如何认识政府预算公开化
如何认识政府预算公开化
政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算，预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于民众的监督之下。政府预算公开是好事儿，但这只是一个良好的开端。一方面预算公开与预算透明是两回事儿。预算公开了，但并不一定是透明的；另一方面预算公开不等于预算执行公开。即使预算公开，但不严格按照预算执行，公开的预算就会变得无意，因此，政府的账本拿出来晒晒太阳才会更健康。我们都知道，阳光是一件非常有效的消毒武器，衣服被褥等物时常晾晒就不容易滋生各种细菌，政府的相关账本同样如此。政府账本老是藏在箱子里，很容易发生霉变，诱发挥霍浪费甚至腐败行为。政府越是藏着掖着，公众就越生疑，越不放心。正所谓心底无私天地宽，广州市政府能够把账本拿出来晒太阳，充分说明政府心中无愧，行得正，坐得端，敢于接受社会各界的监督，群众也有充足的理由相信。因此，我认为政府预算须进一步公开化透明化。
首先，政府的公务支出，来源于每一位公民缴纳的税款。每年，我国各级政府都会对政府开支进行预算，并且向各级人大汇报预算执行情况。这是公权力向社会承诺，使用好每一分钱的表现形式。中国任何一个普通公民，都有权利获取与他们的切身利益相关的政府信息。广州市公开账本的当天，网站就被网民点瘫，可见公众对行使知情权的渴望到了何种程度。舆论普遍认为，广州这种做法要成为常态，应向全国推广。
其次，政府预算之所以应该向公众公开，不仅是政府对于纳税人的义务，能提高纳税人的积极性；也是民主政府的必然要求，能保证预算分配的合理性与公平性；更是建设法治政府的需要，是反腐倡廉的治本之策。去年5月，国务院颁布的《政府信息公开条例》开始实施。政府预算应该是政府信息公开中最重要内容。可以说，没有政府预算公开就不会有真正的政府信息公开。
最后，政府公开其预算不是对民众知情权的恩赐，而是其法定义务。事实上，公开透明是公共预算的本质规定。政府财政花的是纳税人的钱，纳税人有权知道政府把钱花到了什么地方，钱花得是否合理。因此，在所有实行公共预算的国家，要求财政预算公开化是很自然的事。但在我们这儿，多数政府部门及其官员的心态还没有转变过来，还把政府预算看作是政府自身之事，与老百姓无关。好的对民众公布预算的要求会挤牙膏似的透露一点点，不好的随便找个借口将民众的要求打发过去。
对于纳税人来说，政府预算本不该成为什么秘密。因为纳税人有权知晓自己税收的去向，政府的财政收入都花到了什么地方。我们发现，政府预算公开并非是什么坏事。从某种程度上说，政府预算公开恰恰体现了政府的开明、政务的透明、政治的清明，预算公开的同时，政府在老百姓心目中的形象也因此得以提升。
201*年12月26日
扩展阅读：政府预算公开化
引例：
一．现状:201*年6月24日，审计署审计长刘家义在第十一届全国人民代表大会常务
委员会第九次会议上报告201*年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。报告表明，一些中央部门依然存在挤占挪用、多报多领财政资金和违规收费等问题，此外，会议费和公务出国费管理也不够严格。挤占挪用、多报多领财政资金等问题在审计报告中年年提及，可同样的问题却年年出现，某些部门甚至在一个问题上多次违规。于是，面对“屡审屡犯”，审计部门也只好以“屡犯屡审”的执蓍来应对。然而，最终的目标是促进问题的整改，而不是一次次回到屡审屡犯的怪圈。
二、加强预算透明度的必要性分析
我国预算制度透明度的现状决定了必须建立一个公开、透明的预算管理制度
1.预算的预见性不强，因而缺乏计划性。我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能作为法定的执行依据。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，出现预算空档，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行，增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。
