关于国土资源执法监察工作的调研报告
浅议当前我县国土资源执法监察工作现状及
对策分析
(詹忠)
会理县位于四川省西南部，凉山彝族自治州正南端，攀西资源开发区腹心，辖6个工业（生态）园及50个乡镇304个行政村，幅员面积4527平方公里，总人口约45万人，全县基本农田保护面积28510公顷，耕地保有量38520公顷。县境内各类非农业建设用地数量多，分布范围广，矿产资源富集，点多、面广、矿种全，从事矿产资源勘查、开采、加工、经营的企业达350余户，占全州矿业企业总数的三分之一还多，且无证非法矿点多达500余个，国土资源违法违规案件主体复杂、手段隐蔽、量大面广，查不胜查、防不胜防，管理难度大，执法监察难度更大。
一、国土资源违法违规案件的现状、特点以及发展趋势（一）少批多占。一是受农村特定生活习惯与条件的限制，农村宅基地大多数占地面积都在200平方米以上，大部分村民建房都要超出批准的面积；二是经营性用地逐步实现市场化配，土地取得成本较高，部分土地使用者为了达到少出钱多占地的目的，通常采取少批多占的手段非法占用土地。
（二）未批先用。由于国家取消了县级人民政府的农用地转用和土地征收审批权，经营性用地全面实行市场化配，部分土地使用者为了规避国家土地用途管制制度，不依照法定程序或不经最终审批机关批准，通常采取隐蔽、突击施工等手段在短期内迅速实施非法占地行为，以造成对土地的破坏来达到其非法占地的目的。（三）改变用途。一是部分村民钻国家政策的空子，以修建农业结构调整用房的名义，借机建造永久性住房或商业用房；二是划拨土地未经批准非法入市交易或者擅自改变原批准用途。
（四）农村集体土地非法流转（以租代征）。一是少数基层干部和村民法制观念淡薄，为了局部和短期利益，打着联营、联办村社企业或者为集体谋利益的幌子，擅自转让、出租集体土地用于非农业建设；二是部分土地使用者为了规避农用地转用和土地征收审批，甚至采取“以租代征”的方式非法占用集体土地从事非农业建设活动。
（五）无证采矿（以探代采）。受经济利益的驱动，极少数人无视国家法律法规的规定，私挖滥采和仅持勘查许可证非法采矿的现象仍时有发生。
（六）非法转让矿产资源或矿业权。部分矿山企业法制观念淡漠，擅自采取井巷工程承包等名义非法承包、租赁或者买卖、转让矿产资源。
（七）越界开采。由于资源枯竭，一些矿山企业以增加地方财政和企业收入为由，擅自将不属于自己矿界内的矿产资源以挂靠或承包等形式转让给他人开采或自行开采。
（八）无证加工、经营矿产品。部份乡镇和企业的法制观念比较淡薄，地方保护主义思想严重，在不同程度上还存在无证非法从事矿产品加工、经营的现象，阻碍了矿业经济健康有序地发展。为逐步实现资源向资本的根本性转变，珍惜和合理利用资源，
从以上分析可以看出，随着国土资源管理法律、法规的不断配套完善，国家对土地、矿产资源的管理和监控逐步强化，市场化配资源的体制基本形成。但同时，随着经济社会的快速发展，灾后
重建与扩大内需保增长对国土资源的需求急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐，国土资源部门尤其是基层国土资源执法监察部门，身处矛盾焦点的风口浪尖，所面临的形势和任务异常严峻和繁重。再加之我县无耕地占补平衡及土地利用计划指标，当前乃至今后很长一段时间内，我县将面临土地供需矛盾的凸显期，违法用地反弹的压力很大。未批先用、少批多占、改变用途和农村集体土地非法流转（以租代征）等违法用地依然是今后土地违法案件发展的新趋势。此外，由于县境内矿产资源分布不均衡，鸡窝矿等小型矿点分布多而零散，管理和监控极为不便，在加之极少数基层干部以及企业法制观念淡漠，地方保护主义思想严重，受经济利益的驱动，对本地区的非法矿业活动不仅不加以制止，有的甚至公然为其提供便利和保护。所以无证采矿特别是以探代采、越界开采和非法转让矿产资源或矿业权等违法违规问题亦将是今后矿产资源违法案件发展的新趋势。
二、存在的问题
201*年，国土资源部提出了走出“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的国土资源执法监察新路子，全面推行动态巡查责任制，这个新思路、新路子是由我国社会主义性质所决定的，也是我国社会主义法制的一条重要原则。但是当前困扰我县国土资源执法难的问题一直十分突出，主要表现在：
（一）行政执法队伍素质参差不齐，缺乏科学管理手段，行政监督措施还不完善，再加之受人员、经费、编制等的限制，基层行政执法监管力量相对薄弱，国土资源动态管理长效机制还有待进一步强化和完善。
（二）部门联席会议与联合执法协调机制虽已建立，但由于相
关制度措施跟不上，耕地保护共同责任机制落实不到位，上下协调不够，部门衔接脱链，没有形成整体合力，执法力度不严、执法不到位，失之于软，致使国土资源违法行为得不到及时、有效地制止和查处。
