第一篇：预算外资金管理调研报告
文章标题：预算外资金管理调研报告
为了解预算外资金管理情况，更好地贯彻落实预算法，提高预算外资金管理水平，溧水县人大常委会组成调研组，深入县有关部门及下属单位、镇，通过召开座谈会、查阅预算外收支帐目及财务审计报告，对预算外资金使用管理进行了专题调研。调研中我们发现，我县预算外资金管理起步较早，政府从“收”与“缴”两个方面切实加强预算外资金的监控与管理，成绩显著。同时，通过部门预算编制改革，实行了综合预算，现在已逐步形成了一套较为完善的预算外资金管理体系。目前预算外资金管理存在的突出问题是：
思想认识还不到位。一些单位认为预算外资金是部门的资金，自己可以随意使用和占有。
票据管理有一定漏洞。按照票据领取、使用、核缴管理办法，所有单位收费、往来结算业务必须领取财政部门统一印制票据，而少数单位在市场购买“收款收据”使用，容易形成“小金库”；有的单位领用票据不登记，核销无手续；有些单位收费票据长期不入帐，占用挪用预算外资金时有发生，使票据管理难度加大。
私设“小金库”，不入专户现象时有发生。个别部门、单位公款私存，私设“小金库”，或将预算外资金直接存入单位工会帐，作为单位内部福利外资金。有的收入不入专户，以各种名义转移、截留。
管理制度不健全。目前预算外资金管理的方式仍然是简单的收支两条线，资金只是在财政专户过一遍，很快又划拨回收费单位使用，支出情况追踪监督不力，造成财政资金长期体外循环。
监督机制不健全。一是预算外资金征收、入专户、拨款、使用都集中于一个部门，没有实行分开管理，对资金征收、流向缺乏必要的监督。二是对监督检查发现的违规现象，多年来一直是通报和要求整改，有的单位仍我行我素，难以处罚到位，没有约束力。调研组建议：
一、提高认识，转变观念。
要认识到预算外资金是地方财政收入的一种非税收入，是地方财政财政资金的重要组成部分，不能随便乱动、挪用和截留。要重新认识预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政，这是预算外资金从“两权不变”到“还钱还权”的重大改革。
二、加强票据管理，从源头上把关。
要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。要加大对票据稽查力度，确保从源头上加强票据管理。
三、规范和完善“收支两条线”，防范私设“小金库”。
严格执行“收支两条线”，收入全额上缴专户，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。部门和单位必须经财政部门批准，只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐，且只能支不能收，只能接纳财政专户拨付的预算外资金。要防范私设“小金库”现象，防止部门、单位把预算外资金当成自己的“私房钱”、“取款机”来使用，防止预算外资金的体外循环。逐步实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度，做到票款分离，资金通过财政专户进行划拨和结算。
四、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。
严格预算管理，认真编制年度综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。
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第二篇：关于加强预算外资金管理的决定
关于加强预算外资金管理的决定
发文单位: 国务院
文号:国发（1996）29号
颁布日期: 1996-7-6
实施日期: 1996-7-6
点击次数: 2136
关于加强预算外资金管理的决定
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
改革开放以来，预算外资金增长较快，对经济建设和社会事业发展起到厂一定的积极作用。但是，近几年来有的地方违反《中华人民共和国预算法》和国务院的有关规定，擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金，有些部门和单位擅自设立基金或收费项目，导致国家财政收入流失，预算外资金不断膨胀。同时，由于管理制度不健全。预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用观象十分严重。这些问题不仅造成了国家财政资金分散和政府公共分配牲序混乱，而且加剧了固定资产投资和消费基金膨胀，助长了不正之风和腐败观象的发生。根据中共中央十四届五中全会精神，观就进一步加强预算外资金管理作出如下决定：
一、严格执行《中华人民共和国预算法》，禁止将预算资金转移到预算外
各级人民政府要严格按照《中华人民共和国预算法》和财政法规的要求，切实加强对财政预算资金和预算外资金的管理，完善对财政资金的监督检查制度。任何地区、部门和单位都不得隐瞒财政收入，将财政预算资金转为预算外资金。财政部门要严格按照“控制规模、阻定投向、健全制度、加强监督”的原则，加强财政周转金管理。各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置账外账和“小金库”。财政部门尤其不能设置“小金库”。
二 、将部分预算外资金纳入财政预算管理