2.综合预算的编制虽然取得较大进展，但预算外收入、制度外收入等在预算编制时没有完全纳入收入预算，因此收入的统一性受到影响。并且，过多的预算外、制度外资金形成部门“小财政”，弱化了财政集中分配资金的职能，使得财税部门不是唯一的政府预算资源的筹集者和分配者；另外各种收费规模过度膨胀，缺乏监控机制，使资金体外循环，严重侵蚀了税基，破坏了预算收入的完整性和统一性，干扰了正常的分配秩序，助长了腐败的滋生和蔓延，必然加剧地区或部门预算关系的不透明。
3.预算编制手段落后，预算透明度缺乏操作前提。一是政府会计报告系统不健全，总预算会计在集中层次上记录拨款，以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供的财会信息，信息的真实性差、可信度低；并且经济、社会发展各项指标的预测手段很差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。每年提交人大的政府预算报告只是文字说明，不反映账户体系、数据、编表等，不能算是真正意义上的政府预算，因而其透明度大打折扣。同时缺乏透明的表现还在于，即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及对公众的说明和解释。
4.政府预算法定性不高。“政府预算的透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础，即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。实际上我国的财政法规体系，明显存在着立法层次较低的问题。除《会计法》和《政府采购法》外，“其他法律都不同程度地存在与社会主义市场经济的发展”、与公共财政的要求以及我国加入WTO的新形势不相适应的地方，迫切需要进行修订。如不尽快改变这种情况，就势必影响我国的财政改革，就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，也就谈不上依法理财。尤其是财政某些领域的基本法律法规还存在盲区，“如预算管理体制、转移支付、”“国资管理、债务管理、财政监督等。”“现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占较大比重，虽然法规、规章的制定、修改和废止程序较法律较为灵活，但因其法律层次不高，执行效力低，降低了政府预算的透明度。”[2]
5.财政监控制度的不健全也是预算透明度不高的原因之一。预算监控力度较弱，就难以对公共支出机构的预算执行情况进行及时、有效的监控，支出机构截留、挪用财政资金的现象时有发生，财政管理处于被动局面。国库集中收付和政府采购制度都是加大预算执行监控力度的重要手段，但这两项改革均处于试点过程中，国库功能还没有充分发挥，相关配套措施还没到位；纳入政府采购的货物、工程和服务的范围相对较窄，采购方式还比较简单，因此操作细则等制度依然有待于进一步完善。同时缺乏违反政府预算的法律追究制度，处罚时对事不对人，处理偏轻，公共支出机构违约成本太低，在一定程度上纵容了违反预算的现象，尤其是违反预算行为根本不向广大纳税人公开，因而无法实现透明化。
总之，加强政府预算透明度一种双赢的战略。一方面,有益于公民,使公民能获
取有用的信息,便于公民做出正确的决策。另一方面,有益于政府,体现了政治的民主性,财政上的透明使公民做出正确的决策,经营效益提高,政府在税收上会有明显的回报,同时也促进政府效率的提高。
三．具体实例（有图）
201*年广201*年广州市本级114个职能部门的预算全部公开放到了“广州财政网”上，每个
部门的预算内容包括“部门基本情况”、“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”及详细的“收入预算总表”和“支出预算总表”，供免费下载。此次公开账目的内容庞大而详细，涉及财政资金超过200亿元人民币，这些钱广州市政府各职能部门都是怎样花的，花在哪些地方，这个“账本”基本都可以解答。评价
