对村改居之后的问题及对策
对村改居之后的问题及对策
今年以来，奎文区委为进一步统筹城乡发展，加快城市化进程，全面提高村民的生活质量和水平，全面实施村改居工程。我村已按照街道部署全面完成了村改居工作。村改成居之后，面临许多新的问题，特别是党建问题，如何实行新形势下的社区党建工作，的确需要我们去尝试、去探索。
一、社区党建工作存在问题及薄弱环节
1、思想认识有待提高，社区党建的工作氛围不浓。
社区意识尚未形成，社区归属感不强。村改居后，社区建设才刚刚起步，各项工作尚处于探索阶段，社区发育相对迟缓，教育、管理、服务功能不健全，不完善，因此有不少党员思想中尚未形成社区概念，对社区没有归属感，不愿意参与社区开展的各项活动，不愿意将党员身份公开在社区，不少党员仍然习惯思维于过去农村党员的管理，认为只要扫好自家门前雪就可以了，没有形成“共驻社区、共建家园”的观念和认识。
2、工作基础有待夯实，社区党建的发展后劲不足。
（1）、管理任务不断加重，干部力量相对薄弱。村改居后，党建工作发生了根本性变化，从原来的抓农村经济、抓计划生育等具体事务逐渐转为为社区居民服务，抓管理、重服务上来。
（2）、党建工作可控资源有限，工作开展牵制较多。社区作为政府管理的微观基础，不仅要进行有效的社会整合、实施行使管理职能，而且要承接社会服务工作。有相当一部分社区收支不平衡，甚至是入不敷出，很难确保社区党建投入到位。3、工作模式有待创新，社区党建的整体水平不高。
（1）组织网络较为松散。社区党建作为区域性党建工作，有赖社区内各级各类党组织的共同参与。但社区组织网络相对松散，工作并非依靠刚性的制度来规范，而是靠柔性的情感来维系。
（2）工作机制尚不成熟。社区支部只抓自身社区群众党建工作，与辖区单位党组织间无领导关系，而社区范围内的其他党组织对社区党建工作参与与否，支持与否，完全取决于对社区党建的认识程度，社区、社区单位以双向互动的管理与服务为基础的社区党建长效运作机制尚未形成。
二、对策建议
1、抓认识，澄清思想误区。
大力营造舆论氛围。重视对社区党建工作的宣传，挖掘在社区党建工作中涌现出的好典型、好经验、好做法。使社区基层党组织有一批可学、可比的先进典型，使广大党员有一批可亲、可敬的先进榜样。通过典型的示范带动作用和舆论的引导造势作用，在社区范围内营造出社区党建的浓郁氛围。
2、抓投入，夯实工作基础。
适当进行补贴，弥补经费缺口。加大对社区党建工作的支持力度，加大社区党建工作经费的投入。延伸工作手臂，挖掘社区资源。社区党组织要主动争取辖区单位党组织的支持，根据辖区单位党组织和党员的实际情况，以需求为导向，以服务为手段，找准党建工作与社区中心工作的结合点，以系列化，特色化、个性化的党建活动凝聚人心，整合资源，不断增强社区党建工作的能量。
3、抓制度，提升工作水平。建立健全社区党建责任制。将社区党建工作作为一项长期性、全局性的重要任务，建立起一把手亲自抓社区党建的责任制，争取社区党建工作每年上一个新台阶。因地制宜地落实上级党委下达的社区党建工作任务，在做好基础性工作的同时，创出社区党建工作特色，
宋培庆
201*年10月29日
扩展阅读：重庆市“村改居”工作存在的问题及对策建议
重庆市“村改居”工作存在的问题及对策建议日期：201*年7月20日|来源：中国农村村民自治信息网|国公网本文纠错或补充|建议投诉|加入我的书签
“村改居”是我国现行城乡二元体制下，加快城镇化进程的重要手段。“村改居”是农村政治经济文化发展到一定的程度，从经济结构、村民就业方式和文化生活需求等方面发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下，自身产生的从农村到城镇社区的政治体制、经济体制变革。
重庆作为西部唯一的直辖市，现有117个街道，969个乡镇，9979个行政村，1992个社区居委会。在推进城市化的进程中，重庆经历了两次大的发展机遇，为村改居工作的开展提供了有利时机。一是重庆直辖的重大发展机遇。97年重庆直辖，确立了建设长江上游经济中心、建立国际大都市的发展目标，为“村改居”工作开展提供了重要机遇；二是三峡工程的动工建设。三峡工程上马后，重庆承担了16个区县（市）、237个乡镇、103万移民的搬迁任务，移民安置为村改居工作带来了发展机遇。同时，重庆还是一个市情比较特殊的直辖市，大农村包围大城市，农业面积大，农业比重高。以201*年重庆市政府统计数据来看，农村人口2351.88万人，占总人口3169.16万人的74.2%；而同一时期第一产业从业人员为847.30万人，仅占总从业人数1707.62万人的49.6%，农业户口比例与农业从业人口比例存在着巨大的冲突，“村改居”工作势在必行。
