201*年度中国慈善透明报告111
《201*年度中国慈善透明报告》发布
201*年12月2日，中民慈善捐助信息中心在京发布《201*年度中国慈善透明报告》，对全国慈善信息披露状况进行年度梳理和分析。
中民慈善捐助信息中心对全国不同地域、不同性质、不同规模的慈善组织开展了慈善信息披露现状抽样调查，抽样样本为99家；然后通过建立包括4项一级指标，37项二级指标，满分5分制的透明慈善指数，全面评估慈善组织的信息透明度。报告中对目前慈善信息披露的现状予以较完整的呈现，例如通过分析我们发现，全国有25%的慈善组织信息透明度较高，其中组织基本信息公开透明度最高，财务信息透明度则最低。各类慈善组织中，基金会信息披露相对较好。另外，慈善信息透明度与慈善组织的规模和地域也有一定关系，全国慈善组织的信息披露情况要好于地方慈善组织，东部慈善组织要好于中西部慈善组织。根据“信息透明指数”来衡量，中国预防性病艾滋病基金会、南都公益基金会、中国妇女发展基金会、中国红十字总会、中华慈善总会等组织慈善信息披露状况较好。
与去年相比，今年我国的慈善信息披露状况有所好转。慈善透明意识明显上升，96%的受调查组织认为信息披露很重要，54%的受调查公众表示很关注慈善信息披露。同时，慈善组织在某些信息披露方面也比去年做的更好，例如以公募慈善组织做对比发现，201*年抽样调研的公墓组织机构章程披露为90%，而201*年则为100%。
然而我们也看到，我国慈善组织的慈善信息披露现状，既无法满足国内外广大社会公众日益增长的慈善信息需要，也与慈善组织对信息披露认知完全脱节。在线调查显示，分别有79%和73%的公众希望了解慈善组织的业务活动信息和财务信息，而慈善组织信息披露实际情况与公众的期望不符，财务信息透明指数最低，为1.52，业务活动信息透明指数为2.43。慈善组织问卷调查统计结果显示，23%的组织没有在慈善信息发布时提前征求捐赠人和受益人的意见。在社会公众网络随机调查中发现，接受调查的近九成公众表示对慈善信息公开不满意。
造成这种局面的原因也是多方面的。目前，整个慈善行业缺乏统一的信息披露标准和公共信息披露平台，慈善组织缺乏信息披露所需的人力和物力投入，同时慈善组织很少对信息披露的效果进行评估，也缺乏信息披露的动力。
针对以上问题，本报告建议：在政策环境上，加快出台相关法律法规，统一慈善信息披露标准；在行业制度建设上，建立全国慈善信息报送制度，打造慈善行业的公共信息平台，完善信息披露监管体系；在组织发展上，加强对慈善组织信息披露能力的培训，建立慈善信息披露评估与奖励机制。
慈善信息披露问题，事关慈善组织的公信力和慈善事业的整体效率。慈善信息披露制度建设，会促进整个慈善行业资源配置效率的提高，和行业透明度、公信力的增强。信息公开透明可以保障捐赠者和受赠者合法权益，保护公众参与慈善活动积极性，从而促进慈善事业健康有序发展。
作为一家全国性的慈善信息中心，中民慈善捐助信息中心自201*年成立以来，就以行业自律为目标，以建立透明、高效、及时回应社会需求的中国慈善界为愿景，致力于推动我国慈善信息披露制度建设，率先制订我国捐助信息统计标准，搭建全国性慈善行业信息披露与传播的公共信息服务平台，在推动我国慈善信息公开方面，做出不懈努力。
201*年8月，中民慈善捐助信息中心发布了我国第一份《全国性慈善组织信息披露监测报告》，对全国性慈善组织信息透明情况进行了监测分析。为了落实国务院和民政部相关领导关于加强对全国慈善信息监测工作的指示，中民慈善捐助信息中心决定，将发布“慈善信息披露监测分析报告”工作常态化，每年定期发布一次该类报告。期望通过持续发布年度慈善信息披露监测分析报告，来推动我国慈善信息透明，从而促进慈善事业规范化、高效率发展。
扩展阅读：中国公益事业发展研究报告201*年原创FXA&YFL
中国公益事业发展研究报告
201*年12月
目录
第一章我国公益事业基本情况....................1
一、公益事业定义........................................1二、我国公益事业研究对象界定............................1三、我国公益事业发展统计................................2
第二章我国公益事业发展研究....................5
一、公益事业产业链......................................5二、公益资源............................................6三、渠道................................................7四、公益组织............................................9五、制度法规...........................................10六、公益文化...........................................15七、小结...............................................16
第三章我国公益组织发展研究...................17
一、公益组织发展面临的问题.............................17二、公益组织标杆研究...................................17三、公益事业指标体系构建...............................19
第四章我国公益事业及组织发展策略..............17
一、理顺政府职能、建立跨部委工作协调机制...............22二、改善公益资源分配不均的现状.........................23三、优化公益组织制度法规环境...........................24四、加强公益组织的能力建设.............................35五、创新公益组织形式公益创投.........................39六、构建公益文化传播体系...............................41七、加强合作与交流.....................................42
中国公益事业发展研究报告
第一章我国公益事业基本情况一、公益事业定义
参照《中华人民共和国公益事业捐赠法》，我国公益事业可以被定义为非营利的下列事项：
（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；
（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。
二、我国公益事业研究对象界定
公益组织指那些不以营利为目的、不分配收益，活动有公益性或互益互助性，主要从事慈善、科学、教育、文化、卫生、扶贫和法律援助等事业活动，作为非政府公益事业的执行主体，隶属于非营利组织的一部分。非营利组织又是一个非常庞杂的概念，与非政府组织、民间组织等概念相互交叉，使得公众甚至政策制定者对于公益组织的概念和内涵长期以来未达成共识，没有形成权威性的结论。
故此，本报告沿用中国民政部的统计口径，依据公益事业定义将公益组织分为社会团体、民办非企业和基金会三大类。此三个类别的非营利性社会组织的公益定性可分别参照国家《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。
（1）社会团体。中国《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体是由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体的组织形式主要包括慈善组织、协会、学会、联合会、研究会等等。社会团体在我国的非营利组织中占有很大的比重。
（2）民办非企业单位。中国《民办非企业单位登记管理条例》规定：“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。主要包括各种民办学校、民办医院、民办博物馆、民办文化艺术团体、民办福利院、民办科研机构
1中国公益事业发展研究报告
等等。
（3）基金会。中国《基金会管理条例》规定：“基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人”。基金会的活动宗旨是通过资金资助推动科学研究、文化教育、社会福利和其它公益事业的发展。
另外，还有一些游离于营利性组织与政府和非营利组织之间的特殊社会组织，许多也可以认定为公益组织。例如，特殊社会团体法人、各种单位内部不须登记的公益活动团体和以企业法人形式存在的非营利组织。此外，除了部分在国家民政部门注册登记的“民除了部分在国家民政部门注册登记的“民间组织”外。还有一类是尚未在任何机构注册、且一直从事公益活动的草根组织。这类组织正逐渐成为推动我国公民社会发展的重要力量。这类组织的出现既是我国经济社会发展的需要，也是公民公益意识增强的体现。因此，如何解决其发展过程中遇到的问题．已成为摆在我们面前的紧迫任务。
三、我国公益事业发展统计
慈善捐赠金额最近几年有了大幅提升，特别是201*年的巨大自然灾害前所未有地唤起了全民参与公益的热情，引发了慈善捐赠的“井喷”，全年社会捐款达到479.3亿元。截至201*年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.3万个（其中：慈善超市8101个），基本形成覆盖全国城市的社会捐助网，并逐步拓展到部分乡镇、社区。全年各级民政部门共接收社会各界捐款68.6亿元，其中捐赠物资折款2.2亿元。接收捐赠衣被12476.6万件，捐赠物资折款1884.9万元，这些捐赠款物使1522.3万人（次）困难群众受益。
2中国公益事业发展研究报告
图1201*-201*年我国慈善捐款数1
同时，公益事业的人力资源、也就是志愿者方面，也取得了长足的发展。201*年全国志愿者队伍的规模已近亿人。其中，仅共青团、民政、红十字会三大系统，全年增加中国青年志愿者、红十字志愿者、社区志愿者共计1472万人，年增长率31.8%。汶川地震发生之后，据不完全统计，先后有将近三百万志愿者涌向灾区，并有一千万以上志愿者在后方参与抗震救灾，经济贡献约185亿元；此外，北京奥运会、残奥会期间，共有170万奥运会青年志愿者总共提供了将近两亿小时的志愿服务。志愿者已经在中国成为一个健康向上、人见人爱的社会符号，民众参与志愿服务热情空前高涨。
