关于对鄂托克旗农村牧区人居环境综合整治工作长效机制建立运行情况的调查
为进一步推动我旗农村牧区人居环境整治工作深入开展，探索建立长效管理机制，逐步改善农牧民人居环境，加快美丽乡村建设步伐，推动乡村振兴战略。旗委农工部组织相关工作人员，通过走访座谈、征求意见、问卷调查等方式，对我旗农村牧区人居环境综合整治情况进行了调查研究，据此提出一些思路和建议。
一、调查背景及意义
目前我国环境综合管理的研究工作多集中在城镇区域，针对农村牧区环境综合管理却缺少更多的思考。党的十八大明确提出了到2020年全面建成小康社会的战略目标，党的十九大明确提出要实施乡村振兴战略，自治区第十次党代会、市第四次党代会均对城乡统筹发展、建设美丽乡村给予了高度关注，《呼包鄂协同发展规划纲要（201*—2020年）》也对其提出了具体要求。
鄂托克旗总面积2.1万平方公里，辖6个苏木镇、75个嘎查村、363个自然村，总人口16万，其中有农牧民5.9万人。我旗农村牧区地广人稀，生态环境较为脆弱，人居环境一旦受到污染，将对我们的生产生活环境造成长期困扰。随着农村牧区公共服务水平的提高，农牧民生产生活方式明显改变，许多现代包装产品不断涌入，白色污染随处可见，污水排放不规范，改厕成果不明显，公共服务设施得不到及时管护等问题依然突出，这些都给我们带来了新的挑战。因此认真研究解决农村牧区人居环境综合整治问题，意义重大，刻不容缓。
二、主要做法及取得成效
近年来，我旗农村牧区基础设施建设和公共服务水平明显提升，新农村新牧区建设成效显著。我们也深刻感受到，为切实维护、巩固好农村牧区建设成果, 逐步建立科学规范、高效运转的人居环境综合整治工作长效机制，是建设美丽乡村、助推乡村振兴的重要抓手。
————基础设施日趋完善。近年来，我旗累计投入各类资金2000余万元，新建垃圾压缩站12座、清洁厕所148座、垃圾池121处、垃圾箱1100余个，并配套购置垃圾转运（清运）等大小车辆426台，极大提升了农村牧区环境卫生硬件设施建设水平。同时，根据各苏木镇人口密度、居住特点，合理布点、科学摆放垃圾收集箱，进一步方便农牧民投放垃圾。
————组织保障坚实有力。成立了旗、苏木镇两级农村牧区环境综合管理工作组织机构，制定出台了《农村牧区环境综合管理实施细则》、《农村牧区环境综合管理工作考核办法》和《农村牧区环境综合管理考核评分细则》等制度，并将该项工作纳入全旗“五位一体”实绩考核范围。在旗级层面组建成立了旗农村牧区环境综合管理指导中心，在6个苏木镇组建了综合执法局，在嘎查村和农村社区组建保洁队伍 78 支，建立健全了相关制度，明确了工作职责。
————日常管理效果显著。在日常工作中，建立了“每月督查、半年评比、年底考核”的督查考核工作机制。采取定期不定期明察暗访的方式，对苏木镇、嘎查村进行随机抽查，对督查中发现的问题及时梳理反馈，要求相关苏木镇限期整改，并不断加大对存在问题的跟踪督查力度，确保整改工作取得实效。截至目前，指导中心和党政两办督查室开展各类督查20余次，提出整改意见建议900余条，实现了监管全方位、全视角、全覆盖。各苏木镇执法局共下达执法文书150余份、拆除违章建筑85余处，切实做到了工作有人抓,问题有人管,事情有人做。
————管理方式不断创新。一方面招标引进实力强、信誉好的第三方环卫保洁公司，倡导政府购买服务，推行市场化运作管理模式。目前，全旗6个苏木镇均通过积极引进外省和本土专业保洁公司进行市场化运作，取得了明显效果。另一方面鼓励苏木镇在环境综合管理工作中，进行有益探索和大胆尝试，蒙西镇建立了全市首家垃圾兑换超市，为各苏木镇和周边地区提供了启示和借鉴。
