盘县城乡居民最低生活保障工作调研报告
盘县城乡居民最低生活保障工作调研报告
盘县民政局课题组
〔内容摘要〕通过对盘县城乡居民最低生活保障基本情况和存在问题进行分析，提出相关对策建议。
〔关键词〕城乡居民生活保障调研报告
城乡居民最低生活保障，是目前我国社会保障体系中的“最后一道防线”。盘县自1998年实施城市居民最低生活保障制度以来，在县委、县政府的直接领导下，在上级民政部门的大力指导下，通过各级各部门的共同努力，建立了以城乡困难群众生活保障、医疗救助、廉租房补助等为核心的社会救助体系，对改善民生、维护社会稳定、促进社会经济发展作出了积极的贡献。
盘县城市低保对象约22555户44999人，年发放保障金6732.6万元，月人均补助125元；农村低保对象59655户11201*人，年发放保障金5918万元，季人均补助132元；全年发放医疗救助金400.386万元，其中：支出117.111万元帮助11201*名农村低保对象参加农村新型合作医疗保障金，为5976名城乡困难群众解决大病医疗救助金283.275万元。一、存在的问题
由于城乡社会救助工作涉及面广、基层工作力量薄弱，现阶段，还存如下问题：（一）工作难度大。城乡社会救助工作涉及面广、人员复杂，其隐性经济收入、家庭财产、就业情况难以准确掌握，群众、基层组织和社会监督有其局限性，较难界定申请对象实际收入和确定低保对象补助标准。由于人户分离，低保受理、调查难度较大。
（二）保障对象的界定不规范。当前，对低保对象的界定普遍采用的是按人均纯收入的办法来计算，对家庭月人均收入水平低于最低生活保障标准的城镇居民纳入城市低保，对家庭年人均收入水平低于最低生活保障标准的农村居民纳入农村低保。但实际上，人均纯收入的计算程序复杂、项目繁多、计算繁琐，较难把好低保对象入口关。盘县目前纳入城市低保范围的对象有80%以上属于工业占地农转非的失地农户和在校的贫困大中专学生，除户口性质有变化外，在收入结构上与农村居民无异，而农村居民收入因其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，相关农村社保制度未完全普及。特别是由于农村养老保险制度还未完全普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口的生活、就医、子女求学等方面的困难加大。在审查、审核低保对象时，个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开，由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推给政府。此外，个别基层工作人员因人情关系，没有按照低保标准认真核定核实，草率估算，随意填报，将不属于低保对象的人确定为低保对象，使一些人钻空子、占便宜等；而对一些家庭生活困难，按要求应纳入保障的对象，因与基层工作人员关系不好，被拒之门外。
（三）低保金社会化发放困难较大。通过银行发放城乡居民最低生活保障金，可有效保障资金发放安全，及时将资金发放到保障对象手中，减轻管理人员工作压力，但因各种因素的制约，低保金社会化发放工作还面临着许多困难，一是金融部门营业网点少，除农村信用社营业网点较多以外，其它金融部门根本不具备开展社会化发放条件；二是乡镇工作人员责任心不够，提供资金发放资料不及时、不准确，如201*年通过盘县邮政储蓄发放城市居民最低生活保障金过程中，出现过资金发放不及时或发放错误等问题；三是低保金社会化发放工作没有给享受低保待遇的对象带来便利，由于享受低保待遇的对象大多生活在较为偏远的地区，交通不便，到银行取款和到乡镇取款相比较，需付出更多的精力和时间。