图2201*-201*年我国青年志愿者协会会员人数
全国共有社会团体23.9万个，比上年增长3.9%。按照社团活动地域范围划1
图1-图5数据来源于民政部统计公报
3中国公益事业发展研究报告
分，全国性及跨省（自治区、直辖市）的1800个，省级及省内跨地（市）域的23364个，地级社团63043个，县级社团150540个。按照社团服务的主要领域划分，工商服务业类22847个，科技研究类19786个，教育类12943个，卫生类11521个，社会服务类30818个，文化类19687个，体育类12623个，生态环境类6702个，法律类3213个，宗教类4165个，农业及农村发展类45367个，职业及从业组织类16120个，国际及其他涉外组织类661个，其他32294个。
图3201*-201*年我国社会团体个数
全国共有民办非企业单位19.0万个，比上年增长4.4％。其中：工商服务业类2080个，科技研究类9760个，教育类92703个，卫生类27237个，社会服务类28060个，文化类7188个，体育类6591个，生态环境类1049个，法律类782个，宗教类271个，农业及农村发展类1466个，职业及从业组织类1628个，国际及其他涉外组织类56个，其他11608个。从地域分布来看，民办非企业单位登记数量超过3万个的省份仅有山东省，为31820个，超过1万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省和四川省。
图4201*-201*年我国民办非企业个数
4中国公益事业发展研究报告
全国共有基金会1843个，比上年增长15.4%，其中：公募基金会1029个，非公募基金会800个。民政部登记的基金会148个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元。
图5201*-201*年我国基金会个数
第二章我国公益事业发展研究一、公益事业产业链
依据公益资源募集直至被帮助对象接收这一公益实现过程，公益事业可以被高度概括为以下的一个事业链图：
图6公益事业五要素图
公益资源：作为社会中的个人和团体，提供了公益事业所需的资金、物资与
5中国公益事业发展研究报告
人力；
渠道：实现了公益事业物资和人力流，资金流和信息流的流通与分配需求；公益组织：对所获得公益资源实行有针对性的投入分配，落实至公益服务受众；
制度法规：作为法律和规则支持，并制度化实现监督与信息披露等要求；公益文化：国民公益意识、企事业社会责任和舆论媒体关注度。
二、公益资源
（一）我国公益资源比例低于世界平均水平
图7各国公益资源对比
通过比较可以看出，目前中国的慈善捐赠占GDP的比例和成年人参与志愿服务的比例都远落后于世界平均水平，主要决定因素包括：
1）中国市场经济发展时间较短，大多数企业家和新富裕个人的财富积累历史也相对较短；
2）具有垄断性公募权的大型基金会均为运作型基金会，很少直接资助民间慈善机构，民间慈善组织的资源来源没有大型基金会的长期保证。
3）国外公益组织平均超过35％的经费来自政府购买服务，而在中国政府尚
6中国公益事业发展研究报告
未形成向民间组织进行公共服务合同采购的传统，故民间公益组织又失去了一个重要的经费来源
4）因为法律地位、公信力和公募权等问题是的民间公益组织难以直接向民众筹款，因而导致公益资源匮乏，发展举步为艰。
（二）国家政策限制公益资源来源
在历经201*年公益市场巅峰时刻后，公益资源一直处于“空缺”状态。公益组织的发展显现的势头并不足。尤其表现在募款市场上。而近日财政部“征税令”，国资委“限捐令”的下发犹如雪上加霜，让公益组织的发展陷入“尴尬”境地。一方面，基金会按照财政、国家税务总局要求要像企业一样每年缴纳企业所得税，另一方面，根据国资委下发的文件，公益基金会的资产将“大大缩水”，募款的渠道及对象逐渐缩小。央企不再是“重点募款对象”，似乎预示着基金会的“捐赠大户”将“不复存在”
三、渠道
（一）慈善捐款渠道建设发展落后
国际通行的有七种现代意义上的慈善捐款渠道，分别是通过政府、企业、媒体和公益组织推动的。在中国，企业和媒体推动的四种渠道有所发展，而政府和非营利组织自身驱动的，却基本上是处于初级状态。
7中国公益事业发展研究报告
（二）公益事业信息渠道建设滞后
201*年12月中国慈善捐赠中心发布的《201*年度中国慈善透明报告》显示，42%的组织未制定慈善信息披露办法，使得信息公开有着随意性的特征，阻碍了信息公开的制度化发展。有九成公众对慈善信息公开的满意度偏低。
《201*年全国慈善组织信息披露现状报告》显示，经历了汶川地震、南方雪灾等多次捐赠井喷后，近年中国慈善组织的透明度并未提高。这份报告显示，约有75%的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”。42%的组织表示没有专门的信息披露办法。37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题，则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。本次调查的99家慈善组织没有机构网站的占到五分之一，43%的机构页面更新不及时或者信息很难查找。201*年成立的基金会中心网所收录的信息中，1900多家基金会中没有网站的1307家，占了三分之二。而那些有网站的还有170家页面已经不再更新。
造成信息披露不足的原因主要是渠道的缺乏，公益事业的中间环节，包括信息公布、中立评价等基础架构薄弱，缺乏独立、专业的信息中心和中立机构对公益组织的绩效进行公开和评审，整个公益行业缺乏统一的信息披露标准和公共信
8中国公益事业发展研究报告
息披露平台；公益组织缺乏信息披露所需的人力和物力投入；同时公益组织很少对信息披露的效果进行评估；也缺乏信息披露的动力。
（1）缺少权威、一站式的信息发布平台
现有的公益信息分散在各政府部门和民间组织网站上，相互之间信息整合度低；民间组织信息发布不足、透明度低、公信力差，使得公益事业各方都无法做出以事实为依据的决策。
（2）缺少中立评估机构
虽然目前民政部的民间组织管理局已经在这方面做出了有益的尝试，但由于我国的公益组织发育还不充分，一些必要的具有支架作用的法律制度还没有建立起来，所以这部分专业的中立评估机构也没有发育起来。
四、公益组织
（一）公益资源分布不均
“二元化”是中国公益组织分布的最主要特征。公益资源在有官方背景的大型基金会和民间公益组织间不均匀分布，使得前者面临资源和服务供给能力不匹配的发展瓶颈；而后者由于资源缺乏、法律地位尴尬、公信力较低等原因，多年来的发展一直在低水平徘徊、未取得质的突破。总体上来讲，公益组织专业化水平低、能力提升缓慢已成为制约中国公益事业健康发展的主要原因之一。
大型基金会有着政府背景、品牌和资源三方面得天独厚的优势，在中国进行了公益理念的启蒙，对整个行业的发展产生了积极的示范和推动作用。然而，由于这些大型基金会多数是运作型的基金会，它们凭借特有的公募权和税收优惠权所募集的公益资源全部用于自身的项目开展，而非资助其它组织做公益项目。而由于其自身的运作能力有限，导致大型基金会丰富的公益资源不能够最有效地提供急需的公益服务。以这次汶川地震之后捐款为例，红十字会在一个月之内收到了将近几十亿的捐款，但由于没有足够的人力和项目去提供相应的服务，导致很多捐款至今闲置在银行里，公益资源无法得到有效利用。
相比大型基金会，民间小型公益组织发展在数量上很快，但无论是从总体数量上还是质量上都还是与国际发达水平有较大差距，而其未来发展趋势也不容乐
9中国公益事业发展研究报告
观。例如，201*年国内7家大型（亿元以上）基金会募集款物共48亿元，与201*年相比，筹款额度大幅上升。相比之下，亿元以下的基金会201*年筹款额则多呈下降趋势。
中国民间公益组织，尽管近年发展迅速，但得到的公益资源非常有限。由于公募权和免税资格垄断、民间组织注册难等制度性限制因素，900家大型基金会吸纳了中国公益事业将近80%的资源，剩下的为数众多的民间公益组织只有不到20%的资源。特别是201*年灾害频发，捐助资源更高度集中于政府部门和带有官办、非官方色彩的红十字会、慈善会，在全国1070亿元的慈善捐赠中，只有不足100亿元流向民间公益组织。
（二）“公益低效”问题严重
“公益低效”主要包括公益机构过分拘泥于陈旧的组织管理制度；政府公务人员兼任公益组织负责人；“官本位”和“按资排辈”等官僚主义现象严重；公益项目执行效率低下；阻碍人才发展。与政府的公共服务不同，公益组织的服务带有一种“俱乐部产品”的性质，是对特定领域、特定阶层的服务，更加具体，更加灵活，这也是政府所难以做到的。公益组织的服务优势在于求精、求细，从微观上做好本组织成员的服务工作。但“公益低效”问题的存在从根本上反映了目前中国公益组织的内部管理意识陈旧，管理制度落后，致使公益组织难以发挥自身优势，进而制约了组织的发展。
五、制度法规
公益事业法律体系还不完善，“重注册、轻监管”的现状成为了限制公益事业发展的主要瓶颈之一，税收优惠的落实细节也亟待完善。可以说，建立和完善我国公益法律体系、解决限制公益事业发展的几个关键问题，已成为整个公益事业发展的重中之重和当务之急。
近年来，国家和地方政府都出台了许多同公益事业相关的法律法规，但现有的法律组织比较松散，内容也已经跟不上时代发展和人民群众广泛参与的公益活动发展的需要。特别是在汶川地震发生之后，民众参与公益的热情令人欢心鼓舞，
10中国公益事业发展研究报告
但同时也反映出一些方面的法律空白，例如捐款管理、大型基金会的公募权垄断、公益组织的能力建设、公益资源的有效分配等问题，都亟需法律去规范。
（一）登记管理制度
1、双重管理体制限制了公益组织获得合法身份
我国民间组织的登记管理体制是双重管理体制。任何一个公益慈善组织要登记注册，获得合法身份，必须通过两个不同的政府部门或群团组织的审查和批准，这样在很大程度上限制了公益慈善组织获得合法身份，没有合法身份，开展各种活动包括募款活动、公益服务活动等，就受到了很大的限制。目前中国的几部公益组织法规规定申请注册成社团、民办非企业单位和基金会三种民间组织除了要在民政部门登记注册之外，还需要另外寻找一个业务主管单位，但业务主管单位并没有太大激励去接受民间组织，事实上就造成了大量民间组织无法注册，导致其以企业或者自然人的形式长期存在。
2、高进入门槛不利于小规模公益组织发展