————资金保障有效落实。将全旗75个行政嘎查村、6个农村社区“农维费”以每年5万元的标准列入财政预算，其中旗级财政承担2万元、市级财政承担3万元；同时，专项设立了200万元环境综合管理奖励资金。201*年拨付“农维费”405万元、兑付奖补资金130万元。201*年按照工作进度已拨付“农维费”330万元。
————宣传引导持续增强。充分利用各类宣传媒介，广泛开展农村牧区环境综合管理宣传教育。发放了《鄂托克旗农村牧区环境卫生整治倡议书（蒙汉文）》1.2万余份；以图文并茂、通俗易懂的方式编制发放了《鄂托克旗农村牧区环境综合管理宣传册（蒙汉文）》3万余册；与旗电视台合作，摄制了农村牧区环境综合整治微电影2部。通过多方式、多渠道宣传，充分调动了农牧民参与环境管理的积极性和主动性，普遍提高了他们的环境保护意识。
三、存在问题
一是重视程度不高，群众环保意识淡薄。部分干部对农村牧区环境整治工作的重要性、长期性、艰巨性认识不足，责任感和紧迫感不强，积极性和主动性不够，工作上存在上紧下松、上热下凉的现象，尤其是一些地处偏远、经济条件差的嘎查村整治工作难度大，动员和组织农牧民群众不够，致使人居环境整治工作反复抓，但脏乱差现象不断反弹。如棋盘井镇石勒凯村、深井村、阿如其日嘎村，阿尔巴斯苏木脑高岱嘎查、敖伦淖尔嘎查沿路沿线垃圾乱倒、病死畜禽随意丢弃现象时有发生。此外，人居环境整治工作宣传教育力度不够，农牧民群众环保意识淡薄，主体作用尚未发挥，主动投身人居环境整治、自觉改变陋习的意识不强、热情不高。
二是规划相对滞后，工作进展不够平衡。一些较大居民集中点污水排放管网规划不到位，有的管网年久失修，有的直接没有管网，大部分嘎查村污水处理只能靠自然蒸发，排污问题亟待解决。改厕工作进展缓慢，部分公路主干线沿线商服区域没有公共厕所或公厕数量无法满足流动车辆人员如厕需求，比如阿尔巴斯苏木框框井段，重点示范嘎查村、集中居民点新建、改造水厕推进力度小。有建设水厕的嘎查村，没有配套建设供暖供水等设施，排污方式仍然沿用渗井处理；有旱厕的嘎查村没有建立粪污收集人员、车辆配备等配套机制，造成粪污收集难度大，常年堆积，居民无法如厕。
三是资金投入不足，基础配套不够完善。近年来，我旗在农村牧区人居环境整治工作中投入了大量资金，配备了相应设施和人员，但与目前农村牧区的现实状况和工作需求还有很大差距，旗级财政主体投入和社会多元投入机制尚未真正形成，污水和改厕等配套设施严重不足，垃圾填埋场布局不平衡，除镇区、园区周边建设标准化垃圾填埋场外，其余地区生活垃圾依靠转运站转运处理，建筑垃圾只能就地倾倒、掩埋，造成地质地貌破坏，极易引发矛盾纠纷和信访隐患。垃圾和污水收集转运车辆少、成本大，尤其是目前苏木镇配备了大量的5m3垃圾箱，但没有配套专用清理车辆，箱内垃圾清理难、无法转运，只能依靠箱内焚烧，造成垃圾箱破损严重，致使全旗人居环境整治工作持续深入开展困难较多。
四是机制不够健全，管理责任落得不实。虽然我旗将人居环境综合整治工作纳入全旗“五位一体”考核，但日常督查通报、评比考核、责任追究等机制主要以环境卫生和公共设施管护为主。整治工作领导小组成员单位之间的工作单打独斗、没有形成合力，工作责任落的不实，综合执法力量薄弱，管理没有刚性约束，人居环境综合整治工作缺乏可持续性和长效性。比如，目前综合执法承担城建、国土、农牧等多项执法内容，但人员力量薄弱、装备经费不足，执法队没有专用工作车辆，日常执法多以私人车辆开展，难以开展正常工作。
