木材凭证运输制度的重要作用及存在的问题
木材凭证运输制度的重要作用及存在的问题
探索木材运输检查监督的新路子
永春林业局陈华生
摘要阐述木材凭证运输管理的重要作用，分析面临的新问题，提出加强木材运输检查监督的思路。
关键词：木材凭证运输管理重要作用存在问题发展思路
UnderstandingtheImportanceandPresentProblemsofPermittingSystemforTimberTransportationandDevelopingNewCountermeasurestoImproveTimber
ChenHuasheng
(Yongchunforestservice)
AbstractTheimportanceandnewproblemspresentedofthelicenseadministrationfortimbertransportationwereanalyzed.Fatherlythecountermeasuresweresuggestedtoimprovetheinspectionandcontroloftimbertransportation.
Keywords:Timber;Licenseadministrationfortimbertransportation;Importance
木材凭证运输是森林法规定的一项重要的法律制度，它是通过依法设立木材检查站，对木材凭证运输实施检查监督，以达到控制森林限额采伐，防止乱砍滥伐的有效措施。永春岵山林业检查站自92年代成立以来，在县党委、政府和县林业主管部门领导下，认真贯彻执行木材、野生动物及其产品运输检查的有关法律、法规，开展木材凭证运输检查监督工作，为维护林业生产和流通秩序、打击违法运输木材、野生动物，制止乱砍滥伐、乱捕滥猎，巩固我县“三五七”绿化成果发挥应有作用。但是，随着林业改革的深入和林业分类经营的推进，特别是我国加入了WTO，许多业内人士认为现行体制下林业检查站的存在，势必影响林业产业经济的发展，应实施木材畅通工程，逐步弱化或取消木材运输检查监督工作。这种观点曾引起林业检查站干部职工一度困惑，如果不从理论与实践上给予澄清，势必产生不良影响。本文试通过木材运输检查监督工作的作用的阐述，分析当前的出现新问题，探讨进一步加强木材运输管理的新思路。
1木材凭证运输的法律地位及作用1.1木材检查站的法律地位
《森林法》第三十七条第三款明确规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。《森林法实施条例》还进一步明确了木材检查站对无证运输的木材可以扣留。这就从法律上确定了木材检查站设立的依据及主要任务。国务院早在1990年在国发[1990]66号文中就明确指出，木材检查站是林业基层行政执法单位，自1995年开展治理公路“三乱”以来，始终把林业部门做为三个可以在公路上设立检查站的部门之一，这充分说明木材检查站的地位及作用受到国务院的充分肯定和重视。
1.2木材凭证运输检查监督工作在培育发展林业社会主义市场经济中的作用
市场经济是法制经济，必须遵循公平竞争的准则。木材市场开放以来，随着市场的不断需求，木材源源不断进入消费领域，在促进林业产业发展，繁荣城乡经济，改善林区群众生活的同时，一些不法分子为牟取暴利而大肆收购非法来源的木材，在偷漏木材金、税、费后，以低价格进入市场，扰乱了公平竞争的市场秩序，影响了林区的社会稳定。为此，木材检查站加强木材运输检查监督，打击违法运输木材活动，维护正常流通秩序，是保证木材市场健康发展不可或缺的手段。
1.3加强木材运输管理是保护我县森林资源率先实现林业现代化，建设林业强县目标的需要