根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体必须具备50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，必须具有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有3万元（地方性团体）或者10万元（全国性团体）以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。条例对于较小规模、较为松散、较为灵活的社会团体的发展产生了限制，从社会团体的发展角度说，大规模、有代表性、组织和管理水平高的社会团体的充分发展，一定是建立在大量存在的，小规模和较松散的社会团体的基础上的。由于法律规定的条件苛刻，再加上行政审查的繁琐和严格，大量的社会团体处于未经注册的状态，实际属于违法组织。虽然在与政府利益没有冲突的情况下政府一般并不干预，但是一则这种状态导致这些社团处于随时可能被取缔的尴尬法律地位，而且也不利于活动的开展。以这样一种不尴不尬状态存在的社会团体，不可能构成一个繁荣和健康的市民社会。
作为公益事业组织法的《基金会管理条例》第6、7、8条规定，自然人、法
11中国公益事业发展研究报告
人可以申请成立基金会，各级民政部门是基金会的登记管理机关，政府有关部门或者政府部门授权的组织是基金会业务主管单位。同时规定，设立基金会，应当为特定的公益目的而设立，并且，全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。分析以上规定可知，政府给公益组织设置这些“门槛”，目的是为了确保公益组织有能力积极开展公益活动并维持自身运作，但在客观上限制了公益组织的产生、发展。对于大量民间公益组织而言，要找到一个业务主管单位更是相当困难，这就造成了一些民间公益组织因找不到业务主管部门而被迫流产或转为进行“地下活动”的非法组织，从而使得大量“草根性公益组织”存在不具有合法性。
（二）税收制度
一般而言，对公益组织的税收优惠包括两个方面：一是对公益组织自身的优惠；二是对面向公益组织的捐赠方的优惠。以美国为例，其税法规定了30余种免税组织，对公益组织的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另外，向公益型非营利组织捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免的优惠。相比之下，中国对公益组织的税收政策不明确、不具体、不系统，目前以所得税优惠为主，范围也比较小；同时在财产税、以及主要的税种商品税中，缺乏对公益组织的专门规定，尤其缺乏对民间成立的公益组织的优惠措施。
1、公益组织税法缺位与税收征管失控并存
与近年来公益组织组织形式和社会功能发生的巨变相比，不少关于公益组织较为关键的税收规定处于空白状态，具体表现在以下四个方面：其一，未明确营利组织与公益组织之间的界定，即缺乏对其是否获得免税资格或享受何种税收优惠待遇的法律认定标准；其二，没有区分互益性组织和公益性组织及其不同税收待遇，从发达国家经验来看，两者的区分能使税式支出政策取得更好的效果；其三，缺乏相关商业活动与无关商业活动划分标准，税式支出政策常被滥用；其四，
12中国公益事业发展研究报告
纳税登记和征收管理制度缺失.现行《税收征管法》关于登记、票据、检查等规定均不适用于公益组织。
2、税收优惠政策落实难度大
税务部门真正落实民间组织税收减免和企业、个人捐赠抵税的程序复杂漫长，落实难度大；对民间组织和公益组织没有清晰的界定，公益组织实际得到更多的税收优惠得不到落实。我国的税法规定，只有向国务院、民政部门规定的少数几家全国性的公益组织的捐赠才能享受税前扣除的税收优惠。现实情况是，公益组织具有较强的层次性，其活动范围和受益范围可能具有一定的地域性，这就使地区性和社区性的公益组织不能享受相应的税收优惠。此外，由于纳税人公益性捐赠税前抵扣限制较多.加之对民间公益组织的歧视性税收待遇，造成了现行税制对公益事业发展的激励不足。无论企业还是个人，其捐赠行为并不能减轻多少税负。相反，较低的抵扣限制使得纳税人要对捐赠超出限额的部分缴纳相应税收，较严的抵扣限制导致大量捐赠得不到抵扣，繁琐的抵扣程序加重了税收遵从成本，影响了纳税人的捐赠积极性，削弱了税式支出的政策效果。虽然我国公益组织特别是公益事业近年来取得了长足发展，企业和个人的捐赠金额及公益意识都有显著提高，但与发达国家相比还存在不小差距。
3、公益组织的税式支出政策被滥用
我国对公益组织实行较为宽松的优惠政策，一方面有利于促进公益性事业的发展，鼓励社会捐赠和投资；另一方面.也导致了税收优惠政策的滥用，使公益组织成为逃避税的重要渠道。目前，许多不符合免税条件的营利组织的收入、财产和活动却享受着免税待遇，这种现象在教育行业以及各种社会福利机构中尤为普遍。例如民办非学历教育和职业培训机构蓬勃发展，各类资格证书培训、出国外语培训、升学考试培训以及烹饪、电子、汽车驾驶培训机构等不断增加，这些明显以营利为目的的教育机构却有许多打着公益教育事业的幌子争抢税收优惠的“蛋糕”：许多公益机构从事着大量与公益事业无关的商业活动，甚至将处于城市高价地段的房产出租、变卖，牟取暴利；还有一些公益机构私自设立小金库，
13中国公益事业发展研究报告
擅自分配收入给其职工和高管，采取各种手段提高福利待遇。
（三）监管制度
目前，我国对公益组织采用“归口登记、双重负责、分级管理”的监督管理制度，作为公益组织登记管理机关的民政部门、公益组织的业务主管部门、审计部门等都对公益组织负有监督的职责，可以说公益组织监督主体众多，但实际的监督效果却非常有限。这主要是因为各监督主体之间缺乏明确的分工，各监督主体实施监督的程序和手段缺乏可操作性的界定。
1、监管体系不完善
在公益组织方面，当前健康发展的中心问题是信誉问题，也就是建立可问责制。综观美国基金会的历史，可问责的问题始终是政府和公众关心的焦点，反映在国会每隔一个时期就要举办的大大小小的听证会和调查活动。基金会和政府经过长期的对话、磨合，才制订比较合理而成熟的法律，既保证基金会的透明度和可问责，又不妨碍其顺利工作。另外，民间自发地出现许多监督组织，基金会本身也成立诸如“基金会理事会”这样的组织，既维护本身的权益，也起自律作用，这样，内外都有监督机制。这一问题对中国的公益组织和捐赠活动特别重要。这是由于当前中国市场经济的法治不完善，结构性的腐败渗透到各个领域，再加以在新旧交替中社会价值观失范，造成全社会的诚信缺失。涉及大笔钱财的公益事业不是在真空中，所以常常出现以公益为名敛财为实的诈骗案，也不足为怪。
2、“公益腐败”现象仍然存在
“公益腐败”主要包括公益机构的违规筹款；挪用公益基金及捐赠物资从事不符合宗旨的活动和事业；侵占或贪污捐赠的款物；逃税漏税、逃汇骗汇；日常管理中的财务浪费。中华体育基金会201*万元、宋庆龄基金会1810万元“丢失”事件，云南“中国妈妈”胡蔓莉违规使用善款，用社会捐赠资金购买私宅并送女儿出国留学事件等都在说明，公益领域同样可能产生腐败问题。公益事业的
14中国公益事业发展研究报告
开展是以社会慈善捐助为根本支持的，但是“公益腐败”的滋长蔓延将严重损害中国公益组织的形象，并进一步从根本上破坏中国公益组织生存和发展的基本环境。
3、“公益异化”事件日益增多
“公益异化”主要是指公益组织违反国家有关规定，擅自从事带有营利性质的商业活动等非公益性行为。一直以来，非营利原则都是中国公益机构活动的基本准则之一，但是在具体实施中由于各方面原因却屡遭侵犯，如残联下属的康华公司乱设子公司事件。科技发展基金会原副秘书长违规运作资金，将基金会大量资金直接拆借给企业。甚至影响最大的中国青少年基金会也被报道涉嫌违反国家规定，挪用“希望工程”捐款逾一亿元，用于投资股票、房产及各类风险企业，并招致巨大亏损，其中不少投资项目以回报少、效益低告终。“公益异化”问题直接破坏了公益机构的非营利原则，从公益事业发展的整体来看，“公益异化”对中国公益事业的发展是弊大于利，公益组织忙于商业活动，必将影响其公益事业的开展，特别是在现阶段，中国还没有形成对公益组织进行监督的完整体系，对于公益组织的商业活动，应当在严格监督的前提下，限制性的开展。
六、公益文化
目前。我国国民的社会公益意识淡薄，已成为制约民间公益组织和社会公益事业发展的一个重要因素。以慈善捐款为例，多年来，我国实施了“希望工程”、“阳光工程”等大规模慈善救助活动，产生了巨大的经济效益和社会效益。但是，总体而言，我国的国民公益意识还处于一个较低的水平。当然，公益意识强弱不仅仅体现在捐款方面。由于现代公益范围的不断扩展、类型增多，许多工作单纯依靠金钱是无法解决的，除了捐款，公益的行为还包括做志愿者(义工)、照看孤儿、看护病人等。国民公益意识的培育与我国民间公益组织的发展，两者在本质上是一致的，没有良好的国民公益意识，就不可能有民间公益组织和社会公益事业的健康持续发展，反之，要发展民间公益组织和社会公益事业，就必须提高国民的公益意识。
15中国公益事业发展研究报告
现代的公益理念是近几年才真正走入公众视野，还未成为一种常态性的生活方式，大众对公益组织认识不深，整体公民的公益意识在全球处于落后水平。公众对公益组织的公信力、透明度等也缺乏信心，全民公益文化的形成还需要一个漫长的过程。同国际上成熟的公益文化相比，中国的公益文化还存在以下一些主要问题：
（1）捐赠缺乏日常性：公益还未成为一种生活方式，事件性、高曝光性的慈善捐助是主流，而慢性的社会问题没有得到足够的关注；
（2）捐赠领域过于集中：大量的捐赠集中在救灾和教育领域，而其它例如公共卫生等社会问题却没有得到应有的关注；
（3）捐赠的行政色彩比较浓：很多慈善捐赠行政色彩和攀比色彩浓厚，并非发自捐款者内心；
（4）偏项目、轻管理：公众对公益组织的运作方式缺少了解，捐助集中在具体公益项目，对公益组织日常运作所需资金支持不够。
七、小结
公益五要素公益资源渠道公益组织制度法规公益文化热点议题资金缺乏捐款渠道不足信息披露渠道滞后公益资源分布不均效率低下注册难税收优惠难落实监管不足公益文化淡薄主要原因国民经济发展水平制约、国家政策限制、公民慈善意识淡薄、公益组织公信力差等政府和公益组织自身驱动不足等缺乏信息发布平台和中介审计机构等大型官方组织吸纳资金能力强等公益组织内部管理制度落后、服务能力和专业化水平不足等双重管理体制、高进入门槛限制等法规体系不健全、优惠主体不明确等监管主体分工不明确、实施程序和手段缺乏可操作性等经济条件限制、宣传教育不足等16
中国公益事业发展研究报告
第三章我国公益组织发展研究一、公益组织发展面临的问题
公益组织类型公募基金会非公募基金会社会社团民办非企业单位企业公益职能未注册个人事业单位国际组织代表性组织中国红十字总会腾讯基金运行特点发展状态第四章公益事业及组织标杆研究和指标体系一、标杆研究