各地区、各部门要认真贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部{关于对行
政性收费、罚没收入实行预算管理的规定)的通知》(中办发(j卯3)jg号)精神，将财政部已经规定的81项行政性收费项目纳入财政预算。
从1996年起将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、 邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基 金(收费)纳入财政预算管理。基金(收费)收入要按现行体制丑时上缴中央金库或地方金库，使用由主管部门提出计划，财政部门按规定拨付，属于基本建设用途的，由财政部门按计划部门批准的项目计划安排支出，实行收支两条线管理，加强财政、审计监瞥。基金(收费)收支在预算上单独编列反映，技规定专款专用，不得挪作他用，也不能平衡预算。具体管理办法由财政部会同有关部门规定。
地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理。
今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。
三、预算外资金管理范围
预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等(请帮助宣传好范文 网：www.bsmz.net)；国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡白筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资仓。
社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，加强财政；审计监督。
按照《企业财务通则》和《企业会计准则》的规定，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、股务性收人，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。
四、加强收费、基金管理，严格控制预算外资金规模
收取或提取预算外资金必须依照法律、法规和有法律效力的规章制度所规定的项目、范围、标准和程序执行。
行政事业性收黄要严格执行中央、省两级审批的管理制度：收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自泊区、直辖市人民政府的财政部门会同计划(物价)部门批准；确定和调整收赞标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的计划(物价)部门合同财政部门批准；重要的收费项目和标准制定及调憋应报请国务院或省级人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批踺的行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委寄案。省，自治区、直辖市以下各级人民政府(包括汁划单列市)及其部门无权审批设立行政事业性收赞项目或调整收典标准。行政性收费中的管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费和公共事业收赞，以及涉及中央和其他地区的地方性收费，实行中央一缎审批。国家法律、法规中已明确的收费，具体征收管理办法的制定和修改由财政部、国家计委会同有关部门负责。地方性法规中已明确的收赀，具体征收管理办法的制定和修改由省级财政、计划（物价）部门会同有关部门负责。末拉规定报经批准的或不符合审批规定的各种行政事业性收费，都属乱收费行为，必须停止执行。财政部、国家计委男会同有关部门抓紧起草《行政性收费管理条例》，报国务院审批发布。
征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批：基金立项的申请和批准要以国家法律、法规和中共中央、国务院有关文件规定为依据，否则一律不予立项。地方无权批准设立基金项目，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。对地方已经设立的基金项目，必须按照《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知》(国办发[1995)25号)的规定进行清理登记，由财政部负责审查处理，重要的报国务院审批。
财政部门要建立健全行政事业性收赞和政府性基金的票据管理与监督制度。各部门和各单位在执收时，必须按隶属关系使用巾央或省级财政部门统一印制或监制的票据。
五、预算外资盒要上缴财政专户，实行收支两条线管理
预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨伺，实行收支两条线管理。
对部门和单位的预算外资金收支桉不同性质实行分类管理。国家机关和受政府委托的部门单位统
一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费，以及以政府信誉强制建立的社会保障基金等，收入全额缴人同级财政专户，支出按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用；各部门和各单位的其他预算外资金，收入缴人同级财政专户，支出由财政结合预算内资金统筹安排，其中少数费用开支有特殊需要的预算外资金，经财政部门核定收支计划后，可按确定的比例或按收支结余的数额定期缴人同级财政专户。