（四）工作经费不足，管理人员少，人员素质亟待提高。为保证所有困难群众都能得到及时有效保障，低保管理办法规定，对低保对象实行动态管理，按季调整城市居民最低生活保障对象，按年调整农村居民最低生活保障对象，每次调整需走访对象几万人次，年填写各类表册数十万份，年发放各项救助资金1.26亿元，由于大多数乡镇民政社会事务办、低保办只有一至二人，同时还要承担乡镇中心工作，工作压力不堪重负。城乡居民最低生活保障工作千头万绪，工作繁琐，熟悉业务需花费较长时间。乡镇进行机构改革后，一些熟悉业务的人员被调整，新调整到岗位的工作人员缺乏必要培训，在短期内难以胜任。经测算，全县一年共需必要的工作经费约315万元，但现在各乡镇基本没有安排工作经费，难以保证工作正常运转，严重制约了城乡社会救助工作质量和健康发展。二、对策及建议
（一）科学测算收入、准确界定低保对象。科学准确地测算低保申请人的家庭收入是确定保障对象及补助标准的主要依据，家庭收入的类别应为种植、养殖、加工、劳务等纯收入和接受或应该接受的扶（抚、赡）养费等。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格按地域高低不一，因此在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，制定一个科学的量化标准（比如农作物的地域亩产量、扶养费支出比例等），根据当地的实际情况分类进行匡算，但必须计算纯收入。如种植、养殖、加工等收入的计算，应以总收入减去种养加过程的投入费用，才能计算出实际收入。
（二）加大低保对象疏通渠道。促进就业仍是积极和根本的脱贫手段。一是应逐步健全促进就业的政策体系，落实促进就业的责任制，并作为各级政府考评的重要内容。二是健全市场导向的就业机制，充分发挥市场在促进就业方面的基础性作用。对安置贫困人群的企业给予相应的优惠政策。三是重视职业介绍。在劳动市场管理职能和政策上给予支持，尽可能多地为这部分人群创造更多的就业机会。
（三）建立健全民政工作机构，确保人员编制。目前，大多数乡镇民政社会事务办、低保办，只有一至二人。民政工作的对象在基层，根基在基层，实效也体现在基层。随着以人为本，关注民生，构建和谐社会的历史进程，有关改善民生的政策措施也会随之增多，民政工作任务也会越来越重，因此，建议各级党委、政府制定出台相关文件，统一建立基层民政工作机构、编制和人员，特别是健全和完善乡镇城乡低保工作社会救助所（站），真正做到有人做事，有人做好事，好事有人做。
（四）切实解决城乡低保工作专项经费。建议各级党委、政府出台相关政策，实行分级负责制管理，由县、乡两级按照城乡低保社会救助资金总支出的比例，预算和安排工作经费，由财政专款划拨，妥善解决城乡低保业务工作经费，不受领导者的变动或业务工作增加等因素的影响，彻底改变城乡低保工作“巧妇难为无米之炊”的现状，为基层民政干部积极创造工作条件，确保城乡低保工作正常运行。
（五）进一步完善监管模式。进一步探索具体的低保监管新模式，进一步完善城乡低保评定、审核机制和动态管理机制，切实提高低保工作监管的规范性和可操作性。切实加强对入保对象入保前的评定审批，进一步细化审查标准，最大限度地做到公平公正，应保尽保，杜绝关系保、人情保、工作保。着力强化对入保对象入保后的动态管理，力求做到能进能出，彻底打消入保者固有的低保“铁饭碗”、“终身制”思想。继续加大督查力度，建立健全预防和纠正机制，不定期对入保对象进行督查，发现问题及时纠正，使低保政策在我县得到全面的落实，发挥更大的社会效益和民心效应。
（六）进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。
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盘县农业结构调整情况调研报告
黄雷何斌
〔内容摘要〕盘县是一个农业大县,在农业产业结构调整方面总体情况较好,但也存在生产方式和观念落后、产业结构比例不尽合理、投入不足，产业化经营水平低、标准化生产相对滞后等突出矛盾和问题，针对问题提出了一些建议和对策。〔关键词〕盘县农业结构调整〔作者简介〕盘县农业办公室一、农业产业结构调整总体情况