益处：公开帐本实际上是顺应了民心，也是政府能够更好的执行预算的必要监督。它一方面能能充分调动市民百姓对国计名生，城市建设的参政议政热情。另一方面通过公众监督和有效参与，对于建设一个高效廉洁的政府也大有裨益。对于纳税人来说，每个纳税人都有权利知道自己的钱政府是如何花的，政府预算本不应该成为秘密，因此，将公共预算向社会公开，是本来就应该有的自然而然的事情。
广州政府的此项举措，暂且不去评论说其内容是否具体、详细，我认为公开的意义在于政府观念的转变。正如张杰明所说，这里面其实还是个解放思想的问题，政府不应一味地以程序、规定来应对公众的对预算公开化、透明化的问题，不能以“政府机密”这一不能说的秘密作为理由搪塞公众。其实从新中国成立后，政府财政预算走过了从国家秘密到公布于众的三个历程。在第一阶段，人大代表审预算报告而不知“细账”；第二阶段部门预算“细账”向人大代表公开；第三阶段预算向社会公开。广州市政府敢于迈出第一步，可以说是第一个吃螃蟹的人，暂且不去评论其内容，而是在行动上，需要更多勇气，因而，我对广州市政府的做法持赞赏态度。它反对了政府对公众权利的尊重，与民众的距离也拉近了，不是过去的一句“机密”文件而把我们置之门外。而广州市政府之所以会公开账本，其中一个更重要的力量，便是民间志愿团体的推动。我想这也是公民社会公民权利意识增强的体现。一直以来，对于政府部门的收入与支出都是源于纳税人的纳税钱，如何取之有道，用之于民都是纳税人有权利知道的，可是，往往，由于潜规则的左右，这类账单、列表被定格为“政府机密”，是由不得普通人过目的，不管你是不是纳税人，一律无权过问。而现在，无论是公民力量也好，还是政府，都意识到了自己的权利和义务，政府必须向公众公开，透明，只有这样才能让人民满意。因此，从公民意识的觉醒，从政府观念的转变来说，我认为广州市政府网上晒账本的意义更大。“公开后的预算必然招来公众的评论、挑刺，从而促进预算的细化、可持续和民主化。这将是中国政府公共治理的重大变革。”无论是从政府还是公民来说，政府预算公开都是一大进步。问题：
看不懂预算，专业性强、内容复杂、数字一大堆等等；而对于公众非常关心的“公款出
国”、“公款招待”等问题，，则并未在预算中体现出来。当然，还必须看到广州市在网上公开晒预算，还未向公众提供出一个政府与民众就预算编制使用方面完全平等的“交流平台”。譬如：预算前的民意参与度无法体现；对于存在不足或有“问题”的各部门预算，民众如何去参与监督？如何纠错？以及网上公开晒出的预算，并未达到像被公众欣赏的香港政府那样财政预算“细化到了坐椅”的地步。广州的做法颇具示范效应，但短期的2、3年内估计不会在全国形成纷纷效仿的气候。首先最重要的一点是相关法律制度的缺失、不完善，目前《预算法》还在讨论阶段，其次，地方政府出于既得利益上的考虑，一些数据是不情愿公开的；最后一点原因是观念上的问
题，长期以来的制度惯性导致了观念上的惯性。另一些例子：
一．宜宾市珙县罗渡苗族乡最近发生了一件新鲜事：乡党委书记、乡长以及一般公务员的公务接待费用和差旅费、包车费等报账开支全部汇成表格，上墙公开接受党员干部和群众的监督，并将乡党委、政府一年可以支配的公务接待费用、办公经费总额全部公开。乡党委、政府公开“晒裸账”，受到当地群众普遍欢迎。
珙县县长曾明全说，将及时总结罗渡苗族乡的做法，推动其他乡镇从“阳光财政”向“阳光政府”转变
针对5月份公示表中反映出来的一些问题：如金额超过500元以上的接待费用、包车费用、差旅费没有公开说明原由和接待单位，该乡决定，在本月中旬即将公布的6月份公示表上，将把这些地方进一步完善，实现更大范围的公开，也要让公开的明细更加具体、完善，让一些经手接待等公务费用的干部说得清、监督更有力。
罗渡苗族乡党委书记郭春均表示，公示以后对于领导干部和机关工作人员来说压力更大，但群众更欢迎、政府的形象变得更好。乡里计划把今年节约下来的20多万元的公务接待费用全部用于罗渡中心校的学校通道改造、贫困学生资助以及贫困群众产业项目支持和集中慰问等，做到每笔支出上墙公示。
珙县县长曾明全对罗渡苗族乡这一做法给予充分肯定，认为有利于破解基层政权财力运转不合理的情况，有利于树立政府的良好形象，可以有效杜绝打白条、签单等行为，有利于将有限的公务资金用于惠民等工作，促进政府作风的转变和高效运转。他们将及时总结这一做法，推动其他乡镇从“阳光财政”向“阳光政府”转变（有图）