虽然近年来每年都针对乱砍滥伐林木开展专项打击或严打整治活动，但凭证采伐林木、凭证运输木材的法律制度仍未得到很好实施，盗伐滥伐林木、非法运输木材案件仍时有发生，乱砍滥伐林木的违法犯罪活动仍在一定范围内存在，其中一个关键原因是非法采伐的木材有人收购，能够销赃，可以变现牟利，一些地方木材流通秩序混乱，无证经营、加工木材单位比较多，违法乱收购木材现象比较普遍，违法运输木材案件仍不少，从一定程序上诱发了乱砍滥伐的发生。如果这种现现状任其发展下去，全县人民经过多年艰苦奋斗的“三五七”绿化成果将毁于一旦，林业分类经营的政策以及实现林业强县的目标也将落空。事实已证明，在源头管理尚未完全到位的情况下，强化木材运输检查监督是保护我县森林资源有效可行的重道关口也是最后的防线，其任务将更加艰巨，压力也越来越大，如果不把好关，必然会诱发盗砍滥伐林木的歪风，一些明确林木权属的承包者、经营者，为了眼前利益，或为了偷漏林业税金费，必然“名正言顺”自盗、蚕食“自家林”来变现牟利，甚至一些不法分子假采伐“自家林之名，行盗伐公益林之实，这与我省林权制度改革的初衷背道而驰，导致破坏森林资源一种新现象的发生。同时，一些地方黑恶势力也会因承包者势单力薄、管护困难，乘机哄抢、盗伐私有林，不仅破坏森林资源，也直接影响林区的安定团结，打击林业经营者积极性。因此，强化木材运输检查监督道关口也是最后的防线，其任务将更加艰巨，压力也越来越大，如果不把好关，必然会诱发盗砍滥伐林木的歪风，一些明确林木权属的承包者、经营者，为了眼前利益，或为了偷漏林业税金费，必然“名正言顺”自盗、蚕食“自家林”来变现牟利，甚至一些不法分子假采伐“自家林”之名，行盗伐公益林之实，这与我省林权制度改革的初衷背道而驰，导致破坏森林资源一种新现象的发生。同时，一些地方黑恶势力也会因承包者势单力薄、管护困难，乘机哄抢、盗伐私有林，不仅破坏森林资源，也直接影响林区的安定团结，打击林业经营者积极性。因此，强化木材运输检查监督，充分发挥林业检查站保护森林资源的作用，也是促进我省林权制度改革顺利进行的有效手段。
2、木材凭证运输管理面临的新问题
2.1道路交通建设和物流不断发展打破了木材运输检查网络。随着城乡道路硬化工程的不断完善，给人们的生产生活带来了极大的方便，同时，也给不法分子逃避检查带来更多可选择的线路。以德化至南安梅山为例，可选择的线路有：德化→英山→苏坑→岵山→诗山→梅山；德化→英山→苏坑→仙夹→诗山→梅山；德化→三班→介福→岵山→梅山；德化→三班→介福→东关→九都→梅山；德化→龙门滩→湖洋→外山→郊尾→梅山；德化→龙门滩→湖洋→仙游→郊尾→梅山等。因此，我县原来趋于合理的岵山、大荣2个林业检查站的布局出现了漏调，特别今后一旦泉三高速公路建成通车后，许多无证木材可以避开检查站直接从高速公路畅通无阻地运往销区，使检查站形同虚设。
2.2通讯工具的日益普及和交通工具的多样化给木材运输检查监督带来新挑战。一些不法分子为了逃避检查，提前派人到检查站盯梢，了解检查人员的动态，并随时通过手机与木材运输车辆驾驶员联系，一旦发现检查站的执法车辆不在检查站便迅速冲关；如果，检查站的执法车辆在检查站则绕道行驶逃避检查。另外，越来越多的木材运输车辆采用密封厢式车，车速也越来越快，通过林业检查站，在检查人员的视野内的时间只有几秒钟，使检查人员判断该车辆是否为伪装冲关增加很大的难度，对执法者业务水平也提出新的挑战。
2.3严格依法行政与服务流通的矛盾将更加突出。当前，对木材运输检查尚无一套简便、科学的办法，对违法运输木材事实的认定，只能依靠每木检验，费时又费工，为了便于流通，提高效率，目前只好采用双方认可，当事人同意的办法处罚，与理可谅，与法不符。当事人如果提出行政复议或行政诉讼，林业主管部门将处于被动局面。
3加强木材运输检查监督的思路
通过木材运输检查监督工作存在问题的分析，笔者认为，木材运输检查监督工作的基本思路应该是：
3.1要把保护森林资源做为木材运输检查监督的首要任务
随着《福建省森林条例》的实施，林业部门统一进山收购木材的经营体制已被打破，产销直接见面，在木材经营加工，木材市场监管难以到位的情况下，乱收乱购木材在一定时期内将会呈上升趋势，林业检查站做为一道关键也是最后的防线，其任务将更加艰巨，压力也越来越大，如果没有把好关，必然要诱发盗砍滥伐林木的歪风，导致新一轮破坏森林资源的严重局面，林业分类经营的政策也将落空。因此，全县林业检查员一定要以保护森林资源为己任，认真履行法律赋予的神圣职责。
