浅谈消防监督协管员参与执法的几点构想
浅谈消防监督协管员参与执法的几点构想
中国消防在线|时间：201*-07-22|文章来源：扬州市消防支队|作者：何懋
今年6月份，江苏省常熟市消防大队66名消防监督协管人员经考试合格，获得了由常熟市人民政府颁发的行政执法证，各媒体均进行了报道，社会反响强烈。在当前社会各界对交通、城管等部门协管员执法争议不断的今天，常熟市政府此举无疑担负着一定的风险。但笔者认为，消防监督协管人员获取行政执法权，对优化消防监督管理格局、完善消防人力资源配置、提升协管人员工作积极性等方面均有着十分积极的作用。只要善于管理，强化监督，假以时日，消防监督协管执法队伍定能成为消防监督管理不可忽视的中坚力量。
一、对消防监督协管员执法的可行性分析
1、法律依据尚不明确。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国消防法》明确了公安机关消防机构的行政执法主体资格，而消防监督协管员是地方政府聘用的，似乎不好定性属于公安消防机构。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发［201*］17号)规定，对被聘用履行行政执法职责的合同工临时工，要决定调离岗位，这限制了非事业编制的消防监督协管员参与执法。因此，消防监督协管员执法还需要更明确的法律依据。
2、业务素质基础可行。经过几年的探索和双向选择，消防监督协管员队伍发展日趋成熟。不少消防监督协管员已经完全适应了岗位角色，具备过硬业务素质和良好的纪律素质，在协助消防监督执法过程中也承担着部分资料收集、证据制作、档案管理等方面的工作，对执法内容和程序十分熟悉，可以胜任消防监督执法工作。
3、执法环境基础可行。近年来，随着消防工作的不断加强和群众消防安全意识的不断提高，消防监督执法工作已经为社会所认可，执法内容和程序早已公开，不少群众甚至积极举报参与监督执法。在公开、公正的消防监督执法环境下，协管员执法容易被社会所接受，也方便为社会所监督。
4、执法效率趋势可行。消防监督执法的趋势是简便适用，新《消防法》施行后，不少违法行为不再适用限期改正，直接进入处罚程序，现场填发法律文书并调查取证。协管员无执法资格，无权下发法律文书，无权制作相关笔录，在整个监督执法过程中只能“捧个人场”，无法发挥作用。有消防行政执法经验的监督员都知道，执法工作讲究“一鼓作气、再而衰、三而竭”，协管员的参与执法可以大大减少执法周期，提高执法效率。
二、消防监督协管员执法将优化消防监督管理格局
1、缓解现役消防监督人员严重不足的现状。受部队编制等因素影响，不少大队的消防监督人员极度缺少。一般消防大队只有几名消防监督员的编制，以区区数人之负责辖区数千家单位场所的消防监督管理，其紧张程度可想而知，更别说同时还承担着重要性毫不逊于监督执法的行政审批、火灾调查以及部队内部的其它事务。繁重的工作任务对比过少的监督执法人员，这组矛盾导致现役消防监督员常常“疲于奔命”，其后果往往就是监督执法质量的下降。而消防监督协管员参与执法可以大大缓解这个矛盾。
2、激发协管员的工作积极主动性。目前招聘的消防监督协管员，文化水平高、接受能力强、思想活跃，思路敏捷，但普遍积极主动性不强。其很大的一方面原因就是意义价值认识上的虚无感，对自身存在的意义、价值问题都十分迷茫，认为消防监督协管岗位上，学到的知识无用武之地，自己只是跑腿的公勤人员，没什么前途，也不担什么责任，缺乏参与意识。而执法工作可以为其提供一个平台，成为真正意义上的管理者和执法者，使其找到归属感和自我认同感，进而促进其不断向着目标努力奋斗。