二．人民网北京3月31日电3月30日，国土资源部在其官方网站发布了“201*年部门预算”，有报道称，这是我国政府决定“三年内公开中央部门预算”后，第一个公开部门预算的中央部委。
人民网北京3月31日电（记者贾）继昨日国土资源部晒出部门年度预算成为首个“吃螃蟹”的中央部委之后，财政部、住房和城乡建设部、科学技术部今日相继在各自官网亮出“201*年收支预算总表”。（有图）
四．政府预算公开制度存在的问题
(一)财政资金使用监督的缺失
长期以来，政府部门对政府信息尤其是财政预算信息神秘化，使得公众通过正常渠道难以获得公开的财政预算信息。其中折射出的深层次问题无疑是政府部门服务意识的欠缺和官本位主义思想的盛行。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯布坎南提出的公共选择理论认为，使用财政资金提供公共物品，提供什么，提供多少，需要进行选择。私人物品进行的是私人选择，不需要他人参与，而公共物品，涉及全民福利，必须进行集体选择，即公共选择，不能由个别人或者部分人说了算。公共选择是保证财政公共性的核心内容。政府财政理应是公共财政，其本质是在于提供公共物品，而不能提供私人物品。由于长期计划经济思维的沿袭，时至今日，在我国的财政支出中，仍然存在大量的私人物品。并且，政府财政支出的结构也不尽合理，行政管理费支出过大，“三公”消费浪费惊人，而关乎民生的义务教育、基础医疗、保障性住房支出却长期严重偏低。
这种财政支出状况显然离真正的公共财政的目标还有相当大的差距。这些问题已然成为政府管理的顽疾之一，之所以长久以来没有根本改观，其根本原因之一就在于问题的解决仅单单依靠财政部门的努力而没有外部的监督和推动。(二)财政预算公开原则难以确立
公共选择理论表明，官僚们习惯于通过简化财政预算信息的手段以掩盖低效的行政行为，使公众对大量的财政浪费一无所知。财政预算公开原则意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，公众应参与和监督整个预算过程。财政预算公开原则的实质在于:一是财政预算反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益。作为纳税人和利益相关人，只有得到充分的信息，才能保障公民权利不被暗箱操作所侵害。二是财政预算信息公开是公民享有的宪法上知情权在财政预算法中的具体体现。(三)立法不完善
从立法角度看，制约我国财政预算信息公开制度发展的缺陷主要表现为:首先，信息公开立法条款不完善。现行政府信息公开法律虽然将“财政预算、决算报告”笼统纳入政府信息公开范围，但对财政信息公开的详细程度缺乏明确规定，政府部门对此有较大的自由度和随意性，自由裁量权较大。因而容易造成政府部门笼统信息予以公布，详细信息予以保留的现状。原本赋予政府部门信息公开义务的信息公开法律法规反倒成了政府部门逃避义务的挡箭牌。其次，法律法规对财政预算信息公开的主体及相关权责分配的规定第4期邓非:论我国财政预算信息公开制度的缺陷及完善措施欠明确，对逃避义务行为的惩处措施规定弹性较大，惩戒方式不具体，实践中较难操作。再次，财政预算信息公开保障基础的不牢。实践表明，政府部门之所以不愿公开财政预算信息，与信息相对应的公共决策的合理性和合法性得不到制度的保障，进而导致政府部门公信力下降密切相关。正因为此，政府部门往往习惯于做出不公开财政预算信息的选择。其理由很简单，为避免公信力受损，一些政府部门往往选择保守策略，不公布或者少公布敏感信息。三
五。完善政府预算信息公开制度的措施
(一)确立财政信息公开原则，加强财政资金监管1.在法律和政策制定中，确立财政预算信息公开为基本原则。应顺应推进政府政务公开、打造阳光服务型政府的发展趋势，在法律和国家政策制定过程中，对于财政预算信息，设定“以公开原则，以不公开为例外”为基本原则。凡不涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及公开后有损社会及公民利益的财政预算信息，原则上都应当予以主动公开，或者公众索取后予以公开。2.明确监督职能，加强监督机关的监督作用。实践表明，在政府部门人、财、物这三类信息的透明度方面，单位人员配置等“人”的信息的透明度状况最好，与“物”有关的办公条件方面的信息次之，而与收支等有关“财”的信息透明度则最差。尤其是涉及政府财政支出大头的“三公”消费支出信息公开微乎其微。究其深层次原因，这与我国财政预算整体上还是行政主导，立法、司法、审计机构及社会组织所起监督和制约作用有限密切相关。财政大权为行政机关所掌握，以人大为首的监督机关难以对政府财政预算、尤其是预算的合理性形成应有的制度性监督保障。(二)完善立法，保障公民知情权
