农村妇女土地权益维护调研报告
市妇联
一、前言
201*年12月18日，全国妇联党组书记、副主席、书记处第一书记宋秀岩到益阳就确权颁证过程中农村妇女土地权益状况进行调研，并鼓励我市在这个问题上深入探索、先行先试、在一些领域上取得突破。市政府于12月24日召开了专题协调会进行了专题部署。我们通过采取调查问卷、电话随机抽查、赴各区县市实地调研、个案分析等，了解了我市农村土地确权颁证中妇女权益现状及相关情况，针对主要的侵权现象，分析产生原因，探索解决办法，整理形成了调研报告。
二、现状与分析
本次调查问卷共有7个区县市，13个乡镇，1300个村组，2424名农村妇女参加，从调查数据来看，年轻的或外出或没有参与，20—30岁人员只占到9.8%，真正在家的或愿意配合调查的农村妇女则以40—50岁人员居多，占到44.2%；初中及以下学历占74.6%，高中及以上学历的仅614人，占25.4%。
通过对调查问卷进行面上分析，我们认为：
1.土地依然是妇女赖以生存的基本生活资料。随着社会经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的农村男性外出务工，使得大批农村妇女承担起了家庭生活和农业生产的重任。被调查的2424人中，家庭妇女人数1873人，占到77.3%；无固定收入来源的1800人，占74.3%，月收入500－3000元的336人，占13.9%，而3000以上的8人，仅占0.3%；土地收益占家庭收入的比重30%以上的占50.9%，所以，土地收益仍是农村妇女生活的主要来源之一。
2.对农村妇女享有的土地权益认知率低。调查显示，“村民大会或者村民代表大会多数通过剥夺或者限制出嫁女及其配偶、子女的权利的做法，您认为”来看，“认为不合理且不合法”的占到了73.2%，这就说明，绝大多数还是有正义感的、有法律意识的，但是，对于实际操作中执行的有关政策并不了解。比如表2—2.1、2.2，对于出嫁女或出嫁女离婚后在土地权益方面的了解，分别有33.7%、24.2%的人根本就不清楚。甚至还有15.5%的人不希望将妇女的姓名加入到共有人栏目中。从调查结果来看，对妇女的普法教育依旧任重而道远。
表2—2.1 您是否了解本村出嫁女土地权益的规定或惯例
略懂
非常清楚
不清楚
人 数
980
628
816
百分比
40.4%
25.9%
33.7%
表2—2.2 就您所知出嫁女离婚后土地权益受到何种影响
完全丧失
部分丧失
没有受到侵害
不清楚
人 数
902
202
734
586
百分比
37.2%
8.3%
30.3%
24.2%
表2—2.3 在农村土地确权颁证过程中您是否希望妇女享有共有权益，将妇女的姓名加入到共有人栏目
是
否
人 数
2049
375
百分比
84.5%
15.5%
3. 农村妇女对土地权益期望值较高。虽然“在被告知、参加过关于土地分配问题的村民大会”一栏中，被告知的78.7%中就有34.5%的未参加，还有21.3%的没有被告知，主动或被动放弃了自己的权益；但从表2—3.1、3.2来看，对于被告知的权益，绝大多数妇女期望值还是很高，89.2%的期望将自己的姓名加入到土地承包经营、宅基地权证共有人栏目，户名明确为夫妻双方；89.4%的认为在土地收益归属和处置应实现夫妻共享，期望集体土地收益权、分配权实现男女同权。
表2—3.1 您是否期望将妇女的姓名加入到土地承包经营、宅基地权证共有人栏目，户名明确为夫妻双方
是
否
人 数
2162
262
百分比
89.2%
10.8%
表2—3.2 土地收益归属和处置应实现夫妻共享，您是否期望集体土地收益权、分配权实现男女同权
是
否
人 数
2167
257
百分比
89.4%
10.6%
