关于村干部职业化的调研报告

对村干部实行“职业化”管理，是指通过建立村干部的选拔任用机制、教育管理机制和监督机制，进一步规范对村干部的选拔任用、教育培训、激励约束、监督、考核等工作,促进村干部队伍管理的科学化、规范化、制度化，提高村干部队伍素质。在新形势下做好这项工作，具有重要意义。

根据村民委员会组织法的规定，现行村干部的管理模式是非职业化的，也就是兼业化管理。在现实中，村干部只把村务管理当作副业来做，主业还是家庭经营，发家致富是其主要追求。平时，村民看不到村干部，找不到村干部，很多地方的村级治理只是勉强维系。同时，由于没有实行职业化管理，村干部往往不买乡镇干部的账，乡镇干部不敢硬管，管得严厉了村干部就会撂挑子不干，只好采取拉拢的手段，靠打“感情牌”开展工作，缺乏科学的考核和激励机制，也没有规范的监督机制。这种非职业化管理面临的困境主要是村干部的待遇低，积极性不高，难以管理，严重影响了基层社会治理的正常开展，导致社会管理和公共服务无法落到实处。

为改变上述状况，一些地方近年来开始推行村干部职业化试点。从试点情况看，村干部职业化主要包括以下四个方面：报酬工薪化，指村干部的报酬要能满足生活需要，能够养家；岗位公职化，指村干部要坐班，专职从事村务管理；管理规范化，指科学的考核机制和激励机制；发展持续化，指村干部有上升空间，有养老保障。推行村干部职业化，旨在回应待遇过低带来的村干部管理困境，主要是为了加强村干部队伍管理，解决村干部不适应农村基层治理转型的难题，以便更好地推进社会管理和公共服务。然而，受村民自治思维的限制，现有研究并未揭示村干部职业化的实质，也没有从基层治理转型的角度给出解答，所以试点工作虽然解决了村干部面临的部分难题，但还没有从根本上解决村干部激励系统的再造和重构。

当前村级干部队伍中存在的不适应难题，表面看是村干部待遇低的问题，实质是治理转型背景下村干部激励系统出了问题。在基层治理从实体治理向专业化治理转型的过程中，原有的村干部激励系统已经瓦解或者异化，村干部激励系统亟须再造和重构。而村干部职业化管理就是解决村干部激励系统再造和重构的关键。激励是指一种过程，通过这种过程，一个人的努力被调动、指向和持续到目标实现。激励是村干部队伍建设的一个关键问题，但在村民自治组织的设计中完全被忽略了。基层治理并不是规则的科层制治理，在正式激励系统之外，存在着一个庞大的非正式激励系统，包括乡土激励系统和灰色(私人)激励系统，正式激励严重不足。

由于村干部不可升职，存在职业“天花板”，村干部激励系统的再造和重构就更加富有挑战性。那么，怎样再造和重构呢？其实，村干部激励系统的再造和重构需要考虑两个因素，即：保健因素和激励因素。保健因素主要包括工资和工作环境等，而激励因素则包括尊重、理想和自我实现。在市场化的背景下，随着农村劳动力价格的提高，村干部的工资已经不能使其在市场经济中过上有尊严的生活，提高村干部待遇具有非常强的现实针对性。在村干部激励系统中，保健因素也就变得更加重要，成为必须解决的紧急问题。但从长期来看，也要注重激励因素。因为保健因素只能解决不满意的问题，而不能解决工作自身的满意问题。

村干部激励向来有重视激励因素的传统，非正式激励系统实质上主要偏重激励因素(如工作成就感、面子、人情、乡土权威等)而忽视保健因素。在很长一段时期内，基层治理就是靠着这种非正式激励而展开的。在此意义上，正式激励系统的再造和重构也要吸收非正式激励的长处。当然，由于非正式激励系统的激励因素主要来自乡土价值以及个人的自我实现，而不是来自组织的目标和工作设计，因此，非正式激励系统始终只是一种“目标替代”。即村干部无法升迁，不能从工作中获得成就感，就从其他方面获得意义和价值，如个人威望、社会资本以及子女参军就业等。如果没有这些可以替代的目标，村干部职位是无法产生吸引力的。