3.2要探索适应新形势下加强木材运输管理的有效措施
一要把固定站卡检查与动态检查相结合。现有的林业检查站已无法胜任，守住一个关卡，保护一大片资源的重任，而光靠不断的设站、移点也难以适应道路交通发展及森林资源变化后的木材运输检查监督工作需要，应该走静态检查与动态管理相结合的路子，实行木材运输巡查制度，在重点路段，加强布控巡查。
二要坚持以人为本，强化理论学习，不断提高整体素质良好的政治素质和业务水平，是做好各项工作的保证。木材检查站是林业行政执法部门，是林业对外的一个重要“窗口”单位，工作的好坏直接关系到林业部门对外形象。我站始终坚持以人为本，采取多种形式，加强干部职工思想理论和业务知识的学习，建设了一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的林业执法队伍。
三要建立健全举报监督网络。一是成立举报中心，通过广播、电视、报纸等形式向社会公布了举报电话，实行24小时值班制度，专门受理群众举报；二是给每个检查员印制联系卡，通过各种渠道散发，着力构筑举报信息网络；三是通过对处罚对象的处理教育，使得部分当事人转变为知情人、举报人，为我们提供各种信息；四是对举报人实行单线联系，为举报人保密，确保他们不受伤害；五是设立举报奖，经举报查实的案件，对举报人进行奖励，并坚决予以兑现；六是填补执法时间上的“空档”，越是节假日，越是休息时间，我们越是要细查严堵。通过采取上述措施，使查案效率得到进一步提高。
四要加强对木材经营、加工单位的检查监督，规范木竹半成品运输管理。木材经营、加工单位经营、加工无证木材，也是导致盗砍滥伐、违法运输木材的一个重要原因。县林业主管部门要定期不定期地加强对经营、加工木材单位进行检查监督，和清理整顿，把之纳入依法规范的经营渠道，使非法来源的木材难以销赃。《福建省森林条例》根据《中华人民共和国森林法实施条例》所界定的“木材”内涵的基础上，做了进一步明确规定，木材包括：原木、锯材、竹材、木片、胶合板、商品薪材、木炭、大宗木竹半成品。对木竹为主辅原材料的家俱成品及木竹制品、工艺品不列入凭证运输管理。应该说对培育林业产业发展、促进林业市场经济建设有一定的积极作用，但也不可否认，如果源头加工管理不善，又会成为无证木材要相进入流通渠道的一个漏洞。因此，要加强对林区木竹半成品经营加工的管理，同时要严格界定木竹制品与半成品的界线，防止擅自将半成品当做制品逃避凭证运输。对那些收购无证木材再加工成制品而偷漏木材金、税、费的违法行为要严肃查处。
3.3对重大违法运输案件要追究其相关的刑事责任
新刑法的实施对木材运输检查监督提出更高要求。新刑法由打击“山上”犯罪扩大到“山上”“山下”同时打击，不仅继续保留盗伐、滥伐林木罪，同时还增加了非法收购盗伐、滥伐林木罪，这就要求在查处木材违法运输条件时，思想上不能仅局限于“运输”这一环节，而要善于从违法运输这一现象中发觉其违法根源。以免造成以罚代刑、避重就轻，放纵犯罪。大量事实证明，违法运输背后就连着盗砍滥伐、非法收购、非法经营木材，一些无证运输木材的行为本身就是非法收购木材行为，使用伪造、涂改证件运输木材货主本身就是买卖、涂改木材运输证件的当事人。对此类案件的调查取证，要按照错罚相当原则追究其法律责任。对那些冲关窜卡、暴力抗法不法分子，要通过当地政法机关予以治安处罚或追究刑事责任。只有这样，才能有效打击严重破森林资源的犯罪行为。
3.4开展对木材运输复检等课题科研攻关，应用电脑技术等高科技手段，力求获得标准化的科研成果，解决木材运输检查难题，提高木材运输检查监督的行政执法水平。
扩展阅读：如何加强木材运输监督管理 规范木材检查站建设
依法监管、强化职能规范管理、树好形象
关于如何加强木材运输监督管理、规范木材检查站
建设的调研报告