（一）英国慈善事业（二）中国儿童少年基金会
中国儿童少年基金会是经中央书记处第100次会议通过，于1981年7月28日正式成立的中国第一家基金会，业务主管单位是全国妇联。
现阶段发展亮点：业务专精（中国儿童福利事业）、信息披露度高（业务年报、经公证的财务年报）、募集渠道众多（网络、传统、利用黄晓明等明星效应成立专项基金等）、重视联合、联络其他公益力量（春蕾计划、安康计划等）、塑造公益资源的荣誉感（网络披露捐献单位及个人）、媒体联合(主页展示央企等媒体合作活动)
（三）美国基金会中心
不同于我国公益事业缺少系统化的支持机构和支持体系，美国众多的公益基
17中国公益事业发展研究报告
金、机构通过一些专业化的公益组织服务机构紧密的联系在了一起。这其中比较杰出的有美国基金会中心。
基金会中心成立于1956年，成立的最主要目的就是帮助基金会公开信息，从而获得政府以及公众的信任。50多年后的今天，他们成功地做到了这一点。基金会中心使用PhilanihropyInsight，是一个透视化工具，让数据更视觉化，这个工具是针对资助型基金会的，起到三个作用:让我们了解资助和被资助的信息，可以提供拨款的评估工具，上述两方面的综合情况基金会中心展示了他们开发并应用的这个透视化统计系统，鼠标轻按，全美所有基金会的地点即清楚地显示在地图上；不仅如此，他们资助的项目以及项目点也清楚地显示出来，全美基金会捐赠以及受惠组织和项目详细信息完全可以在这张图上动态而准确地公布出来，这也是信息技术在公益领域运用的成功案例，如下图显示。
目前该组织的信息统计范围仍在快速扩大中，世界范围的信息也已被纳入该信息查询系统（见下图）。
18中国公益事业发展研究报告
二、指标体系
（一）公益事业指标体系
参考图6的公益事业产业链，公益事业的评估指标们可以有序的结合为以下围绕公益事业五要素的指标体系。
指标类别二级分类指标项目捐赠总收入占本地同期GDP的比重捐赠规模捐赠总收入年均增长率人均年均捐赠额国际支援占总额比例捐赠来源个人捐赠占总额比例企业捐赠占总额比例捐赠事项构成常规捐赠占总捐赠比例应急捐赠占总捐赠比例年总活动参与志愿者量占人口比例志愿者规模志愿者年均增长率志愿者人均服务时间志愿者事项类型构成志愿者构成志愿者人口学特征：性别、年龄等志愿者职业构成志愿者收入状况19
公益资源中国公益事业发展研究报告
政府接收占总捐赠比例募捐渠道公益网络占总捐赠比例基金会接收占总捐赠比例非基金会公益组织接收占总捐献比例人员调配能力人、财、物、信息流绿色通道公益渠道物资快速通道资金调拨特服账户通讯、媒体、网络特殊支持平台/渠道志愿者组织数量志愿者快速通道志愿服务网络建设志愿者人员管理系统建设公益项目支出占总捐赠收入的比率捐赠使用公益事业研发与研讨发展活动支出占总捐赠收入的比率各公益领域支出占总支出比率：科学与发展、环境、教育、卫生等税收照顾财政支持组织帮扶培育组织监管政策法规政策制度募捐管理公益事业特殊渠道培养志愿者地域性支持系统建设政策法规建议的受纳渠道建设公益事业发展规划的制订及各地区年度发展计划制作行规塑造定期性公益事业交流活动举办情况年度标杆学习及经验分享及传播地域性/全国性活动参加人数占人口总数比率公益活动数量公益事业与教育系统结合程度：课程和活动等对民众的讲座和学习小组的建设情况主要媒体对公益事业报道数量及时间关注度媒体宣传常规节目、专栏、专刊数量突发事件的媒体反应速度文化传播运行常规网络组织规模网络资源利用度居委会等常设民政点工作开展状况每十万人拥有的注册公益组织数量规模上下组织占总公益组织数量比例公益组织类型分布：公益组织组织构成公益组织类型细分专业化发展：公益服务细分对象领域各行业分布比率：科学与发展、环境、教育、卫生等就业贡献能力建设公益活动参与者占社会劳动人口比例公益组织人力资源管理水平内部管理20
公益活动公众教育公益文化中国公益事业发展研究报告
项目运作信息公开社会影响年度审查合格率合格组织占评估总数比例享受激励政策比例及相应特殊发展性评估
（二）公益组织指标体系
参考国内外公益组织评估，主要从公民捐献水平（以人头或GDP比例体现）、每万人公益组织数量、信息披露度、公益资金投入率（包含救助投放率及研究和活动投入项目）、公益组织与社会公众联动度（以热点问题反应、反馈周期衡量）等方面评估公益事业及公益组织的发展。
NPO（非营利组织）的评估体系，试图以此给外界评估公益组织的运作水平提供一个参考依据。可以从四个方面看一家公益组织是否具有进一步的发展潜质：
（1）使命、愿景和策略。这是任何一家公益组织都需要明确的，你的存在是为了什么，你想做什么，你如何去做。这里当然是需要感动人的因素在，然而更重要的是它们必须是具有长期、中期和短期的考量因素，必须具有明细的衡量方法。
（2）团队和领导人的软能力和硬能力如何。经营一家公益组织，领导人和团队不仅要有热情和勇气，还需要有专业的管理经验和能力。
（3）治理结构、决策流程和财务制度。这是任何一个组织，不管是营利性还是非营利性，都需要具备的基本组织运作结构。没有了它，人们凭什么相信你许诺下的美好愿景。
（4）项目的实施和管理能力。也即所谓的执行力，高效和专注的执行力决定了善款能否真的用在了刀口上，而且发挥了最大的社会效用。
21中国公益事业发展研究报告
第五章我国公益事业及组织发展策略一、公益事业发展策略
（一）理顺政府职能、建立跨部委工作协调机制1、明确政府角色定位
政府做好政策制定、监管、倡导、资金支持、基础信息发布等角色，而逐渐从公益组织运作、以及慈善捐赠募集等角色中退出。从现实的组织架构层面，中国政府虽然在短期内很难建立起类似于英国慈善委员会的架构，但应该相关部门牵头，建立起跨部委的公益工作协调机制。对于中国的公益事业发展而言，政府应承担起如下角色：
（1）政策制订：在宏观层面上，政府应当承担起制定公益事业宏观规划、战略、推动公益立法等职责；微观层面上，政府应当不断革新公益组织的注册、公募权以及免税资格等政策的内容和实施细节；
（2）监管者：政府应该分成公益性质、财务、业务和犯罪四个层面对公益组织进行监管，具体内容在下一建议中详述；
（3）积极倡导：政府应当承担起公民教育和向社会积极宣扬公益文化的职责，应当通过多角度、多渠道认可和奖励慈行善举；
（4）资金支持：资金支持包括间接资助（也就是逐渐将免税范围审慎扩大），也包括直接资助，也就是通过政府购买服务，将一部分社会服务的职能，例如养老院、孤儿院等进行标准化外包，这在发达国家非常常见，也成为公益组织非常重要的收入来源；
（5）基础信息发布：政府应当承担起整个公益事业基础信息的发布者功能，可以建立或鼓励社会建立一站式信息渠道，公益组织以此共享信息、发布信息、公布需求，提高公益市场的效率和政策制定的有效性
22中国公益事业发展研究报告
2、逐步建立一个跨部委公益工作协调机制
明确了政府的职能之后，政府内部部门应当如何分工协作又是一个亟待解决的问题。在对于公益组织的监管上，世界各国的部门分工有所不同。例如，在公益组织日常运营监管方面，美国和德国是由司法部门主管，英国是由慈善委员会主管，俄罗斯、印度、台湾地区模式是由政府内务部门（如内政部）主管，而日本是由业务对口部门主管。
从长期来讲，中国应致力于建立一个类似于英国慈善委员会的跨部委慈善工作协调机构。英国的慈善委员会是一个独立于任何部门的政府机构，他的使命是让慈善事业成为社会的支柱力量，以增进公众对慈善组织的信任和信心，帮助慈善组织实现社会价值、保证慈善组织遵守法律规定和鼓励慈善组织创新。世界各国的公益组织专家大都认为：“无论在慈善事业发展的早期还是成熟期，政府成立一个专职管理慈善部门的机构对支持和促进慈善事业发展至关重要。
（二）改善公益资源分配不均的现状
1、继续支持非公募基金会发展、发展大笔捐赠的“绿色通道”
04年新的基金会管理条例的出台，使得非公募基金会有了可以明确注册的方法、主管单位也可以由民政部同时担任，这为非公募基金会的发展带来了福音。非公募基金会的发展打通了行业的产业链，为高收入人群和大笔捐赠提供了绿色通道。而且，非公募基金会大多为资助型，其开始尝试积极资助越来越多的民间公益组织，这给整个基金会的发展带来了一些积极的变化。
然而，虽然近几年我国非公募基金会得到蓬勃发展，但与公募基金会的数量和资产相比还相形见绌，这与国际经验也不符。在成熟的发达国家，非公募基金会在公益市场中占绝对的主导地位。在美国基金会中属于我国意义上的“非公募基金会”一类的基金会占到了90％以上。所以未来国家要继续支持非公募基金会的发展，主要在基金会可持续发展以及人才引进方面予以更多的支持。可持续发展主要是指支持非公募基金会建立更加专业化的资金运作和投资流程，将基金
23中国公益事业发展研究报告
会运作的前台和后台分离。在人才吸引上，因为目前运营费用比例占总开支比例10％的限制使得非公募基金会无法支付到有竞争力的工资以吸引高端人才，所以有必要在未来对这一比例逐步放开。
此外，境外基金会在中国的活动问题也应该有更加清晰的法律依据。大量的国际慈善家希望能够在中国行善却因为找不到主管单位而望而却步。即使连在中国口碑非常好的的福特基金会，也用了8个月的时间才通过了注册环节，盖茨基金会和克林顿基金会用了两年，这样口碑好的基金会尚且如此，其它公益组织的注册困难程度可见一斑。
2、鼓励大型基金会从运作型基金会向资助型基金会转变
国际上一般将基金会分为资助型和运作型两种。资助型基金会，顾名思义并不亲自运作公益项目，而是通过资助其它个人或者组织去运作公益项目来达成自身的使命，而运作型基金会从公众和企业那里募到款之后直接用于自身的项目运作。
中国大型的基金会90％以上都是运作型的基金会，而在美国这个比例只有不到10%。公益事业的分工和专业化是大势所趋，中国大型基金会拥有得天独厚的优势，应当重新考虑自身在未来中国公益事业版图上的定位。其实大型基金会在中国公益事业转型时期最好的定位就是逐步实现从运作型基金会向资助型基金会的转变，或者成为这两种形态的综合体。因为一方面，这种转型可以提高自身资金的使用效率，另一方面可以通过直接资助或服务外包等手段培育民间公益组织，弥补民间公益组织的资源不足，提升公益行业的良性竞争，倡导健康的公益文化，推动整个行业的可持续发展。
（三）优化公益组织制度法规环境1、登记管理
公益组织的注册难的问题一直是困扰我国民间公益事业发展的首要问题，也是在公益事业中群众反应最强烈的制度瓶颈。其实公益组织注册门槛高的主要困
24中国公益事业发展研究报告
境在于注册时的双重管理体制，即公益组织去民政部门登记之前还需要找到一个业务主管单位。“双重管理”体制是计划经济下的产物，在特定的历史时期起到了一定的稳定和过渡的作用，但主管单位缺乏激励导致一般公益组织投靠无门，“慈心”付诸“善行”困难，显然已不适应人民群众日益增长的公益热情。
