浅析居住证制度
[收稿日期]201* - 08 - 13[作者简介]杨 柳(1985 - ) ,辽宁沈阳人, 201*级硕士研究生,主要从事社会学理论与方法研究。第31卷 第5期 201*年5月哈尔滨学院学报 journal of harb in un iversity vol. 31 no. 5 may 201*[文章编号]1004—5856 (201*) 05—0043—04 浅析居住证制度杨 柳 (苏州大学社会学院,江苏苏州 215123) [摘 要]随着经济的发展,户籍制度造成的城乡二元社会结构已经不再适应我国当前的经济社会发展状况。居住证制度是替代暂住证制度,在户籍制度改革过程中的一个重要阶段。文章讨论了关于居住证制度实行的必要性、必然性和可行性。 [关键词]居住证;暂住证;户籍制度 [中图分类号]d631. 42[文献标识码]a 一、居住证制度形成的背景中国的户籍制度造成中国独特的社会结构———城乡二元的社会结构。农村和城市有着明显的差别,户籍制度划分了人的身份,限制了社会成员的流动,在一个特定的时期起到了重要的作用,它稳定了当时的社会秩序,保障了城市居民的充分就业和生活水平,更加重要的是为国家工业化积累了资金。但同时户籍制度随着时间的推移也逐渐暴露出它的弊病。户籍制度导致城乡二元社会形成,城市和农村居民分裂为两个利益对立集团,城乡差别扩大,使同为公民的城市和农村居民有了等级贵贱之分。同时,人口和户籍经常分离,户口是固定的,人却是流动的,不利于社会的稳定。随着经济的发展,要求改革这种城乡二元化户籍制度的呼声越来越高。暂住证制度是为了维护外来人口的权利, 便于外来人口的管理,维持社会的安定和谐。但是在实际情况中,暂住证却存在着很多的问题。办证过程中乱收费用,粗暴查证,将公民分为外地人口和本地人口,造成在居住、教育、就业等诸多方面的不平等。 201*年5月,国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,全面推进小城镇户籍制度的改革,进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件,并将城乡户籍改革的权限下放到各地方政府,使地方政府拥有了一定的改革主动权。 201*年,湖北青年孙志刚因为没有暂住证而遭毒打致死,轰动全国。“孙志刚事件”使各界再次重新审视暂住证制度。暂住证逐渐开始被居住证所取代。各大城市分别实行居住证制度,暂住证向居住证转变是由以管理为主向服务理念转变的一个体现。户籍制度的松动,将城市农村的显性户籍墙打破,农村人口可以向城市流动;但是农村和城市之间隐形的户籍墙依然存在,居住证制度就是为了打破这一隐形墙的举措之一。二、居住证制度形成的必然性和必要性居住证可以说是户籍制度改革过程中的一个阶段,是将二元的社会结构逐步瓦解、转化为一元的社会结构的一个中介物。居住证是暂住证的一个进步,但是它还和城乡一体化的同城待遇有着一段距离。外来人员生活在城市当中,工作在城市当中,但是自己的身份却是在农村的,人户分离, 不利于管理,是社会稳定和谐的一个不安定的因素。更重要的是,外来人员虽然在城市中生活,为城市的发展建设做贡献,但是并没有同城市人口享受到同样的福利待遇,而是必须从本来就不高的收入中再拿出一部分来交纳各种费用,使其实际收入下降,增加了外来人口在城市生活中的成本。但由于目前我国的经济水平还不能支撑全国居民都达到城市水平的福利待遇,因此居住证制度正好起到了一个折中联系的作用。居住证有别于暂住证的一个重要标志就是,暂住证重于管理,而居住证则是引入服务理念,将服务和管理相结合,这是两者之间最重要也是最根本的不同。暂住证上几乎是不包含任何待遇的,而居住证能提供给持有者相应的权利保障。虽然这些待遇只是局部的“准市民” 待遇,而且基本上是优秀人才、有就业岗位的人员才可以享受,但毕竟在暂住证制度基础上迈进了一步,也使办证人员的积极性提高,有利于提高办证率。