浅谈地方政府性债务审计工作
浅谈地方政府性债务审计工作
201*-3-2110:26杨华
由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。为控制债务规模、防范金融风险，中央下发对地方政府融资平台约束性措施，分级次、分年度摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险，揭示和反映债务管理中的突出问题，促进规范政府性债务管理，提高债务资金使用效益，健全风险控制机制。
地方政府性债务听起来与普通百姓关系不大，实际上关系密切。比如政府进行的项目建设，特别是民生工程，多是举债而来。但是，地方政府借债不一定是坏事，关键是看效果。对于地方大力举债而且多以土地作为抵押的情况，这种形式目前已经很普遍。地方政府性债务的整体风险还在可以控制的范围内，尚没有达到危机状态。然而，现在也必须开始介入地方政府债务的管理，以消除隐忧加强管理防范风险。针对大家普遍关心的“地方债有多大规模，将会造成什么风险”等问题，地方政府性债务的规模到现在仍然没有权威的统计数字。这主要是地方政府性债务的认定标准还没有形成一个共识，同时没有统计指标体系。从大量的审计信息中可以看出，一些地方政府性债务包袱日益沉重，债务风险日趋加大，给地方经费的持续发展带来潜在的隐患。这是由于某些地市经济基础薄弱，自然环境恶劣，公共产品水平极其低下，经济发展实力薄弱，产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，地方经济发展滞后，长期以来不断投入发展，可产出效益不明显，这是形成政府性债务的根本原因。另外，由于这些债务发生年代久远，这期间单位领导及财务人员更迭频繁，原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系，债权人模糊不清，合同约定的使用及还款计划也不清楚，使债务清理核实起来很艰难。
通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”作用。
一是严格控制政府性负债建设行为。对政府性负债建设项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。
二是建立政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。
三是科学编制政府性债务收支计划。各级政府根据建设需要和承受能力，在编制年度财政收支预算的同时，要编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。四是着力完善政府性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，各级政府不得负债建设。要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%8%，有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。五是加强项目财务监督和绩效评价。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。
六是构建政府性债务风险预警体系。建立政府性债务报告制度，对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。
七是切实加强组织领导。政府要建立健全政府性债务管理工作责任制，各级政府主要领导为第一责任人。政府性债务情况要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。
扩展阅读：地方政府性债务审计工作方案
会议材料
地方政府性债务审计工作方案
为落实中央经济工作会议和国务院领导同志指示精神，做好地方政府性债务审计工作，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》，提出如下工作方案。一、审计工作目标
此次审计按照“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的工作思路，实现以下工作目标：一是分年度摸清全国省、市、县三级地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况；二是根据政府偿债责任分清债务类型；三是分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患；四是揭示和反映有关部门和地方在债务管理中存在的突出问题；五是深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债融资机制，有效防范和化解潜在风险的意见和建议。二、审计范围和对象（一）审计的债务范围。
此次对地方政府性债务的审计，主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。我国法律规定，地方政府不得进行债务担保（法律和国务院另有规定除外）。按照财政部会计报告准则，担保债务不计入担保单位的资产负债表，而是作为或有债务在会计
报表附注中加以说明。为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，此次审计也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。
1．地方政府负有偿还责任的债务，是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