预算外资金结余，除专项资金按规定结转下年度专项使用以外，财政部门经同级政府批准可按隶属关系统筹调剂使用。
有预算外收支活动的部门和单位经财政部门批准可在指定银行开设预算外资金支出账户，确有必要的，也可再开设一个收入过渡性帐户。未经财政部门审核同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金账户。
部门和单位上缴财政专户的预算外资金，必须拄财政部门规定的时间及时缴入财政部门在银行开设的预算外资金专户，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未缴的，由银行从单位资金账户中直接划入财政专户。
六、加强预算外资金收支计划管理
财政部门要建立预算外资金预决算管理制度。各部门、各单位要校规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并及时报送同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算，统一管理。财政部门要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后组织实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，井报同级政府审批，在此基础上，编制包括预算内、外收支的综合财政计划。
七、严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用
各部门、各单位要严格按国家规定和经财政部门核定的预算外资金收支计划和单位则务收支计划使用预算外资金。专项用于公共工程、公共事业的基金和收费，以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金；用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准；用于固定资产投资的支出，要按国家规定立项，纳入国家固定资产投贤计划，并按计划部门确定的国家投资计划和工程进度分期拨付；用于购买专项控制商品方面的支出，要报财政部门审查同意后，按国家有关规定办理控购审
批手续。严禁将预算外资金转变非财务机构管理、账外设账、私设”小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞房地产等计划外投资．从事股票、期货等交易活动以及各种形式的高消赞。
财政部门要认真履行职责，建立健全各项管理制度，积极做好各项服务工作，及时拨付预算外资金，切实加强对预算外资金的管理。
八、建立健全监督检查与处罚制度
各级人民政府要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督。各级财政部门要加强对预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，并会同人民银行共同做好预算外资金账户的开设和管理工作。各级计划(物价)部门要按照收费管理的职责分工，认真做好收费标准的审核工作，严肃查处各种乱收费行为。各级审计、监察等部门要根据国家政策和宏观管理的要求，与财政部门协调配合，对同级各部门和下级政府颧算外资金的财务管理进行监督检查，促进资金的合理使用。
对违反预算外资金管理规定者，要依照国家法律、法规予以处罚：
对隐瞒财政预算收入，将预算资金转为预算外的，要将违反规定的收入全部上缴上一级财政。同时，要追究有关部门和本级政府领导人的责任，依据情节轻重给予处分直至撤销其职务。对违反国家规定擅自设立行政事业性收费、基金项目或扩大范围、提高标准的，违法金额一律没收上缴财政。同时追究有关领导的责仟，依据情节轻重给予处分直至撤销其职务。对用预算外资金私设“小金库”搞房地产等计划外投资、。从事股票、期货交易和不按规定要求开设预算外资金账户等违反规定的活动，以及滥发奖金和实物的，除责令追回资金上缴同级财政外，还要依照有关规定予以处罚，并依据情节轻重给予当事人和有关领导处分。
对擅自将财政预算拨款挪作他用或转为有偿使用的，其资金一律追回上缴上一级财政，并相应核减以后年度的财政预算拨款，同时给予有关责任人相应的处分。
财政、计划(物价)、银行等部门工作人员在预算外资金管理工作中要忠于职守，秉公 办事。对玩忽职守的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分。
以上违反规定者，情节严重构成犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
九、各级政府必须重视和加强预算外资金的管理
加强预算外资金管理是当前和今后一个时期各级人民政府的一项重要任务。各级人民政府要根据本决定精神，按照《国务院批转财政部等部门关于清理检查预算外资金意见的通知》(国发