4. 村规民约在土地权益分配中起决定性作用。近十年来，随着城市建设和城镇开发的加快，大量农村集体所有的土地被国家征用，在处理与征拆相关问题时，村规民约的执行很大程度上保证了此项工作的顺利开展。但是，也还有一些地方的村规民约因世俗观念的偏差，导致“出嫁女”、“农嫁非”、离婚或丧偶妇女等特殊群体分不到土地或无法获得相关权益。数据显示，72.4%的在婚前原户口所在地没有或虽然有但已经丧失相关权益的，而对于出嫁女离婚后的土地权益，参与调查的妇女认为，45.5%的完全或部分丧失（前表2—2.2）；另外，从表2—4.1来看，80.8%能享受到土地及相关收益的原因，也是因为户口已经迁入，还有19.2%或因离婚被收回、或因当地风俗、或因户口性质或其他原因没有享受到。而且，正如表2—4.2，即使户口已经迁入，也仍有26.5%的人与本村人在土地分红时有差异或没有分红。
表2—4.1 表现在有无土地及相关受益、原因
有，迁户口至此
无，因离婚已被收回
无，当地风俗不分给外嫁女土地
无，违反村规、政策
无， 本人为非农户口或其他原因
人 数
1958
68
72
119
207
百分比
80.8%
2.8%
3.0%
4.9%
8.5%
表2—4.2 和本村人土地分红有无差异
有，比他们少
有，没有分红
无差异
人 数
560
82
1782
百分比
23.1%
3.4%
73.5%
5.农村土地确权颁证中妇女权益受到侵害的主要方面。农村妇女在出生或婚姻变动（含结婚、再婚、离婚、丧偶）时，往往会在土地承包权、宅基地分配、征地补偿款、集体经济收益等分配时权益受到侵害。从数据来看，有23.6%认为其土地承包权得不到落实，11.8%的认为其宅基地分配权上受到了侵害，分别有16.3%、18.5%、3.7%、26.1%在征地补偿款分配、集体福利、股份分红、其他等方面不同程度地受到了侵害；而当家庭成员发生变化或婚姻状况变化后，44.3%的妇女及子女土地权益有影响或被剥夺情况。
表2—5.1 以下五种权益中您自己在哪些方面受到了侵害
土地
承包权
征地补偿款分配权
宅基地
分配权
股份
分红权
集体
福利
其他
人 数
573
394
285
91
448
633
百分比
23.6%
16.3%
11.8%
3.7%
18.5%
26.1%
6.农村妇女土地权益受到侵害后的维权途径。尽管农村妇女土地权益遭受侵害后有一定的自我维权意识，大多数会选择一种或多种方式进行维权。但是，由于妇女主要是通过村委会宣传知晓相关法律法规，获得信息的渠道较窄，而且一旦发生侵权行为时，因为没有或不清楚专门的调解、仲裁机构，许多土地权益受侵害的农村妇女求助的主要方式还是村委会来解决。调查显示，知晓出嫁女权益相关法律、政策规定的途径，52.4%来自于村委会宣传，法制宣传仅占7.1%；62.6%的没有或不清楚当地村委会或政府有没有提供调解机构以处理出嫁女土地争议问题；而85.7%的在土地权受到侵害后选择村委会解决，也有3.0%的不予理会。
表2—6.1 知晓出嫁女权益相关法律、政策规定途径
乡里乡亲口头相传
村委会宣传
电视、报纸、网络、书籍等
法制宣传
其他
人 数
439
1270
472
173
70
百分比
18.1%
52.4%
19.5%
7.1%
2.9%
表2—6.3 土地权受侵害后寻求帮助方式
找村委会解决
向政府部分反映，如上访
利用法律手段解决，如向法院起诉
寻求社会救济，如向新闻媒体、妇联投诉
不予理会
人 数
2077
215
37
23
72
百分比
85.7%
8.9%
1.5%
0.9%
3.0%
三、困境和原因