2．地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务。二是地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
3．其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地
方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。（二）审计的地区和时间范围。
审计的地区范围是：31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区，以下简称市）、县（市、区、旗，以下简称县）三级政府。
审计的时间范围是：债务发生的起始年、1997年、1998年、201*年以及201*年、201*年、201*年和201*年。（三）审计对象。
审计对象是：省、市、县三级地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位。
三、审计内容和重点
（一）调查了解地方政府性债务在支持地方经济、社会发展方面所发挥的积极作用，以及各地在加强债务管理方面所采取的主要措施。
1．地方政府通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥的积极作用；在夯实地方经济社会发展基础方面取得的主要成效。2．地方政府债务管理的模式、管理制度，以及在加强政府性债务管理方面采取的主要措施及成效。
3．地方政府在清理化解历史债务，清理规范融资平台公司及其债务方面采取的主要措施和取得的成效。
（二）摸清各级次、各年度地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务（以下简称三类债务）的规模、结构及变化情况。
1．三类债务的年末余额及年度增减变化情况。
2．三类债务的债务人构成情况。包括：地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他单位等各类债务人年末债务余额的规模、比重及年度增减变化情况。
3．三类债务的来源构成情况。包括：银行贷款、发行债券（地方政府债券、企业债券、银信政等）、上级财政转贷和借款（外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷等）、其他单位及个人借款或拖欠的规模、比重及年度增减变化情况。4．三类债务余额的资金投向情况。摸清年末债务余额中尚未支出到项目的债务、用于项目支出的债务和用于非项目支出的债务规模、比重及年度增减变化情况。用于项目支出的债务，按项目市场化属性分为：用于公益性项目的债务和用于非公益性项目的债务；按项目的行业性质分为：用于工业、能源、交通运输、市政建设、农林水、生态建设和环境保护、教育、卫生、科学文化、保障性住房、农网改造、乡村公路和桥梁等项目的债务。用于非项目支出的债务，主要是指化解地方金融风险、未用于项目
的流动资金贷款等债务。
5．三类债务未来各年度需偿付的债务本金情况。调查201*年、201*年、201*年、201*年、201*年5个年度，201*年至2020年，2021年至2025年，2026年以后3个时间段内分别需要偿还的债务本金额，分析未来可能出现的偿债高峰期。
（三）重点分析各级次、各年度地方政府负有偿还责任债务的总体风险状况，并对债务规模比较大的行业、部门和融资平台公司等单位债务风险状况进行分析。
1．地方各级政府负有偿还责任债务的总体风险状况。（1）债务率（年末债务余额占当年综合可用财力的比率）分析。如债务率超过100%（多数国家确定的债务率指标控制上限），表明该地区债务风险较高；如低于100%，表明该地区债务风险较低。
（2）偿债率（当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率）分析。如偿债率超过20%（国际常用的偿债率指标控制上限），表明该地区到期债务的偿债压力较大，风险较高；如低于20%，表明该地区偿债压力较小，风险较低。
（3）逾期债务率和借新还旧偿债率分析。如逾期债务率（年末逾期债务额占年末债务总余额的比重）较高，表明政府已出现偿债困难，存在较高风险。如借新还旧偿债率（举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重）较高，表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高，存在一定偿债风险。
2．对交通运输、市政建设、高校、医院和融资平台公司等重点行业和单位的三类债务情况和偿债风险进行分析。（1）交通运输部门债务情况及偿债风险。
一是摸清交通运输部门三类债务的规模及其比重情况；二是分析交通运输部门利用自身经营收入偿还到期政府担保债务和其他相关债务的能力；三是分析债务逾期情况和举借新债偿还旧债情况；四是分析其中政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的情况。
（2）用于市政建设的债务情况及偿债风险。
一是摸清用于市政建设的三类债务的规模及其比重情况；二是分析用于市政建设的政府性债务余额中，以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债能力，是否存在债务偿还过度依赖土地出让收入，易受房地产政策调控影响，引发偿债风险的问题；三是分析债务逾期情况和举借新债偿还旧债情况；四是分析其中政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的情况。