c1996)12号)要求，立即组织力量对预算外资金认真进行清理整顿，属于国家规定应纳入预算管理的资金，要坚决按规定执行，对不符合国家规定设立的收费和基金项目一律取消。今后国家原则上不再出台新的基金。各级人民政府要把预算外资金管理工作列入重要的议事日程，定期听取有关预算外资金管理情况的汇报，及时解决管理中出现的问题，协调好政府有关部门之间的工作关系，统一认识，密切配合，共同做好预算外资金的管理工作。各级人民政府要按本决定的要求，认真部署，尽快落实。各地区、各部门要在1996年底前将加强预算外资金管理的情况上报国务院，同时抄送财政部。
本决定自发布之口起实行。凡与本决定不一致的政策和规定，一律以本决定为准。
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第三篇：对预算外资金管理的思考
预算外资金，是指不纳入预算管理，但却用于满足政府履行其职能需要的财政性资金。我国预算外资金形成于建国初期，改革开放后，特别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构
，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行，逐步缩小了资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位，仍是财政管理改革中亟待待解决的问题。
一、预算外资金管理缺位的具体表现
(一)预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破
根据财政部《预算外资金管理实施办法》，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清;支出时由于没有明确的定额标准，资金使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。
(二)国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，致使财政的宏观调控能力减弱
我国由于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展。从财政的资金管理看，一方面，预算内资金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因:一是收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标;二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，有些单位甚至还有巨额贷款，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重;三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，还有一些单位错误地认为预算外资金“谁收谁用”，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。
(三)监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式
目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到映证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。
(四)资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，形成体外循环尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市、区)三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。
(五)相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实
根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自
行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、
减轻企业负担的国家政策无法落到实处。
二、加强和完善预算外资金管理的措施
针对预算外资金管理工作的发展现状和存在问题，建议各级财政部门围绕财政综合预算的总体目标，从健全机制、规范运作两个方面逐步实现预算内外资金统管、同管。
(一)深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算
建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。应该说实行真正的综合财政预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，只是时间问题。根据国务院转发财政部深化收支两条线改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此，各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要比照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。