（一）种植业结构调整步伐加快，品种和品质结构进一步优化。盘县坚持以市场为导向，围绕农业增效、农民增收，全面优化农业产业结构，大力发展特色农业、高效农业和订单农业，着力培育农村经济发展新的增长点，原来的劣质品种逐步淘汰,优质高产优良新品种被大面积推广运用，使全县农业种植结构渐趋合理。优质杂交玉米和脱毒马铃薯推广面积扩大，产品品质进一步优化，经济作物、特色作物快速发展。至201*年推广杂交玉米42.6万亩，优质及特用玉米25.13万亩，杂交水稻7.52万亩，种植脱毒马铃薯27.1万亩；种植烤烟6.36万亩，蔬菜6.5万亩；折耳根、生姜、芸豆、芭蕉芋、荞麦等经济作物有较大发展。
（二）草畜产业稳步发展，畜禽结构进一步优化。全县畜牧业紧紧围绕县委县政府制定的“贵州畜牧大县”建设目标，以发展畜牧养殖示范基地为载体，以建设养殖小区为突破口，以促进农民增收为目标，大力发展畜牧业。201*年末实现大牲畜存栏25.2万头（匹）；猪存栏55.91万头（其中：能繁母猪3.18万头）；羊存栏18.17万只；家禽存栏161.37万羽；肉类总产量5.83万吨；禽蛋产量1850吨。全年畜牧业产值达5.92亿元。启动实施“种草养羊”科技扶贫项目，落实种草养羊项目农户550户；建设人工草场1.32万亩。品改工作得到进一步加强，全县共有牛改点112个，羊改点51个，猪改点248个；实施能繁母猪补贴和保险工作，对存栏能繁母猪每头补助50元，全年补助资金158.78万元；积极实施优质肉牛生产、畜牧百强村建设项目；加强动物防疫、产地检疫、疫病防控、疫情测报、肉类检验工作，稳步推进畜牧业发展。
（三）生态林业建设力度不断加大，林业产业结构日趋合理。在生态林业的建设与保护上，紧紧抓住实施西部大开发的历史机遇，以建设“珠江上游生态屏障”为目标，狠抓了退耕还林还草、生态林建设、石漠化治理、农田生态林等重点生态工程建设，实施红果新城环城绿化工程建设。近两年全县每年的营造林面积保持在5万亩左右；实施农村沼气建设工程，减少森林植被砍伐，林业生态资源得到有效保护和修复，201*年全县森林覆盖率达到36.96%,提前实现了到201*年森林覆盖率达到35%的目标，全县林业生态建设呈现出跨越式发展的良好势头。
（四）农村二、三产业发展有了新的突破，乡镇企业结构和经济效益明显提升。全县坚持以市场为导向，以矿产资源和农产品资源优势为依托，狠抓采矿、建材、建筑运输等乡镇工业企业，成效显著。至201*年底，完成乡镇企业总产值116亿元；实现营业收入123亿元；完成税金9.47亿元；从业人员预计达到13.2万人；全县乡镇企业累计支付劳动者报酬13.5亿元；全县乡镇企业继续保持了持续、快速、健康发展的良好态势。
二、农业结构调整存在的突出矛盾和问题
（一）旧的思想观念和落后的生产方式依然存在。生产经营者对政策的依赖性很大，把握和驾驭市场经济的能力还比较脆弱，没有发挥出应有的积极性和创造性，跳不出旧的生产经营模式和框框，严重束缚着农业结构调整的步伐，阻碍着农业生产力的发展。
（二）农业产业结构比例不尽合理。从盘县农村社会总产值构成看，201*年实现地区生产总值118.44亿元，增长17.1%，人均生产总值突破1万元，其中一产9.36亿元，二产80.13亿元，三产28.95亿元；呈现一产弱、二产强、三产慢的发展格局；从农业内部看，种植业仍占大头，畜牧业次之，林业最少。在种植业内部，经济效益低的粮食作物种植面积又占了大头。因此，农业的整体素质和效益还不高，农业的比较效益仍然偏低，农民收入增长速度减缓，仍需进一步加大农业结构的战略性调整的力度。
（三）农业投入严重不足。近年来，虽然我县对“三农”的投入在逐年增加，至201*年县级财政投入达到1.19亿元，较上年增长22.1%，但与农村急需产业建设和基础设施建设来说，仍然是杯水车薪，投入跟不上农村经济的发展所需。由于近年来我县局部地区自然灾害不断，农业保险发展滞后，部分农村原始积累几乎没有，农民只能维持简单再生产，有相当一部分村和农户出现“返贫”，部分村和农民连简单再生产都有很大困难，严重制约了农业结构的进一步调整。