根据市政府统一安排，市妇联与市经管局、民政局组成的联合调研组，分两组深入赫山区、资阳区、桃江县、沅江市对我市第二轮土地确权颁证中农村妇女权益现状进行了实地调研，并对个案进行了分析。同时，在收回的调查问卷的基础上，对每个区县市随机抽取2名对象进行了电话深入访谈，每名访谈对象访谈时间约10分钟左右。根据各方情况综合，我市农村妇女土地权益的维护工作还存在诸多客观困难和原因：
1.农村妇女自身土地权益意识淡薄。从调查问卷及电话抽查中发现，对于土地的权益，农村妇女自身并没有得到重视。比如，在对南县问卷调查的电话抽查中，就有这么一情况。该对象属男到女家，户主为男方，她明确表示在土地确权颁证时没必要将妻子的名字一并写上，只要有户主的就行了。在其他区县市电话抽查中，也存在这样的回答。在桃江座谈调研中，灰山港镇种粮大户刘峥嵘说，老家原在安化县，由于当地的村规民约规定“土地承包政策30年不变”，她出生时和嫁到桃江后均没有赶上土地调整，所以，在娘家和婆家也就都没有分到过土地，直到今天座谈会才意识到，虽然自己是种粮大户、土地流转的大户，但却没有真正属于自己的一份土地。
分析原因，主要有这么几点：一是受传统观念的影响。在农村，男尊女卑思想依然严重，有些甚至根深蒂固。按照传统的“男主外，女主内”思想，目前中国农村家庭中一般丈夫是户主，家中的大小事宜都是户主当家，所以对于自身应该享受的土地权益不甚了解或根本没想过要去了解。二是对权益知晓途径和程度的有限性。从我们的调查问卷及电话抽查中不难发现，农村妇女对于土地权益的知晓途径主要是村委会，在实际中也是如此，除非涉及到自身利益，否则一般情况下，没有人愿意主动地更多地关注，大部分农村妇女不了解本村或本组的村规民约。三是忽视婚姻可变性。当家庭基本稳定时，土地及由此衍生的相关权益不会受到影响，而一旦离婚时，很多妇女往往并不把土地视为自己的财产权益，在分割财产时也很少提出对土地的要求。离婚以后，大部分农村女性也就自动放弃了这部分土地，很少知道依法保护自己的合法权益。四是土地价值凸显过程的渐进性。早些年，一些土地不值钱的地方，土地根本没有人想要，但随着现代社会的发展和城镇化进程的加速，大量农村集体所有的土地被国家征用，土地价值也日渐显现出来。五是对自身维权能力及获得支持的不自信。因为目前绝大多数的妇女土地权益侵害来自于其所在的村庄或家庭内部（娘家或婆家）的行为，所以她们无论是向村集体还是家庭要权，都将得罪村里或家庭其他成员，也必然势单力薄缺乏社会支持。因此，一般情况下，大多数妇女只能选择沉默，而且，从权益流失到主张权益，通常有一定的时间间隔，大多数认为时间、精力上耗不起，被迫放弃了维护自身权益的权利。
2.农村妇女土地权益获得的障碍。村规民约的过于强大和不规范、不统一。在参加座谈调研的所有人中，无一不认为村规民约是当前农村妇女权益受到侵害的根源，因村规民约就土地分配等方面各地没有统一的标准，执行不一，往往导致农村妇女因婚姻变动时，本人或及其子女享受不到应有的权益。如南县南洲镇长兴桥村熊某1983年7口人分得责任田13亩，现5个儿子均结婚生子，新增人口中不但孙子（女）没有分到田土，5个儿媳妇也没有分到1分土地。该村组就是以村规民约规定，“土地已按原人口数平均分配完毕，国家有政策：增人不增地，减人不减地，而且外地媳妇土地不可能随人口带来”为由拒分田土。并且在确权时，她们也没有作为共有人进行登记。农村大姓、大族势力的干预。在沅江调研时，沅江市经管局副局长彭正良结合多年的工作经验谈到，“村民自治制度是保障村民民主权利的一项政治制度，但是在现在的“熟人社会”、“人情社会”的环境下，村民自治很容易异化为侵害妇女权益的合法载体，村委会决策的执行和生存很大程度上依赖于村内大族、强人或能人的参与和支持，在一些少数人或弱势群体的利益等问题上，往往牺牲少数人或弱势群体的利益，或者以少数服从多数、村规民约为借口来决定事务”。 