各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。近年一些地方已经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。
(二)积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度
规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。
(三)切实完善配套措施和法规建设，努力提高预算外资金的管理效率
预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算的弊端，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。
近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为财政体制改革提供制度保障。另外，通过舆论宣传澄清对预算外资金性质的模糊认识，争取全社会的理解和支持，扭转“三权不变”和“谁收谁用”的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的社会氛围。
第四篇：预算外资金管理
财经专家白景明细说政府投资管理立法（与国家预算关系）
时间: 201*-03-06 17:00:1
受访人：财政部科研所副所长 白景明
采访人：本报记者 范海坚 史晓龙
政府投资比重下降，但地位未降
记者：1月7日，国务院法制办公布了《政府投资条例（征求意见稿）》，目前意见征集意见已经于1月30日截止。对于这部众人瞩目的法规您如何评价？您如何评价政府投资在中国经济生活中的地位和作用？最近几年，这种地位和作用出现了哪些变化？
白景明：改革进程中固定资产投资始终是拉动经济高增长的主要因素之一。政府固定资产投资对全社会固定资产投资的走势一直有着强有力的制导作用。但应当看到，从上世纪90年代之后，就总量角度而言，政府固定资产投资占全社会固定资产投资的比重呈现出不断下降趋势，比如国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重1990年是8.7%、201*年降至4.6%。当然，这期间具有一定波动性，最低点是1995年，当时预算内投资占全社会固定资产投资的比重仅为3%。
政府固定资产投资占全社会固定资产投资比重下降主要成因有四点：一是国家财政在逐步退出竞争性领域；二是国有企业改制转型减轻了财政支出负担；三是非国有经济实力不断壮大、自主投资规模急剧扩张；四是固定资产投资主体多元化格局形成后个人投资比重上升（如个人购房支出）。
然而这种比重下降现象并不意味着政府对固定资产投资的制导作用在同步下降。事实是政府依然在较大程度上左右着固定资产投资走势，突出表现有六点：一是动态调整固定资产投资“准入”制度；二是调控国有企业投资活动；三是运用货币政策工具落实投资政策；四是通过变动预算资金投资规模来影响全社会固定资产投资规模；五是通过调整预算资金投资结构来制衡全社会固定资产投资结构；六是运用税收政策影响社会固定资产投资规模和结构。政府制导固定资产投资走势目的有三点：一是反“经济周期”；二是落实产业政策、调整产业结构；三是加大公共产品供给规模。回首20年的实践，可以得出结论说政府的固定资产调控成效显著，比如在反周期方面，1998年和201*年两次实施的经济刺激政策，都实现了通过托底固定资产投资来拉动经济增长的目标。
政府投资的问题在哪里
记者：从以往经验来看，除了在调控经济方面成效显著，政府投资行为是否也存在一些弊端和问题？
白景明：如何评价政府投资行为始终是一个争论较大的问题。很多人对政府投资存在的合理性就有疑问，对政府投资活动的管理状况当然疑问就更大了。应该承认，有疑问是正常的，
一个国家的制度完善和体制改革就是从疑问中产生的。然而至为关键的是怎样分析问题，包括切入点、价值判断标准、客观因素界定等的选择。
从过去的情况看，政府投资可能存有三个方面问题：一是政府投资界定不完整。对此国内外学术界的看法不一致。西方国家学术界对政府投资的界定比较宽，不仅把财政投资（包括债务支出）计入政府投资，而且把国有企业投资也计入政府投资，因为他们认为国有企业就是政府的组成部分。我国学术界没有把国有企业投资计入政府投资，在这点上，行政部门的意见是一致的。然而必须看到，实际工作中我们对政府投资的界定偏窄，突出表现在：一是没有把地方政府融资平台的投资活动计入政府投资；二是没有把教育、文化、卫生等领域内的国有事业单位负债投资计入政府投资，而这些投资活动规模是相当大的。从资金来源角度看，对大量的政府可控资金的投资活动也没计入政府投资，比如未纳入预算管理的政府管控资金的投资活动。政府投资界定范围窄的最大弊端是人们根本无从判断政府投资规模究竟有多大，结构如何，因而也搞不清楚哪些投资适用政府投资管理法规来管理。举例而言，201*年我们说政府要启动4万亿元投资，但究竟这4万亿元是什么含义呢？事实是财政资金只有1.18万亿元，其他资金来源如何呢？如果不是政府管控资金（如社保资金），那么这4万亿元能说是政府投资吗？