在美国，公民自愿结成组织是完全自由的。虽然登记注册较为简单，但也必须得到政府的批准。成立社会组织先要提交一份书面申请，写明机构的名称、性质、运作计划、服务宗旨、组织目标、成员构成等，以说明该机构不为任何私人谋利，然后，交州内政司审核认定后，发给资格表，再予以批准，这也是获得税收优惠的必备程序。
在日本，允许未经任何登记注册的"任意团体"的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性，日本众多的社会组织都以"任意团体"的形式长期存在和开展活动；1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，使得这些"任意团体"也更加容易申请和获得法人资格。《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序。公益法人许可登记程序更为完善。它由三个阶段组成。一是设立相谈阶段，即主管部门就设立目的、事业种类、规模、资金资产状况、干部职员状况与申请人面谈。二是设立准备阶段。根据初步审查的要求，申报者提供定款或寄附书面材料，接受审查。三是设立批准阶段。经主管长官批准后，即可向设立者发出指令书，设立者接到指令书之日为公益法人设立之日，并于两周内完成设立登记。
德国并未规定所有的社会团体都要进行登记。如非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等都可以不进行法律登记，同样受到法律保护。那些未登记的社团，只是它们不能享受国家的税收优惠。没有登记的社团也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主开展活动，但没有权力向经济部门申请项目，承担的是无限责任。德国社团登记注册主要涉及是公益性认定问题。登记的社团直接与税收优惠挂钩。登记注册是国家关于社团提供的一种优惠条件，如果登记了就可以得到税收优惠的保障。
在亚洲，新加坡的强制登记非常严格，几乎不存在未登记的社会组织。韩国有80%以上的社会组织采取不登记的形式运作。泰国不登记的组织也是多如牛毛。菲律宾24小时快速登记程序的实施使得登记变得非常容易，但是仍然有庞大的
25中国公益事业发展研究报告
不登记的社会组织群体，主要因为许多组织不愿意陷入正式组织的种种麻烦事中。在登记的程序上，日本和韩国执行单重登记制，社会组织必须获得部长级或其他政府部门批准。菲律宾、泰国、新加坡、越南、中国台湾地区等实行双重登记程序，但是在实施中并不严格。
（1）增强公益组织形式的灵活性
设立社会团体应当采取自由登记的原则，不登记的社团当然合法，不过由于其不能够以自己的名义进行民事活动（包括设立银行账户、购买必要设备、签订房屋租赁合同等），所以规模较大、有经常性活动的社会团体一般不会选择这种不方便的（尽管最自由）的组织形式。选择申请登记的社团，也可以选择申请取得法人资格和不取得法人资格。由于取得法人资格意味着对自己的债务负有限责任，因此应当要求具有一定量的最低财产额，而对于不取得法人资格的社团，尽管其组织机构可以准用社团法人的规定，但是财产责任上应当准用合伙的规定，承担无限连带责任。社团的设立人可以根据自己的需要选择不同的组织形式。
（2）放宽进入门槛，培育纯民间的公益组织
由于政府设置了较高的进入障碍以及政府主导的“官民二重性”公益组织的存在，导致目前公益组织“不作为”，严重影响了民间公益事业的发展。政府应该放低门槛，通过加强制度的完善来培育市场环境，逐步退出公益事业，最后形成纯民间的可持续发展的公益组织。
（3）采取“四级公益组织”的分类监管和指导体系
备案型公益组织：对于一些小型的、处于刚刚起步阶段、暂不具备注册为法人条件的在农村乡镇和城市社区中开展活动的民间公益组织，可以先通过到登记管理机关备案的方式成为“备案型公益组织”。“备案型公益组织”不具有法人形式、不具有免税资格、不具有公募权，但算是国家对其开展活动的认可。待备案期间运作成熟了之后，想要成为法人、享受免税资格和公募权，可以进一步登记注册。同时，如果在开展活动期间做一些与公益宗旨无关的事情，国家可以在任何时候取消它的资格，并在几年之内不准许注册，对于犯罪行为则更加严惩不贷。
注册型公益组织：当一个公益组织已经具备了一定的规模和实力，而且其使命也是公益性质的，那么它可以选择直接注册为新的“注册型公益组织”。为了降低公益组织的注册门槛，在“双重管理”体制有所突破，在短期内可以选择以
26中国公益事业发展研究报告
下三种方式之一：一是取消业务主管部门，直接在民政部注册为公益组织；二是保留业务主管部门，调整注册流程，采取会签制度：申请人直接将材料递交民政部门，由民政部门进行初步审查，定期汇集，并负责帮助公益组织找到相关的业务主管单位，相关业务主管单位需在规定期限内给出同意或者不同意的批复，并简单阐明理由；三是无法确定业务主管单位的公益组织，民政部门可以承担业务主管单位职责。从长远来看在四级公益组织认证制度下，“注册型公益组织”的注册可以直接取消业务主管部门。原因是“注册型公益组织”不同于原有的民办非企业单位，它只是获得了法人的身份，但还并不享受免税权、公募权等，除了“名正”之外，相对于企业没有任何好处，反而还需要接受更加严格的监管，所以愿意注册成这样组织的公益目的非常明显，对其注册的门槛可以降低。
免税型公益组织：我们通常说的公益组织的税收优惠有两种，一种是公益组织自身的所得税减免，一个是捐赠人给公益组织捐赠之后的对其所得税的抵扣。免税型公益组织指的是前一种。一个组织注册成为公益组织，运行一至两年之后，如希望取得公益组织自身所得税的免税资格，可以继续向政府申请成为更高一级的免税型公益组织。
这种申请因为涉及到免税，所以此过程可以由民政部门联合税务部门共同负责，同样可以采取会签制度，申请人只需将材料递交民政部门，就可在一定期限内得到批复。此外，还要注意：
1）享有税收优惠的公益组织，将接受更为严格的监管；2）税收优惠资格每1年需要接受检验更新；
3）已具有法人资格的具有公益使命的民间组织（民办非、社团、基金会），可以直接申请成为免税型公益组织，政府为他们建立简单快速的转化流程。
公募型公益组织：免税认证成功后，如希望取得公募权和捐赠抵税发票开具功能，需要进一步申请成为公募型公益组织：
1）此过程可以由民政部门、税务部门和财政部共同负责，也可以采取会签制度，申请人只需将材料递交民政部门，就可在一定期限内得到批复；
2）对公募型的公益组织，监管最为严格；3）公募权和税收优惠等资格每年更新一次。
27中国公益事业发展研究报告
2、监管体系
国外对公益活动的监管机制相对比较完善，并且以法律形式规范。（1）关于公益组织和非公益组织的区分：
美国在区分与公益组织有关及无关的经营活动时,一是从经营目标上予以区分,美国国税局要审查公益组织的经营活动是为了公益目的还是市场的目的,为了公益目的,可予免税,为了市场目的,就要纳税。如发现公益组织违背其目标,从事营利活动,国税局可以吊销其免税身份,州内政司可以撤消其登记执照。二是判定经营活动与公益组织自身工作的相关性。
（2）对于公益组织的监管：
在新加坡和泰国，政府一般不对社团活动进行干预，但却有较为严格的社团活动规范和原则。具体地说：凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究；不能以社团的名义进行任何政治活动，凡以社团名义搞政治活动的，政府必然出面干涉；社团的财务负责人任期一年；社团注册官可以在任何时候命令任何社团提供有关社团的信息、情况和材料；社团每年应向登记注册官提供工作报告和财务情况报告；政府每年有专人对社团的财务进行监督和检查；社团事项的变更及解散须及时向政府报告；社团分支机构的建立也须经政府登记，注册官同意；对社团的违法行为政府有权按照社团法的规定进行处罚。
在日本，公益法人的活动，依据日本民法典的规定，法人的业务接受主管机关的监督，主管机关有权随时对法人的业务及财产进行检查。为了便于实施，各主管机关制定了相应的监督法令及规则，用以指导和监督社团的活动。监督法令及规则主要有：掌握法人的基本活动情况、审查年度报告书、定期和不定期的日常检查。在投资问题上，日本《内阁指导准则》中对社会组织的投资做出限制，要求其只能进行"本金收回可能性大"而且"收益尽可能多"的投资；韩国法律具有严格的管理标准，但政府只将重点放在资金的留存问题上，规定社会组织部的投资股票；澳大利亚及新加坡则要求投资行为需谨慎。
在德国，结社自由享有崇高的地位，与言论、集会、罢工等自由一样属于基本人权。对社会组织的监管不能使用“管理”二字。德国政府认为，政府对社团
28中国公益事业发展研究报告
就是负责登记，登记过后，其管理应当完全靠社团自己，政府不应过多干预，德国社会团体登记后，包括地方法院在内的行政机构基本上没有更多的行政管理，也没有年检。。因此，“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。但政府也认为公民不得滥用结社自由，从而危害社会民主法制和国家安全。德国法律规定，社会组织有下列三种情形之一的可予以撤销或取缔：一是触犯刑法规定；二是违反宪法规定的原则；三是危害德国与其他国家间的正常关系。1964年颁布的《联邦德国结社法》，实际上是社团组织处罚法，对此有明确和详细的规定。
英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式，依据规模采取不同的监管模式，大致分为四个层次。（1）年收入在1000英镑一些的小慈善组织，不予注册登记，没有年度审查或监管，但是在接到公众对组织违法行为的举报时候，仍然有调查了解的权力；（2）年收入在1000－1万英镑慈善组织，应当注册登记，每年提交年度报告；（3）年收入在1万－1千万英镑的慈善组织，应当组成登记，每年提交年度报告，包括财务及活动的明细；（4）年收入在1千万英镑以上的慈善组织，不仅应单注册登记，进行详细的年度检查，慈善委员会还可能在平时随时进行了解和访问。可见，慈善委员会重点监管的是大型的慈善组织。
（1）建立整合公益组织的信息公布平台
公益性非营利组织承担着公共财务受托责任，必须向公众披露财务信息。信息必须经过注册会计师的独立审计，其运作过程和结果要接受社会的监督。为了保证公开信息的统一性和可比性，政府必须制订公益组织披露信息的相关内容、标准及披露时间、地点等，建立相应的适合公益组织的独立的财务和审计制度。从国际经验看，社会监督也是一个不可替代的机制。