201*年桃江县沾溪镇杉木村有一案例，该村殷某与丈夫离婚后，自已及两个子女三份田土林都在丈夫名下，离婚时也没有就田土林进行分割，现在想要将这三份属于自已及子女的田土林要回。经多部门协商，可是还是因前夫家族势力较大致使调解一直未成。村级“四位一体”权力体系中话语权的微弱。正如赫山妇联调研后提出，当前农村，女性参政比例偏低，妇女进村支两委、村民代表会、村民议事会的很少，有的甚至没有。沅江组织部的同志发言时也指出，村级议事会、监事会一般为15人左右，但女性可能就只有1人，在成员的结构上，虽然要求有女性代表，但是没有具体比例要求。女性的话语权、妇女的利益和诉求难以表达，妇女在利益分配中处于不利地位。
3.农村妇女土地权益体现不到位、不规范。《农村土地承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益。桃江法院在建议中就提出，如果夫妻双方能各持一份权证的话，在处理此类案件时就不会因为没有证据而无法裁定，从而能从源头上更好地确保农村妇女的土地权益。
在土地经营权流转时妇女权益基本没有体现。桃江两型区负责人介绍说，在土地流转合同中，设有受益人信息一栏，但实际操作过程中，受益人信息全部填写了的不到一半，而正式签订流转合同时，往往是家庭成员中一人签字即可，并没有要求夫妻双方签字方有效。
4.农村妇女土地权益极不稳定。当前农村人口的流动性已大大增强，农村家庭的稳定性也在减弱，所以农村妇女土地权益也随之不稳定。主要体现在“出嫁女”、“离婚、丧偶或改嫁”、“外出务工后返回”、“农嫁非”、“倒插门”等，她们或因婚姻或户籍或人员流动的变化，权益也在随之受到变化。在土地延包过程中各地执行标准不一，有的地方实行3—5年或5—10年一次“小调整”，有的地方执行的“保持土地承包关系三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”的政策，且大多数村民小组没有预留机动地，一部分婚变的妇女及子女土地权益因此而得不到保障。例如资阳区长春镇东香村的廖某，户口一直在娘家（长春南丰村）。现南丰村土地征收补偿费用分配（每人1万5千元左右），就没有她的份，而她在夫家并未享受分配田土。
那些弃耕抛荒外出务工后返回的，也因为有的是村组已重新分配，有的是代耕者新增了人口应当进田，土地没法收回，这种情形在南县十分普遍。据南县经管部门统计，该部门和乡镇司法部门每年接待类似纠纷和上访达1000余起，这些矛盾大都无法解决，有的在兄弟姐妹之间土地纠纷也难达成协议。
5.农村妇女土地权益维权艰难。乡镇基层组织不作为、难作为。农村妇女土地权益问题属于村民自治范围内的事项，在处理农村妇女土地被侵权时，乡镇基层组织也很棘手，一般是将问题交由村委会自行处理或司法组织协商处理，如遇村规民约条款与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，乡镇也只能是向群众宣传解释，主张要求依法办事，做村民思想工作，如做不通，也不能要求村组强制执行。信访进入“死循环”。信访部门接到此类问题上访时，一般的处理方式是通知所在乡镇处理，乡镇则通知所在村委会处理或组织协调处理，但是不能强制执行，而一旦协调不成，土地权益受到侵害的妇女又会再次上访。这样，也就形成了“死循环”。仲裁机构的缺失。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，“受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁”，然而，到目前为止，全市还没有一个规范运行的土地仲裁机构，沅江市已率先成立了土地争议仲裁机构，但人员尚未到位因而尚未运行。