同时,居住证改变了对外来人口的歧视态度,在称谓上有所改变,如上海的居住证制度,在称呼上就把“外来人员”改成了“来沪人员”,去除了带有歧视意味的“外来”两个字。另外,“暂住证时代”,通常外来人口都是拥有多个“证”,存在“证出多门”的现象。而这些“证”的管理存在着交叉的情况,浪费了人力物力,不能起到最优效果。居住证将这些“证” 综合在一起,节省流动人口成本,提高行政办事效率。和暂住证制度一样,居住证制度并不是户籍制度的最终归宿,户籍制度改革的最终目标是希望达到城乡一元,城市农村之间没有待遇上的差别。根据我国现阶段的实际情况来看, 居住证制度是我国大城市管理流动人口的一种现实选择,是户籍制度的一种进步,是在我国逐步建立一种一元社会结构的过渡性制度。我国的城市化进程依然处于高速发展的时期,全面放开户口的限制、取消户籍制度,必将导致城市人口的大规模持续扩张。无论户籍改革的最终目标如何,现阶段对人口增长的控制都将是主要任务之一,因此户籍制度的限制在我国现阶段依然是不能替代的。暂住证制度对暂住人口的管理起到了积极的作用,但是它的效用主要还是基于收容遣送办法等带有强制性质的管理措
施上,具有浓郁的刚性控制色彩。不过随着经济的发展,人口自发流动性的增强,户籍制度、暂住证的控制作用逐渐在弱化;在一种人权、人性化的理念下, 对外来人员带有歧视和强制管理倾向的其他手段也逐渐在消失。在这种情况下,寻找新的外来人口管理手段就成为必然。它仍然有必要掌握流动人口数量和具体情况,为城市发展规划和社会治安提供依据;又要可以保障外来人口的权益,维护外来人口的权利。覆盖所有外来人口的居住证就可以成为这种新的手段,居住证为取代暂住证对外来人口的控制、信息管理和服务需要提供了一个新平台。三、居住证制度实行的基础和阻碍 1. 制度层面如前文所述,我国现在已经从暂住证向居住证在逐步的转化。随着经济的发展,在市场经济的调配下,社会的资源和人才开始自发地流动,城乡二元结构开始松动,居住证的实行有着现实的基础。一些大中城市出台吸引人才的 “人才居住证”,国家废除了《收容遣送办法》等规定,逐步将对人才的“居住证”制度扩大到全体外来人口。在上海、北京、深圳等大中城市, 现在已经开始实施了针对全体外来人口的居住证制度。居住证制度顺利有效的实施还需要其他相关配套制度规定的共同配合。如:子女教育问题、社会保险、低保、医疗等相关的规定依然是国家政府予以重视和关注的方面,只有将规定不断细化,才能真正地将居住证制度贯彻实行下去。此外,新制度的实行往往会出现种种漏洞,并可能会出现制度的真空,应切实理解居住证制度的相关规定,在实践中不断摸索和改正, 以期真正达到居住证制度的目标。 2. 管理方面居住证不同于暂住证,引入了服务的理念。办理暂住证并不能给外来人员带来什么好处, 在办理证件上权利与义务是严重的不对等的。 44哈尔滨学院学报201*年居住证制度则是根据当地的社会、经济等条件, 赋予外来人口与常住人口相同的民主权利和社会权利,使外来人口有预期的收益,提高其办证的积极性,变被逼无奈办证为主动积极申领证件,以此为外来人口管理创造良好的环境,形成良性互动的关系。另一方面也要看到,居住证制度实际上无形中增加了政府的负担。外来人口办理居住证不仅自己要缴纳一定的费用,同时政府也要为每一个办理居住证的外来人口支付相当的成本,才可以满足外来人口的“市民待遇”。所以可以预见,居住证需要当地政府拥有一定的财政支付能力。办理居住证不再是一种强制性的行为,而是自愿申请的。因此如何吸引外来人口办理居住证是一个重要的问题,政府应该在这一方面有积极的作为。例如,苏州市即将准备实行居住证制度,其调查课题组认为,“政府应进一步完善针对外来人口的公共就业服务网络,加强职业技能培训,突出机构项目之免费和实效的形象,增加吸引力;拓宽基本医疗服务的覆盖范围,将外来人口纳入社区医疗卫生服务的范畴; 继续扩大来苏外来人口子女在苏接受免费义务教育的范围:在住房保障方面,一方面,鼓励有条件的企业为外来人口提供职工宿舍,将包括农民工在内的职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。