一、基本情况
我市“村改居”工作始于201*年。截止201*年底，全市共有472村实施了“村改居”，其中，撤村建居287个，撤村并居185个。
（一）基本做法
1、加强指导，认真部署。综观我市村改居工作，一般都经过了“调查摸底、宣传发动、组织实施、总结完善”四个阶段。各级党委、政府都加强了指导协调，民政、劳动、国土、公安等有关部门在各司其职的基础上，加强了协作联动。在具体工作中，各地本着“积极探索、平稳有序”的原则，注重讲清讲透“村改居”的重要意义和主要政策，切实做细做实“村改居”居民的服务工作，有重点、有步骤地组织实施，逐步实现了社会事务的顺利移交和平稳过渡。如江北、渝北等地通过先试点、后推开的办法，平稳有序地推进了村改居工作；大足、长寿等地结合村组规模调整开展了村改居工作，使村改居工作实现了顺利过渡。
2、因村制宜，分类改建。从全市调研情况分析，全市“村改居”主要有三种类型：撤村建居型、撤村并居型、村居混居型。各地根据实际情况，分类实施“村改居”工作，对行政村整体性拆迁安置，村民全部农转非的，在撤销行政村建制、实现村民农转非的同时，建立新的社区居委会进行管理；对在城乡地域区别不很明显，行政村的村民大多为插花安置或散居在其他村（居）的，撤销村建制后，将农转非居民就近归并或挂靠到居住地社区进行管理；对由于历史、地域、债务等原因，村或村民小组暂时不宜撤销的，在村组规模调整过程中，建立或合并为新的社区居委会，新社区既管理部分居民，又管理部分村民，成为村居混居型。
3、制度规范，政策引导。“村改居”是一件新生事物，没有现成政策和做法可以照搬。各地在调查研究的基础上，出台了一些规范“村改居”工作的文件。如云阳县出台了《关于农村乡镇建立社区居民委员会标准的通知》，对“村改居”的条件及申报程序作出了明确规定。一些地方为了顺利推进“村改居”工作，还制定了一些优惠政策。如梁平县制定了村改居“两不变、四优惠”政策，“两不变”，即村组集体资产由原村组人员享有不变；剩余土地的经营权、使用权、收益权不变。“四优惠”，即城区农民农转非后，常住户口办理在册人员公证手续时只收工本费；原有合法建筑物办理土地房屋产权证书，免收行政事业性规费；三年内免收生活垃圾处置费；三年内对新从事经商、办企业人员，享受下岗职工经商、办企业税费减免优惠政策。
（二）主要成效
1、加快了城市化建设步伐。通过近几年的“村改居”工作，农民变市民，旧村落变新社区，城市基础设施延伸到城市周边地区，城市管理和服务覆盖到城郊结合部，极大地推进了我市城市化建设步伐。据统计，我市城区面积由201*年的439.22平方公里扩大到201*年的647.78平方公里，全市乡镇的数量由1497个减少至969个，行政村由20569个减少至9986个，街道数量由87个增加至113个，社区居委会由201*年1667个增加至201*个。
2、理顺了城乡基层管理体制。城郊结合部农居混杂是新形势下城市管理的一大难点。征地农转非“村改居”后，划清了原农村村民委员会与城镇居民委员会之间对插花居住的村（居）民的管理范围，统一了农村和社区的管理主体，明确了村委会和居委会的管理职责，减少了村居之间互相推诿扯皮的现象，推进了城乡一体化发展，维护了社会稳定。
3、提高了“村改居”居民生活质量。不少地方“村改居”后，农民变居民，村民的思维模式、行为方式、生活方式随着城市环境的改善转变为城市居民的思维模式、行为方式、生活方式，村民的生活服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等条件得到极大改善，村民的民主法制意识、公共安全意识、医疗健康意识日益增强，村改居居民的生活水平和质量不断提升。
二、存在的主要问题
我市“村改居”工作虽然迈开了较大一步，但也面临一些亟待解决的突出问题。
（一）组织指导力度不够
当前我市“村改居”工作主要由各区县（市）根据实际情况开展，由于区县（市）一级政务繁忙，实际工作也下放到了各乡镇（街），工作指导力度明显不够。参与此项工作的相关职能部门把工作重点放在“换牌子、清房子、配班子”上，对改制后社区怎样适应新的要求开展各项工作指导较少，使一些地方工作出现脱节。同时，我市撤村的政策法律依据主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》和《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。而《村组法》和《实施办法》对撤村只作了原则性的规定，如对撤村设居的条件和程序；村集体资产处置和人员安排等都没有明确规定，使基层在“村改居”过程中缺乏规范的政策指导。