四、对策建议
(一)宣传教育，广泛参与。农村牧区人居环境综合整治工作，政府是主导，农牧民是主体，要充分调动农牧民群众的积极性和主动性，充分利用各种宣传媒介、知识讲座、文艺下乡等手段开展多层次宣传教育，切实做到家喻户晓、全民参与。同时，及时总结推广经验，大力表彰先进，公开曝光典型，在农村牧区营造浓厚的环境综合管理氛围。积极争取部门协同配合，整合各方资源，利用与群众直接打交道的包扶单位、包村干部、驻村工作队等，通过召开座谈会、听证会等方式，让村规民约、保洁责任书等真正发挥作用，建议向居民集中点商户每月收取一定保洁费用，既弥补人居环境综合整治资金不足的问题，又能激发农牧民群众积极参与、监督、自治的意识。
(二)试点先行，梯次推进。农村牧区人居环境综合整治工作受地域性、分散性、季节性等影响，设备配置、收集、运输、处理等相关问题千头万绪、难点很多，需要通过试点先行，边探索、边完善，在实践中形成具体明晰，操作性强的好经验、好办法、好模式。要以农村牧区人居环境综合整治三年行动为抓手，在重点完善提升全旗27个人居环境整治行动示范嘎查村的基础上，试点带动、梯次推进。通过逐年挖掘、培养、建设一批示范嘎查村，采取现场观摩、互看互比、交流学习、经验推广等方式，示范引领、整体推动。力争三年内实现我旗农村牧区人居环境综合整治工作长效机制，探索出一条具有农牧区特色的成功之路。
(三)因地制宜，科学处理。根据调查发现，我旗农村牧区垃圾基本可分为四大类：一是可回收垃圾：包括废旧塑料、矿泉水瓶、纸质包装、废旧玻璃（酒）瓶、废旧衣物、生锈废铁等，所占比重高，是农村牧区垃圾的主要成分。二是有害垃圾：主要包括废旧（蓄）电池、废油漆桶、小型电子垃圾等，目前此类垃圾在农村牧区基本不做无害化处理，多数随意丢弃。三是厨余垃圾：农牧民生活较为节俭，食物种类较为单一，厨余垃圾产生量较少。仅有的剩余垃圾也会用于喂羊养狗、喂猪养鸡，再利用率较高，目前厨余垃圾存量较少。四是其它垃圾：主要包括陶瓷瓦罐、渣土、炉灰、动物尸体、人畜粪便等，总体数量较少，多为惰性物质，后两种可采取就地填埋或铺路等方式处理。当前亟待解决的是对农牧民生活影响最大、对生态环境污染最严重、问题最突出、隐患最大的可回收垃圾与有害垃圾的管理问题。因此,如何从源头上控制垃圾的产生量?最有效的方法无疑是实施垃圾分类，达到就地减量的目的。
根据我旗农牧区实际情况，建议利用如下两种模式进行处理。对于居住分散的农区和牧区：可采取“一卖、一换、一堆”的“三个一”模式进行处理。“一卖”具体指将可回收垃圾由农牧户自行收集暂存，待定期、定点、定时有偿收运时变卖，可一定程度上增加其家庭收入；“一换”具体指将有害垃圾由农牧户自行收集暂存，待定期、定点、定时有偿收运时兑换，可一定程度上减少其家庭开支；“一堆”具体指鼓励引导农牧户自行设置堆肥池，采用混合堆肥天然降解的方法，将厨余垃圾和其它垃圾中的炉灰、动物尸体、人畜粪便等形成有机肥料，可一定程度上减少农牧户生产开支。对于苏木镇政府所在地和较大居民集中点，在监督动员当地居民进行垃圾分类的同时，可纳入城乡一体化环卫系统进行实地操作。