1.提高信息公开的立法层次，由全国人大制定和颁布政府信息公开法律。《条例》由国务院颁布，按法律优先原则，《条例》应服从于法律。《条例》规定，政府信息公开工作机构需要“对拟公开的政府信息进行保密审查”，而《保密法》对保密范围规定较宽且笼统，一些政府部门出于泄密担忧而不敢公开财政预算信息。因而，应提高财政预算信息公开的立法层次，将《条例》上升为由全国人大制定《政府信息公开法》，只有这样，才有可能将所有需要进行财政预算信息公开的主体、客体纳入公开的范畴，解决财政预算信息公开受《保密法》的制度性牵制。
2.完善现行法律的相关规定。对此，应主要解决以下三个问题:(1)对财政预算信息公开主体及相关权责分配的规定欠明确的问题。在公开的主体界定上，应突破《条例》仅界定为各级政府及政府指定的政府信息公开机构的规定，进一步明确其他相关部门，如财政部门、预算编制办等部门的责任，以及共同责任下各自的权责问题。(2)财政预算信息公开范围规定笼统的问题。《条例》仅规定“财政预算、决算报告”属于政府信息公开的范围。相关立法应对此加以完善，对财政预算、决算报告的详细程度予以明确规定。避免在进行财政预算信息公开时，政府部门具有较大的自由度和随意性。防止出现相关义务主体公开的财政信息是最笼统的数据，对预算明细信息和“三公”消费等敏感信息、热点信息则给予保留的不正常现象。(3)相关惩戒及救济措施在实践中难以操作的问题。对违反财政预算信息公开法律的行为予以惩戒及对公民权利受到侵害后的救济是保障知情权的重要手段。(三)加强财政预算信息公开制度建设1.以完善的立法为基础，着力推进财政预算信息公开工作。近年来，以中央财政部门为首，各级财政部门为顺应建设阳光服务型政府的需要，在财政预算信息公开制度建设方面做了大量工作。201*年，财政部首次对外公布了预算报告和中央财政预算四张表格。印发了《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，明确了地方财政和中央部门预算公开主体，规范了地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表的格式，大力推进重大民生支出的公开。同时，高度重视门户网站建设，大力推进门户网站升级改造工作，切实为社会公众、财政系统服务。
2.扩大财政预算公开的范围，增加预算公开内容。除中央及地方财政收入预算表、财政支出预算表、本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表之外，进一步推进中央及地方国债余额情况表、政府性基金收入预算表、政府性基金支出预算表、国有资本经营预算收入表、国有资本经营预算支出表等项目信息的公开。应根据经济社会发展的客观需要，对部分政府收支分类科目进行调整、拆分和重新命名，将财政预算信息进一步细化，使财政收支账目更细了，预算透明度进一步增强。
3.减少财政专业术语使用，完善预算报告内容。在公布财政预算信息公布的时一并公布编制说明，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读。同时，可以通过网站、新闻发布会、编印财政通俗读物等形式，努力使财政预算更加贴近百姓生活。尽可能做到让公众通俗易懂，方便公众从预算数据的字里行间里解读国家方针政策、政策导向和项目支持重点。
4.适应市场经济体制下政府职能转变的要求，积极推进政府收支分类改革，使之与国际惯例接轨。预算科目按支出功能和经济分类设置，以清晰反映政府支出的具体用途。推进预算管理改革，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，细化预算编制，更详细地反映预算收支情况，加强财政科学化精细化管理，夯实公开基础。
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