由于村民自治组织中存在着目标替代现象，村干部就会有多重角色，即在组织规定角色之外获取另外的角色，既是当家人，又是代理人，还是谋取自身利益的经纪人。从组织生存的角度来讲，这些组织外身份往往是组织的重要资源，使组织背离原来的目标，自身生存成为最大的目标。因此，如何确定组织的边界，并对个体的组织外身份认同进行甄别、隔离和控制，这是组织要做的主要工作。

村民自治组织是群众自治组织。村干部通过参加并赢得选举而获得职位，人员选拔的标准不是技术标准，而是政治标准。由于基层民主选举注重参选者的个人特质，强调权力结构平衡，过度政治化的结果就是忽视了参选者的专业化水平和公共服务能力。在非正式激励占主导的地方，村委会换届选举中当选的一般都是村里的富人、能人甚至强人，他们主要靠个人威信、财富、关系网络等个人特质开展工作。这类村干部通常被称为威权型干部。

威权型干部治村的典型形态是“富人治村”，这也是不少地方村级干部队伍建设的常见举措。改革开放以来，村集体经济薄弱，村民自治组织的治理资源匮乏，面临的生存和运转压力较大，地方政府和村民也都愿意富人出来治村。对地方政府而言，富人治村维持了一种较低成本的治理；对村民而言，富人思路开阔，门路多，可以为村民带来好处。因而，富人治村已经成为普遍现象，尤其在沿海发达地区农村。但是富人治村的前提假设是，富人天然具备治理好村庄的个性特质和能力，而富人治村的绩效到底如何，从来也没有得到验证。

从现代管理学的理念来看，有效管理取决于基本技能而非个人特质。技能指的是一种能够被开发而不是天生的，并且能够用绩效证明而不仅仅是潜在的能力。在治理转型的背景下，管理者的基本技能包括概念技能、人际技能、技术技能以及政治技能，概念技能指分析和判断复杂形势的能力，人际技能指管理者与其他个体和群体良好合作的能力，技术技能指管理者必须具备的与工作相关的知识或技术，政治技能指建立权力基础并建构合适的社会关系的能力。在村干部的技能结构中，由于村干部是选举产生的，政治技能是没有问题的，甚至过度发达，较为欠缺的是概念技能、人际技能尤其是技术技能。因此，要着力提高其知识文化水平，使其掌握一定的专业技能，提升专业化水平，才能适应治理环境的变化；否则，就会损害村民自治组织的治理绩效。

由此，村干部正式激励系统再造和重构即村干部职业化，既要解决村干部的自我实现激励，又要规避村干部的目标替代现象，使村干部始终围绕村民自治组织的目标开展工作。什么样的人才能当好村干部，什么样的人才能治理好村庄，这是村干部激励应解决的主要问题。转型期乡村社会的空心化、留守化以及半城市化，对村干部的社会管理和公共服务能力提出了新的要求。威权型干部已经不能适应当前基层治理的需要，依靠传统的个人威信和非正式网络已经无法进行有效治理。村级干部队伍建设必须推动村干部由威权型向服务型转变，即村干部应主要依靠服务和管理能力等专业技能进行村务管理。村干部激励系统的再造和重构，要能够让村干部在工作中获得满足感和成就感，使村干部热爱自己的工作，从而实现基于自我实现的激励。

实行村干部职业化的实质是将村干部视为管理者而非政治人，通过激励系统的再造和重构，引导村干部具备必要的素质和技能，胜任其所担负的工作，并从工作中获得满足感和成就感。当然，村干部职业化作为解决当前村干部不适应难题的一个新思路，虽然是基层治理现代化的必然要求，但其推行也不能一蹴而就，必须着眼于主要问题和关键环节有序推进。