(四)规范收运，划区操作。要实现对农村牧区人居环境的有效管理，利用行政手段在全旗硬性推广基本不可操作。目前，全旗境内各苏木镇已初步建立起垃圾收运体系，我旗可充分利用初步搭建起来的收运网络，因地制宜，进一步规范收运程序，划区操作实施。对于居住分散的农区和牧区：由于受地域广阔、地势偏远、居住分散等因素所致，对其实现有效管理较为困难。建议配置专门草原流动垃圾清运车辆，每月分2-3次进行定期、定点、定时有偿收运。在具体操作中，可回收垃圾根据市场价格有偿收回，有害垃圾可根据数量多少兑换一定的生活用品。垃圾收回后，将可回收垃圾和有害垃圾统一运到垃圾中转站，将可回收垃圾销售给就近合作的垃圾回收公司，进行资金回笼；将有害垃圾清运至垃圾处理厂，进行统一无害化处理，相关资金可从“农维费”或奖励资金中统筹支出。对于苏木镇政府所在地和较大居民集中点：要切实建立起城乡垃圾一体化处置模式，由各苏木镇负责，进一步加强组织领导，建立健全相关制度，加大日常监督管理。要根据居住人口数量，科学制定管理措施，保障区域内生活垃圾日产日清，营造优美洁净的生活环境。对于嘎查村委所在地和乡村道路沿线：各嘎查村“两委”负责人要充分发挥其职能职责及带头作用，在保障村委周边环境卫生及公共服务设施“干净、整洁、亮丽、有序”的同时，建议分别在嘎查村内各小队（组）邀请有威望、有群众基础的老党员、老教师、退休老干部等作为义务环保监督员，负责本地环境监督和宣传等工作。嘎查可以定期以充话费、发放生产生活用品等形式给予一定报酬，相关资金可从“农维费”或向农牧户收取的保洁费中统筹支出。对于农村牧区污水处理工作：经过调查，我旗农村牧区人口集中区居民生活污水主要以沿街道、房前屋后泼洒，自然风干等形式处理，严重影响嘎查村内人居环境，增加了传染性疾病细菌危害隐患；部分后建人口集中区多采取自建渗水井的方式将污水渗入地下，污水收集管网较少，对地下水造成污染。其他分散居住的农牧民大多在牧场居住，生活用水量少，生活污水排放量也较少，全部就地无组织排放，渗入地下，给人居环境造成一定污染。建议由旗公共事业管理局牵头，根据农村牧区不同区位条件、村庄人口聚集程度、污水产生规模和特征，优化污水集中处理设施布局，科学制定技术路线，强化污水处理科技支撑，梯次推进农村牧区生活污水治理工作。对于农村牧区改厕工作：全旗主要居民集中区和重要道路节点公共厕所较少，居住分散的农牧户主要以简易旱厕为主，因此“厕所革命”问题刻不容缓。建议由旗住建和环卫部门牵头，按照群众接受、经济适用、维护方便、不污染公共水体的要求，因地制宜选择改厕模式和厕所粪污治理模式，切实加强公共厕所建设，将厕所粪污、畜禽养殖废弃物一并处理并资源化利用。
(五)创新管理，健全机制。建议根据我旗实际，推行专业化市场化建设和运行管护，在有条件的苏木镇引入专业化、市场化建设和运行管护机制，统一规划、建设、运行、管理，将辖区内的环卫保洁、垃圾清运、公共设施管护等委托给企业全面负责；推行智慧管理服务模式，探索开发建立农村牧区人居环境综合整治督查考核信息系统，并依靠信息平台探索实施农村牧区环境问题“随手拍”、有奖举报等有效管理模式，进一步提升信息化和规范化管理水平；推行“党支部+公司”模式，具备条件的嘎查村可通过支部组织成立公司的方式，承接嘎查村内环境整治、街巷道路、植树造林等小型涉农涉牧工程项目，并充分利用现有农村牧区劳动力，组织开展专业化培训，把农牧民培养成为村内公益性基础设施运行维护的重要力量；推行分类资源化处理，在基础设施完善的文明先进嘎查村，可探索通过建立农牧民“绿色账户”、“环保档案”、“垃圾兑换超市”等方式，对正确分类投放生活垃圾的居民给予奖励和兑换。通过奖补的形式，鼓励社会资本积极参与运营生活垃圾分类收集、运输和处理，实现生活垃圾资源化利用。另外，建议组织相关部门及人员对周边先进地区进行实地考察学习，进一步提升我旗农村牧区人居环境综合整治水平。
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