由于国外的公益组织运作时间长，在信息公开方面已有一套成熟的运作模式。美国绝大多数州都规定，公益机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的公益机构提起公诉。
美国：任何公民都可以查账在美国做公益有着相当严格的程序，约束公益机构及其成员的标准和规则相对完善，尤其是一些资助项目申请、拨付款项和运营费用的预算等，管理都非常严格。美国还设有公益评级机构，一旦信誉受到质疑，
29中国公益事业发展研究报告
将直接影响到公益组织以后的正常运作。美国绝大多数州都规定，公益机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的公益机构提起公诉。而且任何美国公民都可以去公益机构查阅账目。
英国：信息披露不亚于上市公司英国是欧洲慈善业最为发达的国家。1992年新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。与那些老牌慈善组织相对完善的筹资渠道和资金管理体制相比，新成立的小型慈善民间团体自201*年起也被纳入监管范围。
德国：德国为了规范公益机构的运作，设有社会福利问题中央研究所(DZI)和天主教联盟两家独立机构，负责监督善款的使用情况。其中社会福利问题中央研究所创立于1893年。他们的监督不具有法律强制性，而是建立在自身“公信力”的基础上，他们向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发“捐助徽章”，由此认证这些组织具备募捐资质。
（2）支持第三方中介评价组织发展
第三方中介评价组织主要是通过一套统一的评价体系，对公益组织的运行效率和能力进行评估，以帮助公益资源的有效分配，并且及时发现不作为和非法作为的公益组织。在这一点上，最好由政府引导，由中立的中介评价组织来具体运作。
近年来，美国的社会组织越来越重视评估工作。例如，美国慈善信息局制定的9条评估准则已经成为慈善机构沿着正确的政策方向和运用科学管理方法的向导。马里兰州的非营利机构协会，用了两年时间制定出一份8个大类55个细目的非营利机构评估标准，还规定了通过评估的标志。美国全国非营利机构董事会中心也制定了一个供董事自查自评的标准，他们要求参与该中心的董事个人和董事会组织自行填写有关表格，然后由专门的机构对其进行评估，其评估报告将反馈给填报人，用于帮助董事会和董事做好工作。
德国社会问题中央研究所（DZI）负责对社会组织进行社会评估和公益认证。它是一个独立的学术研究和公益认证机构，主要工作是收集社会问题文献，提供咨询和募捐资格认定。德国募捐活动广泛，每年德国有61.5万个单位捐赠超过40亿欧元。从事募捐工作的社会组织如何取得广大捐赠人的认同，使捐赠者积
30中国公益事业发展研究报告
极捐资从事公益事业，该所以独立者的身份严格把关，通过收集材料，审核收支状况，对社会组织募捐行为实施监督，对这些募捐机构进行审核认定，合格的吸纳为会员单位，颁发德国社会事务中央研究所公益徽章。公益资格认证须每年审核一次，每次申请机构都需交纳审核费。
（3）开辟公众监督公益组织的渠道
政府还应该开辟公众对公益组织的投诉渠道，明确投诉的受理程序，鼓励广大公众监督公益组织乃至公益监管机构的运营。这方面的工作,可由民政部牵头负责，也可在公益委员会成立后由公益委员会下设机构具体负责。在慈善事业发达的英国，大部分针对慈善组织的投诉由慈善委员会负责处理；同时在慈善委员会外还单设慈善仲裁厅(CharityTribunal)和独立投诉评审机构(ICR)，如果慈善组织对慈善委员会的处理决定不服可以在尚书机构进行上诉；最后，慈善组织对于慈善仲裁厅或独立投诉评审机构的决定仍不服时，还可以上诉到高级法院。
（4）健全社会组织的内部监督制度
建立健全内部治理结构。建立和完善以章程为核心的内部管理制度，有效发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用，健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制，增强独立性和自主性。丰富和完善我国社会组织自律的有效途径，让社会组织的自我管理在整个社会组织管理环节中发挥更大的作用。
3、税收制度
党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和任务，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，发展公益事业，完善社会捐赠免税减税政策，提高全社会公益意识。从发达国家经验来看，政府很少直接参与公益慈善事业，主要是通过政策的制定，特别是税式支出政策入手，加强政府的引导与激励。
世界各国政府对于社团税收、财务上的监督管理主要体现在两个方面：一是对社团进行减免税登记；二是政府有关部门通过年度财务审计或不定期审计、举报及社团财务公开化的方式，对违纪社团处以警告直至吊销免税证书的处罚。
在免税过程上，在一些国家和地区，社会组织登记时免税待遇自动生效。但
31中国公益事业发展研究报告
在另一些国家和地区，需向税务部门提出申请，才能得到某项优惠政策。减免税登记是指具有法人资格的社团向政府税务机关提供有关社团资料并填报有关表格，从而享受国家减税或免税待遇的过程。具体来讲，社会组织享受税收优惠主要有两类：一是对公益组织及其活动的税收优惠；二是对慈善捐助行为的税收优惠。
在美国，凡是寻求税收优惠的公益团体，都需要向美国国税局申请免税资格。为了取得这一资格，公益团体必须经过组织测试和运行测试。美国法律对受赠、募捐及捐赠行为有一套很具体的管理规范。例如,美国联邦法律规定,凡捐赠额在250美元及其以上者,受赠机构需开具收据,提供给捐赠者作为抵扣应缴税额的依据。如果捐赠者接受了受赠的慈善机构的回赠礼品,礼品的价值要从捐赠额中扣除,不得享有抵扣应缴税额的优惠,以防止利用捐赠搞欺诈行为。慈善机构提交的年度报告要包括所提供的礼品的价值。美国的公益组织向公众募捐,除游行、集会要依据有关法律向有关部门提出申请之外,无需再向其它部门请示。有奖募捐如果频率低、数额小、地区窄也无须批准。
在加拿大，成立具有法人资格的慈善团体或公益团体，不但要经过法人登记，而且还要进行免税登记。具体程序如下：经过法人注册登记批准后的社团，首先向联邦税务局和省（州）税务局提交章程、申请文件（注明活动内容、理事会成员情况、房地产等）及一定的申请费，然后填写有关表格以等待审批，一般三至五个月即可批准。批准后的慈善团体可以免交两种税，一是本团体所有收益均可免交所得税；二是捐赠人持慈善团体开具的收款单据，可免交联邦和地方所得税。加拿大税务局不仅负责社团法人的免税登记，而且有权对不提交年度报告，从事与宗旨相违背的活动及转移捐赠的社团，实施吊销免税登记书的处罚。
英国慈善法要求所有的民间公益组织在运作上要高度透明和公开，由慈善委员会监督民间组织运作上的透明与公开程度，并随时接受的任何公民的举报；慈善委员会要求民间组织每年需提交两份报告：托管人理事会的年度报告和财务管理报告，同时，慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其它相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。在公司捐赠方面，根据英国公司法的规定，只要在公司账目中申明提供公益捐赠，捐赠的部分就会免去公司所得税（约占30%）。在个人捐赠方面英国法律规定，个人向慈
32中国公益事业发展研究报告
善组织的捐赠可获得免税待遇，但免税的对象主要不是个人，而是慈善组织。因此所有的慈善组织在英国必须掌握相关的所得税知识，然后向政府索要退税的部分。
德国社团一般在履行法人登记后，依照法律规定都可以申请减免税的优待，并不像美国、加拿大那样成为必不可少的程序之一。德国公益性组织按照规定可以享受到税收方面的优惠待遇，前提条件是必须具有公益性，必须服从所有税法规定。德国财政税务部门负责社团的公益性的审批。在德国，公益组织的免税管理是十分严格的。获得免税资格的公益性组织必须向当地税务局周期性地上交活动报告，通常以年度报告包括财务报告的形式归档。财政税务部门每三年进行一次财务检查，审查免税资格，以确保该组织遵守其章程所规定的非营利性原则。除了公益组织外，德国一般的社会组织会费、募捐收入、政府补贴以及来私人基金会的补贴收入，通常也享受免税待遇。
新加坡无免税登记这一法定程序，但是，社会团体到工商部门登记注册后，可以开展营利性活动，取得合法收入。社团收入的二分之一源于会员费，可以免交所得税。新加坡、泰国为监督社团经费的使用，规定社团每年必须向政府报告一次财务收支情况；政府设专人对社团的财务进行监督审计；社团财务负责人任期一年，不得连任。
日本公益法人的财务依照政府规定采取两套财务会计账目，即一般会计账目和收益会计账目，从而有效地监审了公益法人的资金收支状况。
（1）建立健全公益组织的适用税法体系
税收政策是促进社会组织发展的有效途径，也是政府引导、调节和规范社会组织的重要手段。应完善公益组织的税收体制，在税法中要对公益组织的税收有细致的规定，根据现实的发展，对社会捐款的接受单位、免税范围和比例做出相关的调整。
一是对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制。对享受税前扣除优惠政策的社会组织，变目前的“审批制”为“审核制”。凡是经过民政部门批准设立的公益慈善类组织，财政、税务部门不再进行个案审批。同时简化税收减免程序，鼓励个人对公益慈善组织的捐赠。
二是扩大社会组织税收优惠种类和范围。在目前以所得税优惠为主的基础上，
33中国公益事业发展研究报告
在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等也应给予社会组织相应的税收优惠。税法中应明确体现出对社会组织的界定、对不同类型社会组织减免的税种、减免幅度等具体内容。
（2）优化针对公益组织的税式支出政策
根据国外经验，针对企业所得税的优惠政策可选择采纳的有以下三种：其一，对无关商业活动所得一律征收所得税：其二，如果无关商业活动所得最终用于公益组织的目标活动，则予以免税；其三，如果无关商业活动收入占其年收入低于某一比例，则予以免税。鉴于目前税式支出政策被普遍滥用的现状，建议公益性公益组织的无关商业活动收入占其总收入的25%以下予以免税，而互益性公益组织的无关商业活动收入则一律征税。其次，针对流转税类的优惠政策，对公益性公益组织销售商品、提供劳务征收的增值税和营业税均实行零税率，对互益性公益组织的相关收入征税。最后，针对其他税种的优惠政策，要对现有税种的相关优惠政策进行梳理，在综合考虑公益组织税收负担和税务机关征管成本的前提下，按各税种自身的特点分别制定减免税的优惠政策。