诉讼的受理难、审理难、执行难。据调研了解，人民法院一般依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定（即集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。）不受理。且座谈中法院的同志认为：对于土地是物权还是债权，目前法律没有明确界定，法院处理离婚案件时，对土地也没有作为一项财产权益提出进行分割；再加上近几年的土地纠纷呈现出群体性、复杂性、多样性的特点,一案涉及到人员少则几户到十几户，多则几十户甚至上百户，社会影响极大，处理时稍有不慎，就会引起群体性上访，引发农村的不稳定。且在案件审理过程中，受害者往往也难提供诸如权证或分配方案等原始证据；在执行时，也往往因为被执行人是村组集体非个人，若强制执行，势然要求每个承包户退出一部分田地，这在实践中根本行不通也无法操作。沅江法院最近审理的李某诉某村委会承包经营权纠纷一案就是如此。
四、对策及建议
近年来，随着经济的发展，我市工业化和城镇化进程加快，农村妇女在土地承包权、土地流转、土地补偿金以及宅基地、房屋拆迁补偿中的权益问题更为突显。
201*年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：“在坚持和完善最为严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益流转及承包经营权抵押、担保权能。稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”这赋予了包括妇女在内的农民更多的财产权益，因此由土地承包经营权衍生的各项经济权益将不断凸显，各类农村妇女土地权益矛盾与纠纷也将不断涌现。由此导致的一系列后果是：妇女平等的村民待遇被剥夺，严重影响妇女在家庭和村组中的地位，妇女侵权问题得不到解决，又严重影响法律权威和政府公信力，涉及较大群体的案件甚至会影响到社会的稳定和和谐。努力使我市农村妇女与男性一样平等地享有土地权益，是推进一项关系面广的系统工程，需要市委、市政府的高度重视，需要各有关部门的共同参与、大胆创新、探索前行。
（一）建议建立切实可行的政策机制
建议我市尽快研究出台农村集体经济组织成员资格认定的相关意见或制定出台村级集体福利分配的实施细则，明确集体经济组织成员资格的获取条件、程序和申诉途径，使基层政府和组织在集体经济组织成员资格认定上有所遵循，确保村级组织在法律、政策许可的范围内行使自治权，从源头上保障农村妇女应有的权益；加强对村规民约的规范和督查，依法监督、审查村民自治的具体内容，对于与国家法律相抵触的村规民约、村民委员会决议及时责令其纠正，逐村修订完善男女平等的村规民约，对重点侵权案件进行调研督查。同时调研中不少同志反映，在实际维权中遇到不少问题涉及法律、法规和制度，有些需要在宏观层面和国家层面进行完善和推动，或至少需要在省级层面完善和细化，建议市委、市政府在推动我市农村妇女土地权益维护工作的同时，推动更高层面对现有散乱的有关农村妇女土地权益保护的法律规定进行整合和系统化，形成较为完整的法律法规政策体系。
（二）建议建立齐抓共管的合作机制