（3）高校、医院等单位债务情况及偿债风险。
一是摸清高校、医院等单位三类债务的规模及其比重情况；二是分析高校、医院等单位利用事业收入、经营收入等偿还到期政府担保债务和其他相关债务的能力；三是债务逾期情况和举借新债偿还旧债情况；四是分析其中政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的情况。
（4）融资平台公司债务情况、运营状况及偿债风险。一是摸清融资平台公司的个数、类别及三类债务的规模、比重情况；二是调查融资平台公司资产质量、财务状况、盈利能力，包括：融资平台公司不能或不宜变现的资产（如学校、广场、党政机关办公楼以及市政道路、设施等）所占比重，以及注册资本不到位、抽逃资本、资产不实等影响资产质量的情况，根据资产负债率及盈利情况，分析融资平台公司偿债能力。
（四）债务举借、管理和债务资金使用方面存在的主要问题。1．审查地方政府性债务管理制度是否健全，债务的举借、使用、偿还管理是否规范，有无债务缺乏归口管理、多头举债、造成规模底数不清，债务资金管理不到位、使用审批手续不健全，偿债责任不落实、风险预警和控制机制不完善等问题。2．审查地方政府债务资金使用是否合规有效，有无违反国家产业政策规定投向“两高一剩”、低水平重复建设项目，违规进入资本市场、房地产市场的问题；有无投资建设“形象工程”、楼堂馆所的问题；有无未按核准用途使用债务资金的问题；有无长期闲置债务资金的问题。
3．审查地方政府（含政府部门和机构）及主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，在201*年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发201*19号）下发后，有无以承诺函、宽慰函等形式，或以财政性收入、行政事业等单位的国有资产为政府融资平台公司融资行为违规提供直接或
间接担保的问题。
4．审查融资平台公司是否存在以虚假或不合法的抵（质）押物作为担保，或高估抵押物价值获得贷款，以及用同一抵押物重复抵押获得超出抵押物价值的贷款等问题；有无注册资本不到位、将贷款用作项目资本金、抽逃资本、资产不实的问题。在发行债券过程中，有无通过违规注资、虚报收入等方式粉饰业绩发行债券，或主管部门审批不严等问题。
5．审查地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司有无违反国家规定，以各种形式向单位职工或社会公众集资的问题。（五）地方政府性债务形成原因分析。
结合被审计地区经济社会发展实际，从财政体制、地方举债融资和风险防范机制、领导干部业绩考核制度等方面对债务形成的原因进行分析。
结合债务资金的构成和投向，重点分析201*年末政府负有偿债责任的债务余额形成原因。分清以前年度举借形成的债务余额规模，201*年当年举借用于偿还以前年度债务本息、续建以前年度项目、化解以前年度地方金融风险和当年新开工项目（其中：用于201*年中央扩内需项目配套的债务）形成的债务余额规模，以及尚未支出的债务资金额。（六）提出审计建议。
针对审计发现的问题，着眼于促进地方经济社会发展，有效
防范和化解地方政府性债务风险，维护财政和金融安全，提出妥善处理存量债务，健全完善地方政府性债务管理制度，建立规范的地方举债融资机制的审计建议。四、有关要求
（一）统一思想，提高认识。此次地方政府性债务审计，是国务院部署的一项重要工作，是全国审计机关的一项重要任务，也是推动地方加快转变经济发展方式、实现科学发展的重大举措。通过审计，摸清当前地方政府性债务基本情况，不仅可以为中央经济决策提供重要参考，也可以为地方各级政府加强本地区政府性债务管理提供基础数据和情况，具有十分重大的意义。各有关部门、地方各级政府、各级审计机关要充分认识此项工作的极端重要性，牢固树立大局意识和宏观意识，以高度的政治责任感和历史使命感，克服一切困难，保质保量地完成审计工作任务。（二）明确目标，突出重点。各有关部门、地方各级政府要认真学习国务院领导同志指示精神，按照“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的工作思路，切实做好审计工作。通过审计，要全面摸清地方政府性债务的规模、结构，分类型、分级次、分年度摸清情况；要深入分析债务形成的原因，是否合理合规；要调查有关部门和地方对债务的管理情况，反映存在的突出问题；要分析偿债能力，揭示是否存在风险隐患，积极提出防范和化解风险的建议。
（三）精心组织，确保质量。本次地方政府性债务审计由审
计署统一组织全国各级审计机关实施。审计署要于201*年2月下旬统一向各省（自治区、直辖市及计划单列市）人民政府下达审计通知书，并抄送各市、县人民政府；3月1日前开始审计，6月底之前向国务院提交审计报告。审计中要严格执行审计法律法规，确保审计的债务数据和其他相关数据真实、准确和完整，防止漏报、重报、多报。各级审计机关要认真组织，突出重点，确保审计工作目标的实现。
（四）及时沟通，加强协调。各级审计机关要做好与地方政府及各级财政、发展改革、人民银行、银监等相关部门的沟通联系，协调解决工作中的问题。审计署要加强组织领导和工作指导。各级审计机关要及时向审计署报告工作进展情况、发现的重大案件线索和其他重大事项。
（五）依法审计，严守纪律。各级审计机关要严格执行审计纪律及各项廉政规定，切实做到依法审计、文明审计。审计人员要严格遵守保密纪律，未经批准，任何单位和个人不得对外披露审计情况和审计数据。
具体审计方案及相关报表由审计署另行制定。
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