（二）盲目改居现象严重
在调研中了解到，我市有的地方为追求城镇化建设政绩，不顾是否达到“村改居”条件，盲目实施“村改居”的现象比较严重。有的区县不顾地方实际情况和老百姓利益，实行了失地农转非和身份农转非（没失土地），对身份农转非的村民进行了“村改居”，虽然改为居委会名称，实际管理的80%以上甚至全部是从事农副生产的村民，给社区管理带来了极大问题。有的区县还出现新社区建立了，旧的村委会却撤不了的现象。如九龙坡区九龙镇杨坪村、九龙村、上游村等地在城市化进程中，虽然土地全部被征，人员全部转非，由于村债务较多，无法解决，村民不满，却仍然保留着一副空的村委会建制，为新社区工作开展带来了一定难度。
（三）管理体制运行不顺畅
“村改居”后社区管理运行机制不顺畅。目前我市完成“村改居”工作的部分社区，其运行机制基本还按原来的村“两委”体制，思维观念、管理方式、工作重点、工作方法等还停留在原来的水平上。新社区职责不清，功能模糊，社区服务职能与经济管理职能混乱。这在贫困地区表现比较突出。改制后的社区居民认为，“村改居”对他们来说，跟原来没有什么大的分别，不同的只是挂着的牌子从“村委会”换成了“居委会”。此外，“村改居”社区和以前老社区之间明显保留原来的各自为政，与城市整体规划建设、社会资源共享等需要极不协调，对社区的长远发展十分不利。
（四）集体资产处置难度大
集体资产处置是“村改居”工作面临的重大问题。实行征地农转非“村改居”的，村（组、社）的集体资产和债权、债务如何处理，有关法律、法规和政策没有明确规定。有的村由于集体债务较多，无力偿还或无处挂落，致使征地农转非建居后，原村委会无法撤销，空挂牌子，保留班子，继续扩大债务。有的区县村改居资产处置基本是“一村一政”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”参与集体资产分配权益界定等重要问题意见不一，处置各异，从而影响“村改居”社区稳定。
（五）“村改居”居民就业困难
征地农转非“村改居”后，村民变居民，失去了从业载体，重新就业更加困难，收入和生活水平下降。主要表现在三方面：一是部分区县（市）对农村劳动力转移及就业提供的优惠政策，“村改居”后的居民不能再全部享受。特别是在新农村建设过程中，各级政府、相关部门、社会各界提供或资助的各项支农惠农政策、资金使“村改居”居民不能再全部享受，使他们对村改居抵触情绪很大；二是对改制居民就业没有优惠政策。目前国家对城镇失业人员和进城务工人员在就业政策及相应待遇、社会保险等方面有所不同，城镇人员在就业待遇及保险落实方面要高一些，因此，部分企业为减少企业生产经营成本，宁愿招收农民工，而不愿招收“村改居”居民，客观造成“村改居”居民就业难；三是失地农民的生存方式改变。一直以耕种为生存方式的村民没多少文化，没有技术，缺乏在城镇竞争就业和生存的基本技能，一时难以适应社区居民的生存方式。如果仅仅靠“低保”维持生存，他们将不可避免地沦为新的“城市贫民”，给城市管理增加新的沉重负担。
（六）社会保障配套措施不完善
由于我国农村村民和城镇居民在享受社会保障及社会福利政策上不一致，所以“村改居”对农民最有吸引力的地方在于他们转变成居民身份后，能享受到城市居民的社会保障。事实上，对已完成“村改居”的社区来说，这个方面的工作远远不够。村改居后，社会保障和社会福利在政策执行上带来了新的问题。一是城市低保。《重庆市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》第八条规定，“申请人或其家庭成员从政府或企事业单位取得的一次性收入，减去按规定应扣除部分后，根据当地最低生活保障标准逐月分摊计入家庭收入，计完为止”后才能申请低保，按此规定，征地农转非居民的土地补偿款和安置补偿费，使村改居居民至少要在三年后才能申请到低保补助。而实际情况是相当部分“村改居”居民把土地补偿款和安置补偿费用于购买安置房和生活用品后，已所剩无几，生活陷入困境。二是社会保障还未将“村改居”居民纳入社会养老范围；三是医保没将“村改居”居民纳入医保范畴，同时“村改居”居民又失去了新型农村合作医疗的资格，客观造成“村改居”居民医疗保障缺失；四是军队服役士兵的优待金补助和复退安置政策，“村改居”农转非后，各地执行不统一，产生了新的社会矛盾；五是“村改居”居民子女受义务教育失去了新农村建设减免学杂费的优惠政策，而作为城镇居民，其子女受义务教育远比是农村村民时付出的教育成本高，引起村改居居民的不满。