农村妇女土地权益问题原因复杂，涉及多部门、多环节，只有建立政府统筹协调、职能部门合作、上下联动的工作机制，才能确保农村妇女土地权益的确认、赋予和实现。各级妇联组织要加大对妇女土地权益知识的宣传普及，利用电视、网络、宣传栏、手机短信、微信等载体让妇女群众知晓自身权益，让基层组织尊重维护妇女权益。要加强与公、检、法、司、民政、经管等部门之间的联系与协作，将面向妇女儿童的法律服务、法律援助、法律支持及民政救助等贯穿到司法、执法全过程。要依托“妇女之家”在各乡镇村设立妇女维权工作站，及时帮助处理妇女纠纷。各级农村工作部门要尽快建立完善农村土地权益纠纷的仲裁机构，安排指定专门的妇女农村土地权益纠纷调解员。进行农村妇女土地权益纠纷仲裁典型成功案例的宣传、推广和统一参照，探索家庭成员土地权益份额的流转形式，探索建立农村土地纠纷货币化补偿标准和调解机制。各级组织部门要加强对乡（镇）、村（支）“两委”换届的领导、换届方案的审查、备案和监督力度，确保乡镇妇联主席进班子和每个乡镇有一个以上村支两委主职由女性担任。明确在村议事会、监事会班子中女性代表比例达30%左右，在“四位一体”中扩大女性话语权。各级经管部门要规范确权颁证程序，设立固定工作环节进行妇女土地权益提示和征求意见，采取有力措施提高共有人中妇女登记的比例。要完善信息采集，在土地承包经营权证发放时，探索向女性当事人发放相关权证资料。设立固定工作环节进行土地流转妇女权益提示和征求意见，提高受益人中妇女登记比例，明确必须由夫妻双方共同签字生效。探索离婚、丧偶、改嫁妇女权益份额分割、流转形式，变更登记的流程和权证确定。各级国土部门要在房地两证确权颁证中，设立固定工作环节进行妇女土地权益提示和征求意见，将夫妻双方设定为共有权益人，并探索向女性当事人发放相关权证。探索离婚、丧偶、改嫁妇女土地权益变更登记的流程和权益分割的权证确定，建立当事人在家庭成员变化时土地权益变更事项的规范、简化办理制度。各级民政部门要探索出台村规民约的规范性样本，建立健全村规民约的备案、审查和纠错机制。实行村规民约由乡镇民政所审定、向县级民政部门备案制度。加强对与国家有关法律相抵触的村规民约、村民代表会议或村民大会决议的清理，对以“村规民约”有规定为由，侵害农村妇女土地承包权益的现象要坚决予以纠正。在结婚和离婚登记时设立包括妇女土地权益在内的权益提示环节，办理离婚时指导对包括土地权益在内的权益分割。各级信访部门要探索农村土地纠纷信访调解处理规范性工作流程和工作机制、对调处结果进行跟踪，化解农村妇女土地权益信访积案。各级法院要探索农村妇女土地权益案件以民事案件立案，着重主张调解方式处理妇女土地权益纠纷案件，努力将矛盾化解在诉讼程序之前。探索案件判决的多种执行方式，在对土地承包权益的具体分割上，体现适当照顾女方的原则。注重搜集典型案例和案件审理中的难点和困惑，形成司法建议，为进一步完善法律法规、出台相关政策向上级法院和有关部门提供决策参考。各乡镇要加强对村规民约的审定和监督修订，建立乡镇调解妇女土地权益纠纷案件第一责任主体的制度，提高依法调处案件的有效性。各村要探索本村妇女土地权益纠纷由议事会专项议决，对于损害农村妇女土地权益的矛盾纠纷及时化解。
（三）建议建立农村部门牵头、妇联及相关部门配合的试点机制
深入调研只是我们对现状有更深入的了解、对问题有更多的把握、但对解决问题还只是一个起点。要在个别领域先行先试、采取建设性的措施、循序渐进地具体推进，才可能取得实际的成效。建议建立农村部门牵头、妇联及相关部门配合的试点机制，由农村部门统筹协调，各部门根据各自工作职能，围绕全面推进农村妇女土地权益保障工作，出台本部门、本系统的工作方案，制定操作性强、切实可行的试点工作措施和步骤。同时，在深化农村改革和推进我市土地确权颁证中加大妇联、民政等部门参与力度，充分征求和吸纳有利于维护农村妇女土地权益的意见建议。再要根据工作基础和工作条件，在全市确定一至两个县或乡镇开展试点，辐射带动。要在试点的基础上将好的经验、作法进行总结提练，对各项政策措施进行修订、完善，形成我市在维护农村妇女土地权益上的典型模式和作法。
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