二是政府投资管理制度一直未能与国家预算管理制度完整衔接好。从理论上讲，所有政府投资都应纳入政府预算管理，进一步说政府投资从立项申报、立项审查、立项核批到项目预算编制和项目执行都应有严格的预算管理规程。正是鉴于此，一些西方国家并没有单独的政府投资条件，有关的管理制度是包含在预算管理制度体系中的。我国的实际情况比较复杂，政府投资是由政府规划部门和政府预算管理部门协调共管的。这自然派生出了两者制度及其落实的有效统一问题，但现实是始终未能完整衔接好，突出点是投资规划确立时往往没有充分考虑资金来源，形成了事实上的先立项后落实资金格局，这与政府投资的基本规则是违背的，极易造成政府过度负债和政府投资诱发通货膨胀。当前地方政府融资平台的投资规模过度扩张反映的正是这种机理。应该指出，地方政府投资融资早就处于失控状态，中国的城市化建设靠的就是地方政府融资平台，近期只是在刺激经济的政策框架下又迈了一大步。此外，我国对政府投资中即便是预算资金的部分也一直没有建立起完整的预算管理制度体系，比如项目支出的标准体系和项目预算的绩效评价。
三是政府投资的专业性管理法规体系有待健全。政府投资具有特殊的目的、资金来源和运作方式，然而专业性管理法规体系始终没有建立起来，已有的“招投标法”、“政府采购法”、“预算法”等涉及政府投资管理，但并不针对政府投资全过程。这种状况一方面造成了政府投资出现阶段性过度膨胀，另一方面则造成了部分政府投资偏离合规性。
政府投资需要立法规范
记者：《政府投资条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的公布有哪些意义？就目前内容来看，您认为它有哪些亮点？又存在哪些不足需要改进？
白景明：制定《政府投资条例》具有三大意义：一是形成对政府投资行为全程监管的专业管理法规，从而使全社会对政府投资的评价和监督有一个针对性明确的依据；二是约束各级政府可能作出的有违全社会统一意志的投资决策；三是清晰界定投资领域政府和市场的关
系，明确政府投资涉及的不同利益主体的责、权、利关系。现在公布的《征求意见稿》最大的亮点有两个：一是界定了投资主体和决策主体的行政与法律责任，特别是后者，对约束政府投资中的不良行为具有强大的推动力；二是提出了相对完整的管理制度框架。
当然，现在发布的《征求意见稿》也存在一些需讨论之处。主要有三个问题：一是如何划定政府性资金。《征求意见稿》把“财政预算内投资资金”列为政府性资金，这在原则上是正确的，但没有具体说明什么是财政预算内资金。我国的情况是财政预算内资金的认定较为复杂，《征求意见稿》中究竟是指纳入预算管理的政府资金？还是仅指一般预算内的财政资金？假如是前者，那就包括一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三者中的投资资金，如果是后者，显然资金规模就比较小。拙见以为，应该从前者出发界定财政预算内资金，否则，政府性资金就被人为缩减了，因而管理制度的覆盖面也小了。此外，《征求意见稿》没有明确指出国债资金中投资性资金的性质。按道理这笔资金属于政府管控资金，虽然是用于弥补赤字，但最终用途是落在政府投资项目上的。由此，应把它列入政府性资金。
二是投资规划与预算管理之间关系尚需进一步研讨。《征求意见稿》中关于投资规划与预算管理之间关系的规定相比过去的法规而言有了长足进步，比如明确指出政府投资年度计划包括财政预算内固定资产投资计划。但值得推敲的是《征求意见稿》在决策程序章节中没有充分规定预算管理的地位，而只是说投资决策做完之后财政预算内固定资产投资计划应纳入政府投资计划。这点可以说并没有脱离过去的先定项目后说钱的思维逻辑。事实是中国总是把政府投资和财政投资分离出来，仿佛政府投资可以脱离政府预算，这在一定程度上直接导致了政府投融资活动的经常性失控，使政府投资规划倒逼地方政府各部门拼命招商引资甚至乱定筹资制度。国外的经验是政府投资历来都要纳入预算管理，也就是所称的“资本预算”，他们的投资规划是由资本预算来分步落实，投资决策开始就是预算管理的起点，这非常值得中国借鉴。如果我们的投资决策从开始就并入预算管理框架，那也就不会出现投资规划倒逼预算扩张的事情了。所以，我建议中国要有资本预算，不能把投资规划和资本预算分开，应该把政府投资决策纳入到预算管理框架内。
三是未对政府投资绩效评价作出全面规定。政府投资绩效评价包括事前、事中、事后三部分，只有做好绩效评价，政府投资才会大幅度减少决策失误和操作失误，绩效评价是政府投资管理的基本工具。然而《征求意见稿》只规定大项目要进行绩效评价，这实际上是为一般项目的匆忙上马放了口子，应该说与加强政府投资管理的原则不尽相符。换一个角度看，我国现在政府出面搞的项目，一般资金起点都比较高，建一个办公楼都要上千万元，基础设施项目都要上亿元，不搞绩效评价很难把握好项目的可行性和运行规范性。因此，政府投资条例应对政府投资项目的事前、事中、事后的绩效评价作出系统规定，而且应说明这种绩效评价是预算资金的绩效评价，预算执行部门和预算编制管理部门是实施绩效评价的主体机构。
记者：有学者提出，虽然《征求意见稿》从加强政府投资管理、规范政府投资行为等方面入手，规定了投资方式、决策程序、投资年度计划、投资建设实施等项内容，并且规范了批准项目建议书、可行性研究报告，初步设计、资金申请报告等文件，希望建立起行政体制内部分权制衡的机制，提高政府投资的科学性和有效性。但这并没有从根本上改变行政主导的立法思路，因此可能无法真正约束政府投资行为。对此您怎么看待？有没有必要进一步提高立法层次？