（七）市政设施建设管理混乱
不少地方“村改居”后，市政建设没有同步跟进。按照城市管理办法，“村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府解决。而目前的状况是，改制的社区从基础设施建设到管理经费支出仍存在由社区自行承担的现象，使新建社区经费陷入捉襟见肘的困境。从调研了解到，有的“村改居”后，既纳入了市政建设规划，又纳入了新农村建设实施项目，享受了两方面的优惠政策，产生建了又撤、撤了再建的浪费；有的“村改居”后，既没有纳入统一的市政建设规划，也没有纳入新农村建设的范畴，成为城市建设管理的“空档”，客观上影响了这些地方的发展。
（八）“村改居”后社区干部待遇落实难
“村改居”后，新社区在机构设置、人员编制、干部待遇等方面没有统一规定。市里对社区专职工作者的报酬只作了原则性的规定，即不低于当地职工平均收入水平。有的地方对“村改居”后社区专职工作者的报酬福利待遇实行了不同的标准，有的仍实行村干部待遇标准，有的实行低于城镇社区高于农村干部的待遇标准，这些现象客观上影响了“村改居”社区干部工作的积极性。他们认为既然同样是社区，工作辛苦程度也都差不多，待遇应该是相对等的。
三、对策建议
“村改居”是一项民心工程，是农村发展到城镇的必由之路，也是一项能让广大农村居民最终受益的举措。针对当前我市“村改居”工作存在的种种问题，建议市委、市政府出台全市统一的可操作性强的规范“村改居”工作的相关文件和政策，重点包括以下几个方面的内容：
（一）明确“村改居”的条件和程序。目前，全国的《村组法》、《居组法》以及重庆的两个《实施办法》对撤村设居都只是作了一些原则性的规定，对“村改居”的条件和程序没有明确，建议市委、市政府根据相关规定进行明确。一是明确“村改居”的条件。重点从村（居）是否处于城市建设总体规划的范围、农业人口或非农人口占总人口的比例、人均占有耕地面积、村（居）民从事农业和其他产业的比重等几个因素来考虑。二是规范“村改居”的程序。“村改居”必须符合民主、公开、合法的程序，由当地村民委员会所在街道办事处（镇乡）在广泛征求群众意见和民主协商的基础上提出方案，经村民会议讨论同意后报上一级人民政府审核批准，在上一级人民政府批准同意的基础上由当地人民政府组织实施。
（二）积极稳妥处置农村集体资产
对村集体资产进行处置，应坚持“促进集体经济发展、有利社区建设管理、保障群众基本权益”的原则，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。建议集中力量从以下几个方面解决该问题：一是清产核资。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以帐面价值为基础，以产权归属为主要内容，按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资。二是量化资产。按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则界定好资产所有人产权资格。明确“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属认定情况。资格认定后，必须张榜公布接受广大村（居）民监督，经居民代表会议确定。三是理顺发展。政府应从保障村民长远利益和有利于社区发展的角度来合理规划“村改居”社区的发展。第一，建立村民保障储备金，将集体资产中的流动资金剥离出来，建立村民保障储备金，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出。第二，成立股份合作经济组织。将集体资产中的固定资产总额作为总股本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体，明确集体股和个人股比例，其收益主要用于现行村（社区）的正常经费开支、公共设施建设开支、社会保障开支和股（村、居）民的个人收益。第三，逐步建立现代企业制度。股份合作经济组织要以现代公司制为方向，逐步完善法人治理机构，设立股东代表大会、董事会、监事会、经理层等管理组织，并以市场化运作开展各项经营活动，最后在政府给予的优惠期限结束后平稳过渡到完全公司化运作企业。四是政策扶持。针对少数区县个别村出现土地全部被征、人员全部转非、集体资产为负、又无发展空间的现状，建议政府组织专门力量对拖欠、占用村集体资产的进行及时追债，能变现的尽量变现；协调相关金融单位，核减其债务，并协调征地开发单位适当承担村级债务或纳入征地成本。在可能情况下，政府应出资购买原村集体的公益性资产（如办公服务用房等），既帮助村资产变现抵债，又可转为对以后社区建设的投入。（三）妥善安置村民生产生活