木材运输监督管理是森林资源保护的重要环节，是对森林采伐限额制度执行情况监督的必要措施。加强木材运输监督管理，直接关系到森林资源的有效保护，关系到集体林权制度改革成果的巩固，关系到林区社会的稳定。我省处于六大江河上中游，生态区位突出，是国家生物多样性重点保护区域，生态安全和资源保护显得尤为重要。为强化森林资源保护，实现“生态建设产业化，产业发展生态化”的林业发展目标，201*年，云南省政府出台了《关于加强森林资源管理工作的意见》，对加强我省木材运输监督管理和规范木材检查站建设提出了指导性意见。201*年6月，中央林业工作会议召开，会议对林业给予了很高定位，赋予林业更加艰巨的光荣任务。我们要深入贯彻中央林业工作会议和中发[201*]9号、中发【201*】10号文件及《国家林业局改革和完善集体林采伐管理的意见》精神，从全局的高度充分认识加强木材运输管理的重要性、紧迫性和艰巨性，把木材运输管理工作作为实践科学发展观的一项重要内容抓实抓好，进一步规范木材运输管理，切实维护木材流通秩序，为“发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展”提供有力保障。
近年来，我省始终高度重视木材运输监督管理工作，
制定出台了《云南省木材运输管理办法》，调整保留了193个木材检查站。全省各级林业主管部门认真按照《森林法》、《森林法实施条例》、《云南省森林条例》等法律法规依法加强木材运输监督管理，严格执行木材凭证运输制度，不断加大木材检查站基础设施建设投入，充分发挥木材检查站在规范木材流通秩序、保护森林资源的重要作用。同时，积极探索加强木材运输监督管理工作的有效措施。201*年6月，省林业厅在三个省属木材检查站的基础上增设林政稽查大队，随后，全省各地先后增设或单独成立林政稽查队65个，初步建立起了以固定检查为主、流动检查为辅的木材运输检查监督新机制。当前，随着我省生态建设不断深入，林业产业集群初步形成，集体林权制度改革全面推进，道路交通网络特别是高等级公路建设日益加快，我省林木采伐和木材生产以及运输形势都发生了较大变化，对木材运输检查监督工作提出了新的要求。
一、木材运输检查监督面临的问题
1、道路交通的发展使木材运输检查出现监管盲区。随着我省道路交通的快速发展，特别是高等级公路建设日益加快，目前的木材运输检查监督体系已经严重滞后，木材检查站设置出现布局漏洞，木材运输检查出现监管盲区。近年来，我省通过高等级公路违法运输木材行为有上升趋势，利用发达的公路网络躲避木材检查站违法运输木材的
现象比较普遍，木材检查站只能在林区固定区域内进行检查的现实与当前木材运输监督检查工作需要存在矛盾。
2、现行林业法律不便于加强木材运输检查监督管理。木材运输监督检查的主体是木材检查站，但现行的林业法律只授予木材检查站对运输木材的检查监督权，对违法运输木材的暂扣权，木材检查站在法律上没有实施行政处罚的权利，给木材检查站履行木材运输检查监督职能带来不便。
3、木材检查站机构现状不利于加强木材运输检查监督管理。
木材检查站作为林业基层行政执法单位，履行的是行政执法监督职能，但大部分木材检查站尚属事业单位编制。一些检查站存在人员编制不落实、人员临时聘用以及经费渠道不畅和资金不到位的问题。木材检查站的编制和经费问题已严重影响到了木材运输管理工作的健康发展。
4、木材检查站目前的软硬件建设不能达到当前加强木材运输检查监督管理的要求。
木材检查站基础设施建设亟待加强。我省大部分木材检查站地处偏远的山区公路，站房设施简陋，工作条件艰苦，办公设备缺乏，检查手段和装备落后，有一半左右的木材检查站没有必要的交通通讯工具，远不能适应新形势下木材运输监督检查工作的需要。木材运输检查队伍整体素质有待提
高，依法行政和执政为民意识有待增强，工作能力和业务水平有待加强。
二、加强木材运输检查管理的对策及建议
最近几年，在国家林业局和省政府的关心支持下，我省木材检查站建设取得了一定成效。全省木材检查人员统一了工作服和检查标识。绝大部分木材检查执法人员取得了国家林业局林业行政执法证。有多个木材检查站先后被国家林业局评为全国文明执法窗口示范先进单位。从201*年开始，我省省属木材检查站新增人员一律实行公开招聘，木材检查人员大专以上文化程度占一半以上。为加强对木材运输监管的科技支持，国家林业局为我省部分木材检查站装备了电子监控设备。全省一半以上木材检查站配备了至少一台电脑及数码相机等设备。