白景明：《政府投资条例》确属行政法规，带有行政管理主导属性。从长远看，很有必要提升到立法层次。但我认为，现在不能操之过急，主要原因是政府投资管理的立法条件并不成熟，突出表现是相关配套制度体系不健全。比如，《预算法》还未修改完毕，政府资金的全方位预算管理还未实现，201*年社会保障资金预算才开始试编，国有资本经营预算编制尚未在各级政府全面铺开，政府性基金预算管理制度尚不完备。又比如，政府政绩考评体系改革尚未完成，等等。这些条件不具备，匆忙立法，一方面会使今后的法律修改工作异常繁重，另一方面则会降低法律的遵从度。
第五篇：浅谈加强预算外资金管理
浅谈加强预算外资金管理
随着经济体制和财税体制改革的深化，社会主义市场经济的发展，社会分配关系的调整， 预算外资金得到了快速的增长。它虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用， 但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，其消极的作用和对社会造成的严重危害已引起了社会的普遍关注。本文就如何加强对它的管理和监督作个粗略的探讨。
一、预算外资金的弊端
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和有关法律效力的规章而收取、提职和安排使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其主要弊端是：
（一）扩大了收费部门的收入差距，造成苦乐不均。
一些职权部门权力大， 收费项目多 ，收费也多， 财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门， 造成各部门之间相互攀比，千方百计地增加预算外资金的收入， 这既是收费带来的不良后果， 也是乱收费现象屡禁不止的一个重要原因。
（二）冲击财政分配，脱离财政监管。
收费单位将资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一遍，很快又划拨回收费单位使用，使收费单位有借口称其资金是财政拨回的，是经收支两条线的合法资金。预算外资金脱离了财政监督管理， 收支随意性大， 自主性强．变成无人过问的“自留地”或难于解决的“小金库”，这就成为滋生腐败的土壤和温床。
（三）加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀。
由于缺乏政策引导、制度约束和必要的监督管理， 预算外资金在使用方向和范围上较多地偏向两个方面：
一是用于项目建设和非生产性建设， 计划能力和投资重点与国家不一致．缺乏科学性 ，造成盲目建设、重复建设、非生产性建设比重过高， 建设使用效力低下的情况。
二是用于本单位自身的日益增长的经费开支，为职工发奖金、搞福利 ，扩大了个人消费基金 ，出现非工资性收入高于工资性收入 ，不直接创造价值的行政事业人员收入远高于产业工人收入的不合理现象、造成有收费收入和无收费收入部门之间， 以及收费多与收费少的单位之间分配不公。
二、加强预算外资金管理应采取的对策措施
针对以上的弊端，我们应采取如下的对策措施：
（一）控制源头， 规范收费。
一是统一收费立项权。要做到统一审批收费（基金）项目，界定收费性质， 制定收费标准。能否立项以及收费标准的高低是由财政能否解决其资金来源以及解决程度而决定的， 因此，在收费立项权管理中， 应理顺财政与其他相关部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中的主导地位。
二是统一票据管理。近几年来收费程序混乱，与票据管理不严格、不统一有重要关系。票据的统一管理要做到统一领发、统一使用、统一缴销、统一征管、统一监管， 使预算外资金的源头管理规范有序。
三是统一单位财务管理。单位的财务部门是管理单位资金和财务的职能部门，进行统一管理的要求要做到：凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理、统一核算；凡是其下属独立核算单位的预算外资金， 各下属单位要定期向其主管部门的财务部门报送收支计划和执行情况， 以加强监督管理。
四是统一财政专户管理 ，所有预算外资金的收入，均需上缴财政专户， 使财政专户
起到财政预算内金库的作用，由财政部门根据收费单位上报的支出计划核拨经费。
（二）健全机制，提高管理质量和效益。
一是建立合理稳定的预算外资金的收支运行机制，预算外资金的收与支是有联系的， 单位在将预算外资金缴入财政专户同时， 也关心财政让他支多少、 怎么支。这就决定了预算外资金的收入的机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又加压力， 既有激励 ，又有约束的作用，在收入万面，要保护合法收费，又要制止乱收费。在支出方面 ，应体现以收定支，核定支出基数 ，并借鉴预算内一些有效的方法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度。
二是建立预算外资金结余调节机制， 既要考虑政府的调节需要，又要兼顾收费单位的合理性开支， 因此要适度。这个度的把握应从三个方面来考虑，首先， 要有正确的调节目的 ，正确的调节目的是应该为了规范预算外资金管理 ，不只是为了政府财政多收一些钱， 用于平衡预算。其次， 要确定合理的调节范围应该是覆盖预算外资金收、支、余管理的全过程， 而不是局限于某个环节、某个过程。同时， 要选择合理适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调控主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要；间接调控主要是政府通过预决算， 对单位预算外资金进行引导、约束和规范。对专项基金、专项收入等专项基金 ，应考虑其专用性强的特殊性， 应用间接调节。