另一方面,要继续扩大面向外来人口的低租金住房。”居住证可以说是一个互惠互利的制度形式,为将其贯彻实行下去,各地政府应当根据本地区的实际情况, 与外来人口双方互动协调、共同完成。 3. 技术方面办证过程当中通常会出现收取过高的管理费用、实行捆绑收费等现象,并且办证一般是一个复杂繁琐的过程。随着服务理念的深入人心,政府部门不再是以一个管理者的姿态出现, 而是“人民公仆”的形象,出台了越来越多的便民利民的方式。结合公民身份证制度的实施, 居住证也同样可以以卡式证件的形式出现,这样的形式,可以承载更多的信息量,节省了重复办证的成本,简化了外来人口办证的手续,同时也可以减少外来人口在工作、生活等其他方面的使用办理的程序。随着技术的发展,例如ic 卡的普遍使用,这样的方式已经具有现实的可能性。 4. 经济方面可以说,经济层面的基础是居住证制度能否真正实行的关键问题。经济发展水平决定着户籍制度改革的效果。户籍制度改革不是简单废除或弱化,而是在分解旧制度的基础上构建新制度的过程。居住证正是户籍制度改革过程中的一个阶段。在这个过程中,不仅仅是居住证制度本身的突破,还需要相关制度的配套改革,如教育、医疗、就业等。这些制度的改革需要坚实的经济基础,只有建立在一定经济基础上的制度,才会作用于现实并具有实际价值。另一方面,居住证实行过程当中可能遇到的最大阻碍也是经济层面所带来的。外来人口办理居住证一个很重要的因素就是居住证能不能给他带来好处,从成本收益的分析上看,外来人口办理居住证投入的成本是不是能够得到预期的回报。因此这就要求政府在相关领域里不断地完善,使得外来人口能够获得其所预期和希望的待遇。在这里,又对政府提出了一个严格的考验,这个高昂的居住证成本又需要如何买单呢? 除了政府的财力支持、个人缴纳的一定费用,另一部分其实可以说是转嫁给了用人单位。因为用人单位在录用持有居住证的外来从业人员的时候,就要为其交纳社会保险金等费用,这无疑就增加了用人单位的用工成本,所以就可能会出现,用人单位选择不录用持有居住证的外来人口,而这样就减少了外来务工人员的就业机
会。因此,外来务工人员就很可能放弃办理居住证,因为他们在缴纳了居住证的费用,增加了其在城市生活的成本,不但不能增加其收益,反而可能会减少其工作就业的机会。可以说,这是居住证实行初期很可能出现的一种情况,是一个值得讨论和实践的问题。不过当居住证制度运行步入正轨之后,则可能带动一种良性的运转。利用居住证,可以及时掌握流动人员纳税、社会保险金的交纳情况,对不给外来从业人员交纳社会保险金的用人单位,给予罚款或其他处罚;对中低端就业岗位的招聘, 可以将当地和外地户籍人口一视同仁,从而保障外来从业人员的应有权益。 5. 观念方面居住证在对外来人口的概念上有了重新的第5期杨 柳:浅析居住证制度45 界定,外来人口也被当作是“准市民”,去除了对外来人口的一种歧视的态度。但是直接与 “人”相挂钩的居住证,考虑到不同人群心理的承受能力和接受能力,居住证在真正的实行过程中是难以“一步到位”的。长期以来,存在于人们头脑中的“城市优越”、“城市中心主义”等意识是影响居住证制度实行改革效果的重要因素。实际上,二元户籍制度本身就是“城市中心主义”的产物。所以农民进城后,仍会受到原城市居民的抵拒,被冠以“农民工”、“农民企业家”等带有明显标签性质的称号。虽然外来人口在称呼上、待遇上有所变化,显性的户籍墙已经被打破,但是在原城市居民的心里依然是无法真正接受和接纳外来人口,这种隐性户籍墙依然存在于城乡和地域之间。因此,对于外来人口而言,他们可能很难融入到其所生活工作的城市当中,缺乏一种归属感。这个问题不是一蹴而就的事情,是需要一个漫长的发展过程。