为贯彻落实中央林业工作会议精神，适应集体林权制度改革需要，进一步加强木材运输管理，规范木材检查站建设，针对我省木材运输检查管理工作中面临的困难和问题，提出以下几点对策及建议：
1、要积极探索适应新形势下加强木材运输管理的有效途径。
要把固定站卡检查与动态检查相结合。在现有木材检查站基础上增设林政稽查队（不增加编制），走静态检查与动态管理结合的路子，实行木材运输巡查制度。在主要进出
路口及重点路段加强布控巡查；要定期不定期地对木材经营、加工点进行监督检查和清理整顿，将其纳入木材运输渠道依法规范，使非法来源的木材难以销赃。
2、要从法律的层面上明确木材运输监督检查执法主体地位，强化木材检查站的职能。
明确木材运输检查执法主体地位，对加强木材运输检查管理，规范木材检查站建设具有决定性意义。木材运输管理是森林资源保护的重要环节，是对执行森林限额采伐制度监督的必要措施，所以，木材检查站作为木材运输检查监督的主体，应考虑从法律的层面明确木材检查站可以依法对违法运输木材行为作出行政处罚。
3、要尽快理顺木材检查站管理体制，切实解决木材检查人员编制和经费。
目前，全省木材检查站大部分为事业单位编制，管理体制上隶属于省、州（市）、县三级林业主管部门管理，由于各地重视程度和财政投入等因素影响，木材检查站的编制和经费始终不能得到根本解决，为此，建议政府出台一个文件，协调有关部门进一步理顺木材运输检查站管理体制，切实解决木材检查人员编制和经费。同时，为发挥木材检查站行政执法职能，规范木材检查站建设，建议考虑对木材检查执法人员实行参公管理。
4、要加强对木材运输检查工作及木材检查站建设的统
一领导。
目前我省木材运输管理工作主要由各级资源林政管理部门负责，全省木材检查站受各级林业主管部门委托行使行政处罚权。省木材检查总站要加强对全省木材运输检查工作和木材检查站正规化建设的领导和统筹，统一全省木材运输证的印制、发放和管理使用，统一管理全省木材检查站并对全省木材检查人员进行岗位业务执法培训考核。结合我省实际制定全省木材检查站正规化建设标准及实施细则。建议借鉴全国森林公安开展“三基”建设的做法和经验，在全省木材检查站开展标准化、正规化、质量化“三化”建设，树立木材检查站良好的执法形象。另外，各地木材检查站根据林政执法需要，相继成立了林政稽查队，建立了流动检查机制，为便于对全省木材检查站及林政稽查队的管理指导监督，建议在省木材检查总站的基础上增挂林政稽查总队的牌子或设立省木材运输监督管理局，进一步理顺木材检查站管理体制。
5、要加强木材检查站软硬件建设。提高木材运输检查监督的行政执法水平。
要加大对木材检查站基础设施、执法装备的投入，改善执法条件。统一规范检查标识、标牌及公示牌，树立窗口形象。使用规范标识的林政执法专用车辆，完善着装管理制度。要提高木材检查队伍整体素质。加大对木材检查人员教育培
训考核力度。要落实“法治政府”、“责任政府”、“阳光政府”建设要求，提高依法行政和严格执法意识，树立以人为本、执法为民的意识理念。要严格管理，严肃纪律，严明奖惩，努力建设一支政治合格、业务过硬、纪律严明、作风优良、勤政廉洁的高素质木材检查队伍。要建立健全木材运输执法监督制约机制。加强木材检查站廉政建设，落实党风廉政建设责任制，建立内部民主、社会评议、群众监督廉政工作机制。要不断加强作风行风建设，杜绝乱设卡、乱收费、乱罚款等不正之风的产生。
6、加大对木材运输检查管理工作的科技投入，实现科技强检，增强对林业发展的服务和保障能力。
要积极协调安排林业科研机构开展木材运输检查管理课题的科研攻关，实现木材运输检查管理工作全程电脑化。要尽快建立全省联网的木材运输监督管理信息系统，便于木材运输检查管理和木材商品市场流通。要强化木材运输检查工作科技和人才支撑，不断提升木材运输检查工作的管理成效，增强木材运输检查管理对林业发展的服务和保障能力。
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