三是建立有效的监督机制。当前预算外资金管理中暴露出的问题， 重要原因之一就是监督机制不健全， 监督职能弱化， 因此要实现预算外资金的规范化管理， 就必须强化监督， 通过健全财经法规形成监督体系， 加大执法力度等来健全监督机制。
监督机制要起到如下作用：一是通过监督发现问题 ，促进工作改进。二是进行自我约束， 财政部门既是管理部门 ，又是监督部门， 权力增大的同时责任也加大了， 自我约束尤为重要， 三是做到社会监督、 人大、政府监督、职能部门三个监督。
（三）建立征收、入库、支拨三分管体系。
实行“三分管”的依据是： 一是从预算外资金的性质来看， 同样属于财政性资金， 二是从财务法规依据来看， 符合各级办理预算外资金使用的会计科目。
实行“三分管”制度 ，一是有利于强化对预算外资金征收、入库、支拨的管理，杜绝乱收、乱支、滥用，防止预算外资金的流失。二是能确保专款专用， 对不合理的支出能及时发现、及时纠正。三是能及时反映预算外资金征收入库及支拨使用情况, 防止单位截留隐瞒转移预算外资金；能保证数据真实准确 ，为有关部门制定财政政策提供准确的数字依据。四是方便缴款单位缴款，且收缴入库十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之风和腐败现象的发生。运用“三分管”的方式管理是加强预算外资金管理、医治预算外资金征收使用混乱的良方。
（四）可以根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督。
目前， 预算外资金性质可分两大类，第一类是政府性基金和行政事业性收费中的资源性收费和管理性收费， 这类收入是行使国家权力的结果而不是收费部门的劳动成果。第二类是证照性收费、公用事业收费， 这类收入是国家机关、事业单位为社会和个人提供特定服务所收取的费用， 具有一定的补偿性和专用性。对第一类资金， 可以实行“费改税”。可把资源性收费、管理性收费改为税收收入，可将矿产资源补偿费、水资源费、林业保护建设费等资源性收费统并入资源税；将土地登记费、征地管理费以及征收城市规划费等有耕地、土地占用、出让的收费分别并入耕地占用税和土地使用税； 将公路养路费、公路运输管理费等交通运输工具和设施方面的收费 ，并入车船使用税；还可以把有关公路汽车方面的收费并入消费税中的汽油、柴油税目中， 加大其课税数额，从而达至费改税的目的。对第二类资金， 可作为执收单位的收入按照收费项目的收入规模和金额大小 ，确定全额上缴， 定额上缴、比例上缴等各种不同形式的管理办法， 纳入财政管理并接受监督检查。
（五）加强财政与监督部门的配合， 强化对收费单位的监督检查。
财政、人民银行、物价、监察、审计部门均负有对单位预算外资金进行管理和监督的职能， 既要防止多头监督 ，又要避免互相推诿。财政部门主要负责检查收费单位的征收、入库及使用情况。并对票据进行严格管理；人民银行主要负责银行对单位多头开户的管理和监督检查；物价部门主要负责对收费单位的项目收费标准进行监督，对收费项目不是省级以上审批的， 决不核发许可证，并不定时到收费单位检查， 严肃查处乱收费等行为；监察、审计部门主要负责对收费单位各种违规行为进行查处，对查出的问题要敢动真格，决不姑息迁就， 可以采取强制措施实行财政预算抵扣或银行划拨的手段 ，达到规范管理的目的。这样 ，各司其职，通力合作， 严肃查处， 对预算外资金收支混乱的情况可得到根本好转。
综上所述， 加强预算外资金管理 ，首先必须确立预算外资金是财政性资金， 其所有权应该是属于国家，其调控权应该是政府， 其入户和管理权必须是财政 ，只有这样才能为加强管理提供必要的前提条件。其次，应明确预算外资金管理是一项艰巨和复杂的工作。它涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾， 各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则 ，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”， 达到提高管理效率和效益的目标。再次， 必须强化监督， 加大依法治理的力度。从现实的情况看 ，加强预算外资金管理，不仅是经济问题， 而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感， 统一认识 ，通力合作，把加强预算外资金管理， 作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为 。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理， 以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性， 确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。
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