只有不断地发展经济,当城市化达到一定水平,城乡、区域之间的差别彻底消失,当各地的居民福利待遇之间的差别彻底消失,这些意识才会逐步淡化。居住证制度是户籍制度改革一个承上启下的中间阶段,是二元社会结构向一元社会结构转变的一个过渡阶段,是我国现阶段的国情所决定的,是户籍制度改革的一个必然选择。居住证制度是社会和个人双赢的一个结果。居住证制度现在仍然处于一个摸索实践的时期,全国许多大中城市已经开始实行居住证制度,不过受到许多非议,认为居住证其实是换汤不换药,仅仅是给暂住证换了一个新外衣,根本就没有做到所谓的“同城待遇”。居住证制度应该说目前还没有一个统一的标准,都是在不断地探索当中,所以在实行居住证制度的过程当中, 各级政府不应是简单地照搬其他城市的经验, 而是应该结合本地
的实际情况,确保居住证中的“含金量”。 [参 考 文 献] [ 1 ]孔繁荣. 居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[ j ]. 人口与经济, 201*, (1). [ 2 ]董敬畏. 功能视野中的户籍制度[ j ]. 历史研究, 201*, (2). [ 3 ]姚秀兰. 论中国户籍制度的演变与改革[ j ]. 法学, 201*, (5). [ 4 ]上海市人民政府. 上海市居住证暂行规定
[ r ]. 201*. [ 5 ]姚秀兰. 户籍、身份与社会变迁[m ]. 北京:法律出版社, 201*. [ 6 ]俞德鹏. 城乡社会[m ]. 济南: 山东人民出版社, 201*. 责任编辑:秦 平 on the system of residential perm ission yang liu ( suzhou university, suzhou 215123, china) abstract:www.bsmz.net)人及共同居住的配偶和子女居民身份证、居民户口簿或有效护照、签证及本人两张一寸免冠彩色照片（配偶及16周岁以上子女提供一张一寸免冠彩色照片），向市公安局户口办公室申领《居住证》。市公安局户口办公室核对无误后，制作《居住证》。
取得《居住证》的人员及共同居住的配偶和子女的有关情况，由市公安局户口办公室填写《暂住人口登记表》，转居住地公安派出所，录入暂住人口微机管理系统，按本市现住人口管理，不再办理《暂住证》。
三、《居住证》有效期为三年。外籍人才所持市公安局签发的《外国人居留许可》有效期不满三年的，按照《外国人居留许可》的有效期限，办理相应期限的《居住证》。
《居住证》有效期满，需要办理新《居住证》的，由用人单位根据本人申请，在原《居住证》有效期满15日前，按照本通知第一条规定，持领取新《居住证》的书面申请、原《居住证》及相关证明材料，向所属市或区县人事局和市公安局户口办公室换领新证。逾期未换领新证的，原《居住证》自然失效。
《居住证》持证人工作单位、居住地等情况发生变化的，应在变化发生后30日内，凭书面申请及相关证明材料，向原审核人事局提出项目变更申请。经审核同意后，人事局出具准予更改项目书面材料，由用人单位持该书面材料到市公安局户口办公室办理项目变更。因工作单位发生变化申请变更项目的，新用人单位应根据隶属关系及时报告市或区县人事局。
中止、解除聘用（劳动）合同的，用人单位应及时收回《居住证》，交市公安局户口办公室注销，并报告原审核人事局。
《居住证》遗失的，由用人单位按照本《通知》第一、二条规定，及时办理新的《居住证》。
四、各级人事、公安部门要按照各自职责，认真做好《居住证》审核、确认和发放工作，不断优化我市人才环境，吸引更多国内外优秀人才为加快天津发展服务。
在办理《居住证》过程中遇到问题，请及时与市人事局、市公安局联系。
附件：1.《天津市引进人才居住证》申请表
2.办理《天津市引进人才居住证》通知书
二〇一四年一月二十一日
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