（3）实行对公益组织免税资格的税务认定制
通过资格的认定把假公益组织和挂靠公益组织的经营性组织排除在免税范围外。各国对公益组织免税资格的认定，一般采取税务机关核准认定和登记自动获取这两种方法。由于我国公益组织的登记、管理机关和税务机关之间的信息沟通存在制度性障碍.本文认为.采取税务机关核准认定的方法更有利于征管。比如通过税收法律法规规定，凡依我国法律成立的公益组织都是法定的纳税人，相应的登记管理机关必须在一定期限内向税务机关通报成立或撤销情况，公益组织也应按期向当地税务机关进行纳税登记，并申请免税资格（目前我国相关法律只规定从事经营活动的工商户有此义务）。税务机关经审核后决定是否给予申请单位免税资格。免税资格的获得应至少符合以下条件：宗旨应是公益性的，而非互惠性或营利性的；具有公益法人资格；全部资产及其增值为公益法人所有.而非个人所有；不分配利润；终止或解散时的剩余财产只能用于公益事业。获得公益组织免税资格的组织可以享有免税的权利，但需定期进行税收申报并接受相应的考核，公益组织的非免税项目还应依法纳税。
34中国公益事业发展研究报告
（四）加强公益组织的能力建设1、提高公益组织内部管理能力
公益组织需不断完善内部治理结构建设，提升决策的科学性，增强项目运作能力。公益组织尽管不像营利组织那样进行利益分配，但在其生存与发展过程中，从筹资组建开始，经过多阶段多项目的运作，继而成功实施公益项目，实现各利益相关方利益，也需要像企业那样“经营”自己的组织、活动、品牌等。因此，需不断完善组织内部治理结构，建立内部制衡制度，规范财务制度，提升项目实施水平，增强民主决策的能力。
美国关于非营利法人的制度规定一般由各州来具体规定。但是由美国律师协会起草的美国示范公益公司法，目前已为各州所采纳。作为世界上公益组织最为发达、公益组织治理理论研究也最为集中的国家，对于公益法人治理结构模式，在很大程度上借鉴了其公司治理结构模式。即公益法人的治理结构是由成员大会、董事会和高层经营人员（首席执行官）组成的执行管理机构和独立会计师等三部分组成。成员大会是公益法人的最高权力机构，董事会是公司的法定代表机关和最高决策机关。内部没有设立监事会，但是由法人聘请由独立会计师组成的审计事务所来承担审计监督职能。也就是说，对管理层进行约束和监督在很大程度上并不是由所有人来完成的，而是借助于其他制度和因素。即依靠大量的制度：严格的会计准则、全面的强制披露制度、禁止内幕交易制度、鼓励派生诉讼的程序规则以及发达的新闻监督制度等等。为了弥补这些制度在组织上存在的缺陷，独立董事也因此被提出来。在内部治理结构问题上，英美法国家非常强调对董事义务和责任的规定。
德国在关于公益组织内部治理结构问题上，主要依据的是德国民法典的相关规定。为了满足法人的基本条件，德国民法典要求社团法人必须具备两个机关：社团总会和董事会，而且在法人的章程中必须如此规定。社团总会是最高权力机关，选举产生董事会，董事会是对外代表法人的机关。而对于财团法人来讲，只规定一个必设机关董事会。而作为公司必设机关的监事会却并不是公益法人的必设机关。
35中国公益事业发展研究报告
日本民法典就公益法人的治理结构只作了原则性规定，但是其于1998年通过的《特定非营利活动促进法》则对此问题作了更为详尽的规定。其他还有私立学校法、社会福利法、更生保护事业法都分别规定了不同类型的法人。根据这些法律的规定，日本的公益组织法人的治理结构模式与其公司治理结构非常类似：即内部设有社团总会、理事会和监事会。而且具体规定了其职责，即成员大会是法人的最高权力机构，而理事和监事构成负责人员，理事对外代表法人，监事则承担监视功能。但是，财团法人则不具备社团总会。
2、建立健全组织的财务治理结构
完善的财务治理结构和机制或许与现实的公益性公益组织还有一段距离，但应该是所有的公益性非营利组织共同努力的目标。关于财务治理结构，一般来讲，成熟、完善的公益性非营利组织的财务治理结构由会员代表大会、理事会、经理层与监事会等组成。当然，在公益组织不同的发展阶段，其财务治理结构的建立可能会有所侧重，如在初创期与生存期，主要致力于决策机构与执行机构的建立，而且分离程度低；而在发展期及稳定期，随着外部监督及内部问责程度的提高、组织规模的扩大，决策层与执行层人员与决策内容的分离程度加快，交叉情况逐步减轻。公益性非营利组织的财务治理机制一般包括财务决策、监督与评价机制3个方面，从事前、事中、事后3个方面对组织资源的取得和使用情况进行管理，保证决策授权、执行与监督的分离。通过财务授权方式规定各层次的决策地位和能力，在项目决策时采取招投标方式，确保公益组织应对重大事项、一般事项和基础性事项时的决策效率。.通过完善内部控制机制，在公益组织内部建立覆盖所有职能部门、所有业务环节、所有工作岗位、所有工作人员的协调和控制机制。常规性事项通过预算和程序控制以及内部审计监督；特殊性项目要求通过外部审计监督。通过有效整合组织资源，实现组织的高效运行。通过目标导向的绩效评价与激励机制，提高管理者的积极性。
收入管理应当按非自创收入与自创收入进行管理。非自创收入的管理需要做好与政府合作、寻找企业合作伙伴、面向社会公众募捐的工作。扩大自创收入并加强其管理，应是中国公益组织发展的方向。当然，公益组织是为实现其社会效
36中国公益事业发展研究报告
益而运作，其收费应当是低水平甚至是免费的，而不能按照市场经济价值规律来收费。协会从事合法的经营来支持其非营利性的活动，需要符合下列条件：(1)利润或收入不可分配给其创立人、会员、干部、董事或员工；(2)其主要目的并非单纯从事经济活动，而是实现其公益宗旨。在进行投资时，必须认真研究投资项目的收益及其风险，优化投资组合，在不提高风险的条件下使收益最高，或者在一定的收益条件下使风险降至最低。
公益组织的支出应当按支出的用途分为项目及活动支出和行政支出并分别进行管理。合理的支出结构应当从社会效益出发，在绝大部分资金用于项目及活动支出的基础上保证必要的行政支出。
3、提高公益组织筹资能力
扩大自创收人并加强管理，应当是中国公益组织发展的方向。要突破资源有限不足的困境，必须先对组织的资源进行有效的开发、使用与整合，以增强公共服务方案规划与执行的利基。公益组织的资源主要来自政府机构、企业组织、社群当中的个人的捐款者、赞助者。有效地管理资源、开发资源、整合运用资源是公益组织突破财务困境的有效路径选择。
(1)提升服务品质。随着社会的进步，提升公共服务品质也势在必行，只有口碑、有保证的公共服务与产品，才能获取社会大众的认同与青睐。也惟有如此，才能吸引更多的人士、团体、企业捐助更多的经费、资源、人力、物力与财力。积极履行社会责任，赢得良好的社会信誉，从而有利于获得更多的社会资源和支持。
(2)提供全面性服务。公益组织的公共服务要走出当地的社区，走向更广的全国地区、甚至应跨进国际性的社群，配合全球性公民社会组织的发展，与世界各地的公民社会组织策略联盟，回应国际性的公共议题，争取更多的资源，办理各项公共服务事业。
(3)开创新的服务。在快速变迁的多元化社会当中，不断地创新出符合社会需求的公共服务方案规划，吸引更多的有识之士参与。通过不断地创新服务，吸收更多的资源与经费，拓展更多的业务，赢得更多的资源。
37中国公益事业发展研究报告
(5)开拓企业的资源。国内许多经营有成的企业也很有心投入公共服务事业，以满足企业人士除了利润以外的需求。企业界拥有相当多的社会资源，其影响力亦是不可忽视的。
(6)加强宣传工作。在信息日益发达的社会，通过舆论和信息引起社会大众对协会组织公共服务事业的注意，争取社会大众的支持，以汇集各地的资源，推动更多的公益活动的开展。
(7)重视与政府进行合作，争取政府的委托专案。政府不但可提供经费及其他资源，还可以给公益组织以认同并给予道义方面的支持，有利于公益组织在经济上获得更多的外部援助。美国霍布金斯大学对42个国家进行的公益组织国际比较研究项目的结果显示，公益组织的平均收入来源结构为：服务收费49％、政府资助40％和慈善所得11％，其中保健(55％)、教育(47％)和社会服务(45％)领域政府的资助尤其显著。这说明政府的财政支持对公益组织的发展是必不可少的。在不影响协会组织公共服务推行的独立性、公共性的原则之下，亦可争取政府的委托专案，以获取更多的资源。
通过政府和组织的共同努力，建立规范的财务治理结构，一方面，可以促进公益性非营利组织效率的提高，增强组织的公信力建设，提升组织在社会大众中的形象和品牌效应；另一方面，保证了决策和执行的正确有效分离，避免由于权力过于集中产生决策失误。而且，有效的财务治理还能使组织适应社会外部对其财务公开、透明的要求，逐步实现信息的公开，促使公益性非营利组织内部相关人员廉洁自律，促进公益性非营利组织管理水平的提高。
4、吸引和留住专业人才
职业化和专业化是国际公益事业发展的主流。目前公益组织的人员待遇、社会保障等问题限制了公益组织的职业化和专业化。我们应当大力构建公益组织市场化的人才市场，将公益组织工作人员纳入整个劳动力市场和社会保障体系中来，并逐步放松对公益组织人力运作成本的要求和规定，用市场力量和董事会的决策来调节人员工资水平，逐步建立一个能够吸引和留住专业人才、并让他们过上体面生活的待遇体系。此外，在公益组织的内部治理方面，我们还可以通过义务董
38中国公益事业发展研究报告
事等制度，鼓励政界商界和社会知名人士志愿参与到公益组织的管理中来。
（1）鼓励高校建立社会工作、民间组织管理、社会保障法律等专业和课程；（2）鼓励成立针对公益机构治理和运作的研究机构；（3）进一步开发公益组织培训教程。
（五）创新公益组织形式公益创投
公益创投(VenturePhilanthropy)，就是把经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念延伸到公益社会组织的培育发展之中。与业界经常提及的“风险公益”相同，公益创投为初创和中小型的公益组织提供包括综合性能力建设在内的创业及发展资助，最终目的是培育发展具有创新性创意的优秀公益服务组织，有效满足和解决社会公共服务需求问题。公益创投就是把风险投资理念运用到投资和帮助立志于公益和社会效益的新兴社会企业或公益组织。创投追求利益最大化，公益则是非营利性。公益创投以风险投资运作模式来做公益，把风险投资与公益理念紧密联系在一起。
公益创投是近年来国际流行的推动公益事业发展的新形式，它将资本市场的创业风投理念引入公益领域，充分调动企业、基金会等各类社会资源，最大限度地帮助中小型公益组织提升能力。它可以有效地节约社会成本，提高公益组织可持续发展的能力，并且，能有效推动企业界与公益组织之间互动。
