应用需求，我们以组为单位逐图斑对农调数据库内的建设用地开展了利用潜力分析，将每一个图斑的实际建设面积和空闲面积，及“一户多宅”宗地面积，做了解析测算，列出字段专门标识，通过该项工作的开展，使得我市1：500城镇地籍调查、1:1000村庄地籍调查和1:5000农村土地调查无缝衔接，相互对应，为项目落户、城乡挂钩拆旧和万顷良田工程提供了有力数据支撑。
目前，我局正在将所有权调查登记成果和城镇、农村数据库进行比对，深入分析各镇区土地利用强度，细化统计国有土地和集体土地利用数据，为城镇拆迁、安置，道路规划提供空间数据保障。
六、下一步工作打算
目前，东台市村庄地籍调查工作已进入攻坚阶段，我们将进一步对照目标，细化分解落实各项工作任务，强化措施，积极推动各项工作的全面落实。
1、继续完善农村集体土地登记发证到组工作，以100%的发证率和正确率为目标，妥善处理各类土地权属纠纷，明晰农村集体土地产权。
2、强化村庄调查质量检查工作，多角度的对调查的质量进行控制，“边调查、边利用”，用实际利用的结果来检验调查质量。
3、年内启动农村集体土地使用权和农民宅基地使用权换发证工作，依据村庄地籍调查成果，依法规范登记、确保农民合法
11权益。
4、进一步探索数据更新维护机制，在我局现有的城镇建设用地实时更新，村庄建设用地月度更新和农村土地利用年度更新的基础上，深化平台和制度建设，开展数据整合，统一更新工具，达到一次更新，多库关联的效果，进一步提高规范化程度和工作效率。
5、在数据整合的基础上，继续深化基础数据建设，明确数据采集源，建成地价管理、储备土地和矿产资源管理子数据库，初步建成市级批、查、征、补、供系统和动态更新维护机制。
各位领导、专家，我们将以此次检查为契机，以时不我待的态度，继续在省厅地籍处的关心指导下，在市局强有力的领导下，攻坚克难，稳步推进，为尽快实现现代地籍而不懈努力。
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