（四）农业产业化经营水平比较低。主要是农产品加工、畜产品加工等龙头企业的规模小，缺乏精深加工的能力，市场竞争力差，辐射带动能力弱；各产业之间的产业链条过短，农业订单管理不规范，还没有形成真正意义上的产业化经营机制，对农业结构调整的拉力不足。
（五）农业标准化生产相对滞后。农产品质量检验监测手段落后，设备缺乏，对农产品的生产环境、投入和产品质量缺乏有效的监督管理，无公害农产品质量安全、检测检验、认证管理、执法监督、技术推广、市场体系等建设工作处于起步阶段，目前仅有四格乡坡上村的洋芋和滑石乡的折耳根基地进行产地论证。
三、盘县农业结构调整的对策措施
（一）继续大力推进农业产业结构的战略性调整。以发展优质、高产、高效、特色、安全、生态农业作为核心，围绕农林牧大宗产品实现品种优良化、布局合理化、生产经营一体化的发展目标，增强农产品市场竞争力，创建农业和农村经济发展的新优势。重点是在大力提升玉米、小麦、洋芋和特色经济作物等传统产业的基础上，进一步发展壮大特色产业。大力发展以舍饲养羊为主的养殖业，树立“畜牧强农”的思想，坚持走“小群体、大规模，小农户、大产业”的发展路子，集中精力、集中力量建设小区（养殖小区），发展三户（专业户、示范户、经营户），力争把我县建成全省重要的以肉牛、羊为主的畜牧业养殖基地，真正把传统的资源优势转化为经济优势。依托千家万户发展种草养畜业，加快草产业开发步伐，走产业化经营的路子。经过努力，建成种养加、贸工农一体化的多层次、高效益的草产业综合经济，使草产业向专业化、商品化、市场化的方向发展，以推动种植业由粮、经二元结构向粮、经、饲三元结构的根本转变。积极发展以经济林为主的优质林果业，积极引进名优新特经济林树种，加快对老果园的嫁接改造步伐，逐步提高黄花梨、蜜桔、西瓜等优质林果业在农业中的比重。同时，加快发展制种、中药材、折耳根等后续特色产业的发展，促进优质特色高效农业快速发展。
（二）切实抓好农业基础设施建设。在农业基础设施建设上，以提高农业综合生产能力为重点，继续加大对基本农田、水利设施建的设投入，坚持抓好中低产田土改造、人畜饮水、节水灌溉示范、水库除险加固、小流域综合治理、石漠化治理和农村电气化建设、小水电、风力发电等工程项目建设，努力改善农业生产条件，实现粮食稳定生产。实施农村能源建设和林业生态建设，加快农村沼气建设步伐，减少森林植被的砍伐，实施林业生态建设和生态修复工程，营造农村良好的生态环境，实现农村经济可持续发展。在生态林业建设上，围绕“珠江上游生态屏障”建设重点，坚持“宜林则林、宜草则草、宜荒则荒”的原则，以恢复植被、扩大森林覆盖率为重点，切实搞好生态建设工程，坚持不懈地抓好退耕还林还草、天然林保护、石漠化治理等重点工程建设，不断改善农业生态环境条件。
（三）大力推进农业科技进步。从全县实际出发，创造性地积极推进农业新技术革命，不断强化农村科普工作，广泛开展内容丰富、形式多样的科普教育活动，宣传科学思想，提高农民的科技意识和科技素质。一是要建立健全农业科技推广体系建设，重视和研究解决县、乡农业科技推广工作中存在的问题。二是要重视科技示范体系建设，加快建立现代农业高新技术示范区，分区域分类型抓好设施农业、生态农业、节水农业、观光农业、高新技术农业、石漠化农业区示范建设，通过高新农业技术的组装配套和名优产品开发，辐射带动一批科技示范乡、示范村、示范户的发展。三是建立多层次农业教育培训网络，因需设教，全面提高农业从业人员的科技素质，更新现有农技人员的科技知识，努力提高生产经营者的科技水平。四是要加强与科研单位和大专院校的联姻与合作，不断创新与完善现行农业科技推广机制，重点要改革落后的耕种方式和灌水方式，精耕细作，推广应用设施农业栽培、模式化丰产栽培、畜禽科学饲养和农产品保鲜、贮藏、加工等实用技术，继续加大新品种、新技术的引进，试验、示范和推广力度。