重新设计科学的村干部激励系统，是破解村干部不适应难题的突破口。我们已经知道，在村干部激励系统中，保健因素是最基本的构成部分。保健因素包括政策、行政、监督、人际关系、工作条件、薪水和安全感等。保健因素得到改善时，那些导致工作不满意的外在因素就会减少甚至消除。当前首先要提高村干部的薪酬待遇，目前的收入水平过低，严重影响了村干部积极性的发挥，并且导致村级干部队伍后继无人，只要使村干部收入水平与当地农民外出务工收入水平基本持平，就可以大大增加村干部职位的吸引力。在提高待遇的同时，还要运用包括成就感和责任感等内在的激励因素，加大对现任村干部和后备干部的培养，使村干部掌握现代治理所需要的基本技能；要加强思想政治和职业素质教育，使村干部热爱自己的工作，从中获得价值实现的满足感。

要处理好职业化和官僚化的关系。村干部是一种职业，而非一种职务，职业化不是官僚化，恰恰是对官僚化的超越。目前一些地方党委、政府推行的村干部职业化管理，实际上是用管理公务员的办法来管理村干部，通过提高待遇使村干部成为坐班的脱产干部，但这样做也容易导致村干部的官僚化，更多的是与上级乡镇党委、政府保持一致，而越来越脱离村民群众，这在税费改革后推行村干部职业化管理的试点地方已出现了苗头。村干部官僚化，不符合乡村治理和乡村社会的特点，也不符合村民自治的内在精神,与村民委员会组织法的相关规定相悖。推行村干部职业化管理不是为了控制村干部，而是为了提升村干部进行公共服务和社会治理的能力。村干部职业化类似于经理人职业化，不应在官僚化的思路下寻求问题的解决，而应当通过市场的办法来寻求问题的解决，并在村民委员会组织法的框架内进行运作。

要处理好专业化知识与地方性知识的关系。关于村干部职业化管理，有一种批评的声音认为，基层治理是基于地方性知识进行的社会治理，是熟人社会的治理，村干部职业化管理不适合乡土社会，是不可行的。赞同的声音则认为，随着基层治理向专业化治理的转型，政府开始运用新公共管理工具进行治理，村干部职业化管理正是对这一变化的适应。我们既不能无限夸大地方性知识的作用，也不能忽视地方性知识的作用。治理转型要求村干部具备现代性知识，掌握专业化的治理技术，但由于乡村社会转型与治理转型的非同步性，以及乡村社会自身的非均衡性，地方性知识在村级治理中仍然不同程度地发挥着重要作用。村干部职业化管理要处理好二者的关系，村干部既要掌握现代技能，又要具有丰富的地方性知识，二者并不是非此即彼的替代关系。

要建立统一的职业化村干部人才市场。村干部职业化管理的良性运转需要有一大批职业化村干部的存在，并最终形成一个职业化村干部的人才市场，通过市场而非政府来解决职业化村干部的来源问题。建议首先建立区域性的职业化村干部人才市场，包括创造条件鼓励综合素质好的农村大学生回乡扎根当“村官”，等条件成熟的时候再考虑建立跨区域甚至是全国性的人才市场。村民自治组织可面向全国招聘职业化干部，并通过村委会换届选举加以确认，以利于解决广大农村地区特别是中西部农村地区的村干部不适应难题。

我们常讲，“上面千条线，下面一根针”。“基础不牢，地动山摇”。村干部处在农村第一线，是做好农村工作的骨干力量，是新农村建设的排头兵，是农村基层治理的组织者和实施者。建设一支充满生机和活力的村干部队伍，确保党的各项方针政策和工作任务更好地落到实处，是各级党委、政府必须着力抓好的一项重要工作。而实行村干部职业化管理是稳定村干部队伍、激发村干部干事创业积极性的重要举措。各级党委、政府一定要通过创新机制，积极推进村干部职业化管理，让广大村干部在岗有工资，退休有保障，经济上得实惠，政治上有奔头，工作上有干劲，不断激发村干部队伍活力，为新农村建设和农村基层社会治理提供坚强的组织保证。

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