（三）国土资源违法案件制止难、查处难，执行更难。由于国土资源违法行为的诱因大多与地方建设和经济发展有关，政府行为导致的“先上车，后买票”现象，带来了较大的负面影响，致使大量违法违规案件的发生。同时，由于受体制改革不完善等的影响，“帽子”虽然上收，但是部门预算经费还在地方财政，所以主管部门在查处执行这些案件容易陷于两难的尴尬境地。
（四）行政执法机制不完善，按现行法定程序规定，办案时间拖得过长，费用高、难于操作，在加之行政强制措施有限，缺乏强有力的手段。法律赋予主管部门检查、调查、制止和行政处罚以及行政处分建议权，但没有强制执行权。一宗案件从立案到执行整个时间跨度较长，少则二、三月，多则一两年。一方面给国家、集体或个人造成更多不必要的经济损失；另一方面导致一些案件最终无法执行，为执法监察工作埋下隐患。
（五）部分法律法规不够完善，有关规定太过原则，适用性和可操作性较低，不利于实际执行操作，且执法手段软弱，制约了行政执法与行政处分和刑事司法的衔接，部门行政处分建议权大多时候形同虚设，“执法难、难执法、法难执”的现象依然存在，执法的对抗性越来越大，抗拒执法的现象时有发生。
（六）国土资源管理信息共享机制尚未真正建立，行政、司法监督机制缺失，一定程度上制约了行政执法与刑事司法的衔接。
三、对策及建议
（一）进一步加大国土资源法律法规宣传教育力度，不断扩大宣传普及面，切实提高广大干部群众珍惜和合理利用国土资源的法制观念，增强保护国土资源特别是保护耕地的自觉性与责任感。
（二）动态巡查既是国土资源部“预防为主，事前防范和事后查处相结合”方针的继承、发展和完善，又是唯一相对主动的执法措施，能及时有效的发现和制止正在发生的国土资源违法行为。因此，当前进一步强化行政执法队伍素质和基层国土所建设，不断提高执法人员的执法水平，加大执法检查办案装备投入，充实执法力量，完善监督机制，建立健全上下协调、整体联动的国土资源管理动态巡查与执法检查长效机制，有利于维护正常的国土资源管理和开发秩序。
（三）建议省、州国土资源及相关主管部门，尽快制定出台集体土地流转细则或办法，以法律或规章的形式明确集体土地入市条件、流转方式以及相关权力、义务等，弥补法律法规的空白，规范集体土地使用权流转行为。
（四）建立完善部门协作、整体联动工作机制，为行政执法与行政处分和刑事司法衔接提供保障。进一步强化与公安、检察、法院等司法部门的联席会议制度，完善耕地保护共同责任和国土资源管理信息共享机制，整合各方监管力量，强化统筹协调，切实加大对违法行为的打击和查处力度，狠抓典型案件的公开曝光处理，扩大影响面和教育面，增强执法威慑力。
（五）建议进一步修订完善《土地管理法》、《矿产资源法》、《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关法律法规，使其适用性和可操作性更强，严格落实耕地保护问责制。探索建立行政执法与行政问责和刑事司法衔接长效机制，完善行政处分与涉嫌犯罪案件移
送工作机制，确保移送有章可循、有据可依，促进案件移送工作规范化、法制化和科学化。
扩展阅读：对当前基层国土资源执法监察工作形势的调研报告
对当前基层国土资源执法监察工作形势的
调研报告
嘉鱼县国土资源局
土地执法监察工作是我们国土资源管理的一项重要职能，是科学、规范、集约、节约用地的根本保障。我县国土资源局以服务经济建设为中心，以保护国土资源为着力点，以整治土地、矿产市场秩序为切入点，坚持依法行政，强化执法监察，推进执法创新，狠抓督查落实，较好地发挥了土地执法监察特使和国土资源保护天使的职能作用。但是，“两难”问题仍没有得到根本解决，为了确保跨越式发展，我们就必须正确分析国土资源执法监察面临的形势，尽快搞好土地执法监察工作，维护正常的土地市场秩序。
一、国土资源执法监察工作中的难点1、执法环境较差。
威廉〃配第有一句名言：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”在土地、资本、劳动力和科学技术四大生产要素中，土地无疑是最最重要的。因此有些领导在服务发展、服务招商引资的大旗下，对土地违法现象视而不见、放任不管，甚至纵容包庇，从中谋利。这样易导致国土执法被动，不能有效遏制违法行为。虽然我们制定了村级协管员制度，但是仍有部分协管员对违法行为很少主动报告，甚至国土部门到村执法，有的村干部都不愿到现场配合，更谈不上制止。这些现象反映出群众法律意识淡薄，甚至有些群众赶在国土部门下达责令停止违法行为通知书前进行抢建，导致动态巡查制度难以落到实处。
2、执法监察取证难。