（四）进一步优化农产品品质结构。近年来，盘县农业从农产品短缺现状迈向总体平衡，而且受到外来农产品冲击很大。从当前农产品市场情况来看，品质差的农产品不仅价格低，而且滞销严重，而名优产品少，市场上适销的优质稻、优质玉米、小麦，优质水果和名优茶需求很大，但产量有限。发展特色农业，开发生产特点和优势明显的农产品，增加产品的市场竞争力。因此，利用复杂的气候资源优势，寻找区域差域差异，发展特色农业，开发特色农产品，是农业结构的方向。要加强农产品的质量建设体系，增加农产品科技含量，引进新品种、优化品质，推广和普及良种，提高产品质量，加快无公害基地、产品的认证和建设，才能有效提高农产品的经济效益和农业生产水平，发展效益型农业。例如：在盘县海拔1600m以上地区的富硒地带，开发优质高山含硒保健茶；利用老厂镇“万亩竹海”竹资源丰富的优势，开发竹笋、竹荪等系列产品及竹制品和竹制工艺品；也可在刘官镇红岩村加大南丰蜜桔的生产规模，在保田镇发展优质梨生产，扩大英武乡西瓜生产规模，其它乡镇可发展中药材生产，特色种植、养殖项目等，形成独具特色的“一乡一品”、“一村一特”的发展格局，使之成为地方的主导产品，提高农业生产力。
（五）全面推进农业标准化建设。一是要加快质量安全检测体系建设，尽快建立县级农产品检测中心，建立全县农业标准体系、农产品检验监测体系和质量评价体系，全面推行标准化生产，切实提高生产经营的组织化程度和农产品的质量卫生安全水平，经过35年的努力，农业标准普遍得到实施，主要农产品基本达到无害化生产，特色农产品和优势农产品达到优质农产品标准。二是要积极推进农产品的质量、产地认证，抓好地方农产品的标准认证和质量生产标准制定工作，认真执行质量生产认证标准，用标准化生产手段培育，加快对盘江镇折耳根、四格乡乌洋芋、英武乡西瓜等名特产品的产地认证工作。三是要实施无公害食品行动计划，以农业、畜牧生产基地为生产示范点，积极创建标准化生产示范区，严把质量标准关、产地环境关、产品检测关和市场准入关，从生产、加工、流通各环节加强农产品质量卫生安全工作，提高农产品的市场竞争力和经济效益。
（六）认真搞好农产品销售服务工作。一是各级涉农部门要及时掌握并提供全国及周边地区农产品价格、营销信息服务。通过信息服务使农民了解市场行情，什么作物能赚钱就种什么。由过去要我种什么，变为现在我要种什么的农业结构调整模式。二是尽快培育一支精干高效的农业信息化工作队伍，建立健全农业信息服务制度，分析预测省内外、县周边地区农产品产销市场，为农村合作经济组织、产业化龙头企业、中介组织和经营大户提供全方位的信息服务。三是要发挥社会各方面的作用和力量，采取各种手段和措施，为农民提供良好的营销服务。供销等有关行业要加快组建由农户参与的各类合作经济组织和专业合作社，积极参与农业产业化经营，加大农副产品购销力度，搞好农产品流通。四是在充分发挥广播、电视、报刊等媒体信息作用的基础上，积极开展农业信息网络建设，逐步形成横向相连、纵向贯通的农村市场信息服务网络，全面提高我县农业信息服务网络建设水平，充分利用农业信息资源，帮助农民了解市场，调整增收措施。
（七）切实加强对农业结构调整工作的组织领导。一是把农业结构调整作为县、乡党政一把手工程来抓，列入重要议事日程，切实负起责任，始终抓在手上。二是牢固树立为农服务的思想，从根本上转变思维方式，改变工作方法，真心实意为农民群众解决结构调整中遇到的困难和问题。三是深入调查研究，及时发展新情况、新问题，寻找解决具体问题的办法和措施。四是动员和充分发挥各方面的力量，进一步加大支农力度，强化为农服务；加强舆论宣传，引导农民群众扎实有效地调整农业结构，促进农业和农村经济健康持续的发展。
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