目前，国内公益创投主要有以下几种基本模式：
(1)公益孵化器模式。国内公益创投尝试大都与“公益组织发展中心”(NonProfitIncubator，简称NPI)。它是201*年在上海成立的一个民办非企业单位。201*年NPf在上海浦东新区民政局支持下，率先运作“公益组织孵化器”，选择发展潜力较大、领导人能力较强、项目可行性和创新性较高、预期社会效益可观、与政府目标契合的公益组织进入孵化器，通过提供项目资助和场地设备资助，从财务管理、资金募集、人才培养、管理咨询等方面加强社会组织能力建设，最终使社会组织拥有一个较为完善的治理结构、一支社会使命明确和战略规划清晰的精干高效团队、一定的项目开发和可持续发展能力。这在一定程度上推进了社会组织的规范化建设。201*年，NPI在北京进行登记注册，并与西城区政府合
39中国公益事业发展研究报告
作建立“公益组织孵化器”，取得良好效果。
(2)评估介入模式。201*年，上海市民政局主办“上海社区公益创投大赛”，大赛由NPI承办，具体负责创意策划、项目征集、组织评审、媒体宣传等相关工作。通过电视、网络、报刊等媒体的广泛宣传，这次公益创投大赛取得良好的宣传效果。大赛面向公益社会组织征求有创意且可实施的公益服务项目，每个获得资助的公益组织可得5万至20万元的创业投资。获得资助的公益组织要经过两次关于项目成效和组织能力建设方面的评估，款项分三期拨付，如评估通不过则停止资助。这样，上海民政局作为资助方通过评估方式介入获得资助的公益组织能力建设与发展方向，以此来推动社会组织的培育和发展。
(3)合作伙伴模式。201*年，联想集团出资、NPI设计，共同实施“联想公益创投计划”。通过初评和终审，确定全国16家民间公益组织作为资助对象并建立合作伙伴关系，每家获资助金10一20万元。联想不仅提供资金支持，还将企业发展管理经验引入公益社会组织，联想的管理团队作为志愿者帮助公益组织进行战略规划、问题诊断、管理咨询和能力建设。通过合作伙伴的公益创投形式，社会组织不仅得到企业的资金支持，还得到人力资源和管理经验支持，在志愿者管理、财务公开透明、吸引社会资源、使命目标清晰化、组织信息化等方面都有长足发展，同时使企业的社会责任也得以体现，实现企业与公益组织的合作双赢。
(4)重点投入模式。零点公司率先在大学生中开展公益刨投，并已投资30个项目。零点的公益创投包括：一是货币资本的组织与转投入，使用多渠道募集资金，作为学生NGO初始启动项目资金，帮助其提高募资能力和进入社会，逐步使其具备独立筹资和运作能力；二是人力资本的投入，包括在较为广泛的校园范围进行动员，遴选有公益人格的积极分子并进行专业训练与实践跟进，使其具备更强的组织推动与发展能力：三是社会资本的扩展，包括引入更多的校外NGO和公益专家支持学生NGO创立，让学生NGO得到更广泛的媒体、资金、专业资源支持。与其他公益平台重视对社会NGO投入不同，零点公益创投更重视对大学生创业的投入，其核心目的是为我国公益事业培养更多更好的后备人才，同时也为参与公益创业的大学生提供接触社会的途径与锻炼提升的机会。南都基金会的新公民计划也属于这一模式。
40中国公益事业发展研究报告
（六）构建公益文化传播体系
党和政府要把公益文化建设作为先进文化建设和构建和谐社会的一个重要组成部分，为公益文化建设提供良好的政策保障和制度环境。有关部门要着眼于国民公益意识的培育，对教育体制、文化宣传、民间组织管理体制等方面进行相应的改革，提供清晰良好的制度环境，积极引导和支持学校、媒体、民间公益组织等投身到公益文化建设事业中，对这些主体在公益文化建设中应当承担的责任、义务予以明确要求和有效监督．
加强和改进对公益舆论宣传和国民公益意识教育的引导、管理和服务。各种媒体要加大对公益理念和公益行为的舆论宣传，为社会公益事业营造良好的舆论氛围。一是加大公益广告制作宣传的分量和力度；二是做大做强民生新闻；三是联合举办一些面向特殊群体或社会公众广泛参与的、与社会公益事业密切相关的活动。各级学校，特别是中学和大学，要把公益意识培育作为一个不可或缺的重要内容纳入思想道德教育和素质教育当中去。学校应针对中学和大学阶段学生不同的实际情况，采取生动活泼、行之有效的形式。例如，开展以社会公益为主题的学习讨论会、辩论赛或演讲比赛；有关公益活动的图文展览；有关社会公益的征文活动；邀请投身社会公益事业的有关人士走进校园。开展有关社会公益事业讲座；组织学生步入社会，参与公益实践活动等，以培育学生的公益理念，倡导公益文化，弘扬公益精神。公益组织要增强品牌推广意识，提升公信力。加强对自身的宣传和推广力度，无疑是增强社会对公益组织的认知、了解、接受和参与的一个重要途径。在现阶段。我国一些公益组织对自身的推广意识不是增强了。而是减弱了，以至近年来尽管社会上出现了许多公益组织，却很少为人所知。其自身运作也就陷人困境。人文社会科学学者要加深对中国传统文化和西方文化中慈善理念和公益精神的研究和弘扬，为公益文化建设提供智力支持和理念支撑。无论是在我国传统民族文化中，还是在西方文化中．都有深厚的慈善理念和公益精神。
总之，通过公益文化建设，在全社会营造良好的氛围，促进广大民众对公益的认知、了解、接受、赞誉和付诸行动，使国民牢固树立公益价值观，使公益行动从少数人逐步普及成为全民行动。
41中国公益事业发展研究报告
（七）加强合作与交流
1、发挥行业协会和行业联合会功能
美国的社会组织行业管理是美国社会组织自愿联合的产物。例如美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等，都是由社会组织的负责人自发地联合组成的全国性机构。他们的主要功能是交流信息、组织会议、研究公共政策，增进组织的公开性和透明度，以保证社会组织具有活力地健康发展。
德国的行业协会和商会都有各自明确的利益目标，代表着不同组织的利益。为了维护自身利益和自身形象，每个行业协会如商会都特别注重自己的行为和专业操作的规范，依照章程行使权力，依靠各种制度规范行为。如有会员违背自律原则，要受到相应的处罚。自律机制的形成得益于以下因素：一是有法可依；二是社会监督；三是自身利益的驱动；四是大量的同业组织的竞争。
印度公益组织有着活跃的联盟和网络结构。比如印度志愿行动网络（VoluntaryActionNetworkIndia，简称VANI）就是一个全国性的倡导与公益部门支持组织，它自己定位为一个在中央政府、邦政府、地区政府以及印度社会组织之间的催化剂。VAIN建立于1988年，目前已有222个组织、22个网络联盟、42个个体会员，包括亚洲参与研究会（SocietyForParticipatoryResearchinAsia，简称PRIA），国家倡导研究中心（NationalCenterforAdvocacyStudies,简称NCAS）等，后者本身又是一个多层次的网络联盟。VANI的运作采用“工作体模式”，主要结构包括工作委员会、秘书局、顾问委员会等。
2、重视与政府的合作关系的同时，保持独立性
中国大部分资源仍由政府控制，因此，与政府建立良好的合作伙伴关系是公益组织开展活动最重要的经验。然而，政府购买是一种契约活动，双方主体独立，是契约关系构成的基本条件。因而，公益组织提供互补性服务、辅助服务必须具备独立性，不能以模糊身份来提供公共服务，否则只能使其定位失准。
42中国公益事业发展研究报告
此外，对于公益组织而言，更为重要的是保持独立性。公益组织具有分担部分社会管理职能、促进公益的特点，可以起到减震器和桥梁作用，是现代公共管理模式的实践者，更是群众参与民主实践的好方式。NPO的成立的基本目的是代表社会中的边缘化团体或者没有发言权的人群。无论其接受的资助是来自于企业、个人还是政府，都不应成为资助方的附庸，因为那将使公益组织的性质发生改变。事实上，政府向社会中的公益团体提供资助的目的，也恰恰在于使得社会也能听到这些团体和他们所代表的人群的声音，如果没有这种资助使他们得以存活，在公共问题识别和政策制定过程中，政府可能就无法听到这些声音。民间组织保持独立性是与我国建设以人为本、民主和谐社会的目标是相一致的。
3、加强公益组织间的业务合作和资源整合
由于公益组织的非政府性和非赢利性，导致了它在动员企业、社会团体、民众等社会资源、公共服务、资金物资等方面弱于政府；在参与市场竞争、实行商业化运作方面弱于企业。公益组织这种特殊的性质和社会地位，决定了它只能是有限的、不全面的发展。在市场经济大环境下，公益组织在具体操作层面应该借鉴企业的运作模式，加强公益组织间的沟通与联系，建立业务上的合作机制，以更好的承接政府“订单”。
公益组织间资源整合有多种方式。公益组织应加强同政府等公共机构、高校等科研机构、企业等经济组织的合作，如上海市自强社会服务总社与高校联合组织专题研究，成立禁毒志愿者队伍；捷安特(中国)有限公司向自强社工捐赠自行车500辆，举行了禁毒宣传大巡游，在全市张贴禁毒海报5万张；上海大众广告有限公司与自强合作，推出“争当禁毒先锋”活动；上海洪智有限公司建立首个民办的“戒毒人员过渡性就业基地”；上海市慈善基金会、上海爱心帮教基金会为贫困的服务对象子女提供助学金和生活补助费累计近30万元。此外，诸如加入中华慈善总会、青基会等做为它们在地方上的分属机构；地方性慈善组织在区域内实现整合，避免公益资源的浪费；重视与国际公益组织的合作，充分利用国际公益资源；也可以就某一具体的项目开展临时合作，成立组织联盟、制定自律及监督机制等，为组织间的长期合作奠定基础，待时机成熟实现区域、行业内的
43中国公益事业发展研究报告
整合。经过资源整合，可以增强公益组织的实力，促进组织承接更大规模、更具复杂性的外包业务，从而为与政府展开更深层次的合作打下坚实基础。
4、加强国际交流与合作
国际上有很多公益组织已经在其几十年甚至上百年的历史上总结了很多成熟的管理和运行经验。在中国公益组织发展初期，我们应当倡导开展公益组织的国际交流与合作，通过公益项目的实施，采取“走出去，引进来”的形式，促进国内外公益工作者之间的交流。
二、公益组织发展策略三、未来的预测
44友情提示：本文中关于《201*年度中国慈善透明报告111》给出的范例仅供您参考拓展思维使用，201*年度中国慈善透明报告111：该篇文章建议您自主创作。
来源：网络整理 免责声明：本文仅限学习分享，如产生版权问题，请联系我们及时删除。
《201*年度中国慈善透明报告111》
由互联网用户整理提供,转载分享请保留原作者信息,谢谢!
http://m.bsmz.net/gongwen/751645.html
- 下一篇：义工活动总结