新形势下用地违法行为日益隐蔽和复杂化，尤其是土地市场中隐形转让、改变土地用途和容积率、以土地作价出资入股、规避招拍挂规定等形式多样、花样翻新，加大了对违法用地案件的调查取证难度。
3、执法监察执行难。
国土部门在执法监察中无强制执行权，依靠司法机关又存在经费、人员等多方面困难，在执法工作中出现深不得、浅不得、硬不得、软不得、难以执法到位的尴尬情况，导致出现执法效果取决于违法当事人的怪现象。
二、国土资源违法违规主要特点及原因
（一）从违法类型分析，未批先建、未报即用问题比较突出。未经批准占地行为所占比重最大；（二）从违法主体上看，国家、省重点工程及民生工程违法用地、农村违法用地等未能得到有效遏制。企事业单位、个人违法用地量仍然较大,且有向乡、村转移的趋势。个人违法虽高，占发现违法总数的70%以上，但涉地面积较小，此类违法违规用地的发生，不能仅归责于基层政府，更要从加强制度建设、变革土地审批制度和加强与相关部委协调等多层面多途径予以规范。针对以上土地违法行为分析其主要原因如下：
一是城市建设、工业项目用地量较大。另外扩内需促发展政策，对建设项目投资力度继续加大。随着大量投资项目陆续开工，借机圈地、搭车用地、侵害农民利益行为等违法违规用地问题突出。
二是地方党委、政府主导、默许的违规违法用地仍占多数。由于没有正确处理好权与法的关系，突出的表现是未供即用，无视法律和政策规定。
三是随着农村土地管理制度改革、新农村建设的推进，宅基地整理、集体建设用地流转、城乡建设用地增加和挂钩试点等，特别是农业结构调整、设施农业建设、休闲观光农业建设等变相搞开发，都有不规范的地方，如果政策引导不到位、监管不及时，将形成大规模的违规违法用地。四是房地产开发用地规模较大、囤地和炒地等问题，以及小产权房违规违法用地等苗头性、倾向性问题，对土地执法监管提出了新任务。
五是用地制度和政策的不完善不到位，受用地审批环节多、周期长、占补平衡无法落实等制约，不能及时办理或无法办理合法用地手续，或建设单位无视法定审批程序，往往边报边用，甚至不报就用，造成违规违法用地。
六是对违规违法用地的处理不到位，违法成本低，驱动一些地方违规违法用地。
七是用地需求强劲，供需矛盾加大，与用地计划严格控制新增建设用地规模的矛盾所至。
三、对加强基层国土资源执法监察工作的几点思考1、加大法律法规的宣传力度，提高干部群众的守法意识。
一方面要对广大人民群众进行国情国策和依法保护土地意识的教育，重点宣传和普及与广大人民群众生产生活和实际工作密切相关的国土资源法律法规意识；另一方面，通过各种形式的正面教育和引导，帮助广大人民群众了解国土资源的法律、法规和各项制度，增强依法行政的意识和能力。2、建立和完善国土部门与司法机关联合办案机制。针对党中央、国务院提出的“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的土地管理新机制，应尽快建立和完善国土资源管理部门与司法机关土地违法联合办案机制，解决执法监察工作中取证难和执行难问题，良好地遏制土地违法行为。
3、健全法律制度，明确法律责任。
首先要在土地管理立法及相关立法中进一步明确基层政府组织有关人员的法律责任，按照耕地保护目标责任要求，各乡镇主要负责人要对辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。政府一把手是第一责任人，实行严格的问责追究制，同时，政府在用人机制上作些适当的调整，不单纯以经济指标作为考核选拔任用干部的标准。
其次，要进一步严格农村土地管理执法，做到有法必依、执法必严，制定和完善相关制度。一要加大巡查力度，建立和完善村级信息员制度，给予村级信息员一定的经济补偿，使他们充分发挥前沿哨所和桥头堡的作用，做到早发现、早制止，将土地违法行为遏制在萌芽状态。二要加大查处力度，公开处理，严厉追究，充分发挥警示作用。
再次，建议在《土地管理法》修改过程中，增加赋予政府和国土资源部门对非法占地建筑物的强制拆除权的条款。加大土地执法力度，必须让执法人员在承担保护耕地的责任的同时，具备保护耕地的有效手段。
4、依靠科学技术，创新工作方式。
土地利用总体规划是经济社会发展的“龙头”规划之一，各乡镇、各有关部门要高度重视，加大投入，主要领导要积极协调，抓在手上，切实提高规划的科学性、前瞻性和可操作性。要广泛采用GPS手持机等先进设备，将科技运用到实际工作当中。针对巡查面大量广，费时费力等问题可根据当地客观实际，有条件地采用远程视频监控设备等等。
国土资源执法监察，任重而道远。各级领导干部要对执法监察工作高度重视，真正把国土资源执法监察工作纳入重要议事日程，以维护国土资源法律法规的尊严，维护良好的国土资源管理秩序。
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