失地农民为城市化进程的推进作出了重要贡献。建议政府在城市规划过程中，从“留地安置”、生活就业、社会保障等方面充分考虑失地农民的长远发展，维护社会稳定。一是实行“留地安置”政策。改变过去单一货币安置政策，探索留地安置政策。参照广东东莞、山东青岛、浙江杭州等地的成功做法，对征地村预留10%左右的发展用地，将这些预留地按城市用途，统一规划，规模发展，由集体进行集中管理和使用，鼓励、支持和引导当地失地居民集中开发办企业、办商业以及从事其它实业，既吸纳当地失地居民再就业，也为失地居民保持一份长远的收益来源。二是解决失地农民的就业问题。实施就业服务管理，把失地农民纳入城市就业服务管理体系，有计划地组织对“村改居”劳动力和劳动预备人员的职业技能培训和劳动预备制培训；建立劳动就业信息平台，组织对“村改居”居民的就业知识进座和信息交流活动，帮助失地居民就业；对失地农民就业实行优惠政策，失地居农民在经商、办企业和参与其它方面就业时，享受下岗职工创业有关减免税和免费技能培训等优惠政策，卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民；开展就业宣传教育工作，帮助“村改居”居民转变就业观念，努力提高自身素质，增强就业竞争意识，积极主动参与城市就业竞争；积极兴办工业及三产项目，发展社区经济，建立适应居民投资创业的平台，引导“村改居”居民积极创业，三是解决村民的社会保障问题。建立完善广覆盖、多层次的社会保障体系。在集体资产处置中，应确立社保和医保优先原则，建议从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立村改居社会保障专项资金，专款专用，建立集集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；失去土地的“村改居”居民，属企业在职职工的，在理顺劳动关系基础上，按规定参加城镇职工社会保险和医疗保险；不属企业职工、但有合法职业和固定收入且符合参保条件的，按城镇自由职业者参加社会保险和医疗保险；其他无收入来源的，由各地建立相应养老、医疗等补助制度；符合城镇居民最低保障条件的，享受城镇居民最低生活保障待遇。
（四）加强“村改居”社区管理
村改居后，如何把原村委会的责、权、利顺利地过渡到新的社区居委会，加强对新社区的管理，是一项十分重要的工作。针对存在的问题，应重点从三个方面考虑：一是理顺社区管理体制。建立适应新社区需要的“两委”工作机制，明确社区“两委”的职责是管理社区、服务居民，不再承担经济管理等职责；妥善解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作，避免出现“村委会”已经不存在，有些部门还只认“村委会”公章的现象。二是提供社区管理经费保障。制定政府对“村改居”财政投入的长期规划，财政部门要将“村改居”工作经费纳入年度预算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最终达到“财政为主，村（居）财补充”的目标；推行社区物业化管理，借鉴沿海某些成功的“村改居”社区经验，社区可组建物业管理会，推行物业化管理，按规定的标准向居民收取一定的管理费，管理费专款专用，以“收”抵“支”，减轻财政负担。三是加强社区干部队伍建设。“村改居”社区党组织、居委会及其他组织的职数配备、成员生活补贴待遇等，全市应有一个统一的标准，经费应全部由财政负担；开展“村改居”社区工作人员的专项培训教育，加强“村改居”社区工作人员的业务培训，提高“村改居”干部社区工作意识，确保“村改居”后的社区工作者能按新要求、新标准正常开展各项工作。
【转自】
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