3、创造良性竞争的业务学习环境。由于消防监督执法工作涉猎法制知识、技术规范、上级文件要求等方方面面，对业务知识的广泛性和时效性都有很高的要求，因此要胜任执法工作，必须不断学习和更新有关业务知识。协管员参与执法，对自身的业务能力和素质是极好的实践锻炼机会，而对现役监督员来说，协管员的业务能力水平的赶超无疑是个极大的促动，这样将在部队内部形成一种良性竞争的业务学习环境，促进监督执法队伍业务能力水平的整体提高。
4、优化消防人力资源配置。当今社会，人力资源的概念早已家喻户晓，而优化人力资源配置是很多组织机构和企业提高工作效率和保持竞争力的根本途径之一。就消防监督部门而言，主要人力资源构成就是现役警官和合同制消防监督协管员。现状是现役警官以很少的人力承担了大量的工作任务和责任，而较多的协管人员却只是在跑腿、清扫、档案管理等勤务性的工作上耗费精力，有很大的潜力没有挖掘出来。这样的人力资源配置显然不合理。协管员参与执法后，就跳出了公勤人员的圈子，承担了一定的职能，更承担了不少的责任。据此，也可以对消防监督协管员队伍进行职能细化，将协管人员培养成胜任各方面专业工作的业务能手，这对消防部门的人力资源配置来说绝对是优化举措。
5、增加消防监督执法工作的稳定性。现役消防监督员受有关因素影响，需要定期调动岗位，并面临转业分配。这样，消防监督专业人才将会不断的流失，新加入的监督员又将有适应和学习提高的过程，这种人员结构必将影响消防监督执法工作的稳定性。而消防监督协管执法人员则会在人员调配上保持一个相对的稳定。
三、对消防监督协管员执法队伍的管理构想
1、严格考核标准，实行竞争上岗。消防监督协管员的执法资格绝不可以草率，必须高标准、严要求，建议不光在业务能力上有要求，在从业资历、文化素质和政体素质上也要严格把关，并经过严格考核，择优而取。同时设置竞争上岗制度，不能考取资格证和没有竞争力的人员可视情辞退一批，全力打造执法“精兵”。
2、提升岗位待遇，建全奖惩机制。由于消防监督协管员在工资、福利、待遇方面与现役人员有着一定的差距，容易造成不安于现状等消极情绪。同时，目前较小幅度的奖惩机制，也难以调动其积极主动性。因此，要保持协管员执法队伍积极性和稳定性，一方面要适当提升岗位待遇，另一方面要建立健全奖惩制度。
3、落实责任追究，完善监督体系。消防监督协管员参与执法后，需要及时分析执法形势和社会反响，及时总结建立适应协管员执法的执法过错警示追究制度，并实施绩效考核，以完善执法监督体系，切实落实执法过错责任追究。
4、创新执法形式，突出执法典型。消防监督协管员执法作为新生事物，其社会认可度十分重要。因此，宜根据实际情况，进一步创新执法形式，以新颖文明的执法形式，公正公开的执法作风，以突出典型执法内容等多种形式将消防监督协员管执法尽快融入政府行政执法队伍大军。
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浅谈消防监督执法的几点看法
当前，随着时代的不断前进和发展，各种新工艺、新技术的出现，诱发火灾的因素不断增加，火灾形势变得十分严峻，因此如何预防和有效地减少火灾事故的发生，贯彻落实预防为主，防消结合的消防工作方针对消防监督执法工作的要求也在不断的提高，下面，笔者就消防监督执法工作谈几点不成熟的看法：
一、当前消防监督方面主要存在几个矛盾和问题：(一)消防法律法规有待进一步完善
目前，防火监督人员都是以《中华人民共和国消防法》以及公安部制定颁布的相关规章以及各地制定的消防条例，各项专门规定和众多的技术规范标准为依据进行消防监督执法工作，但是《消防法》在具体实施的过程中还存在一些问题，处罚前条件的设、责令三停可以并处罚款等法律条文的设在实际运用中常常使得公安消防机构于两难的境地，如《消防法》第四十六条规定，违反易燃易爆化学危险物品监督管理规定的，处警告、罚款或者十五日以下拘留，但没有规定“没收违法所得、没收非法财物”和“责令停产停业”等处罚种类。这给公安消防机构在查处此类违法行为时增加了难度，使违反易燃易爆化学危险物品场所管理的行为难以得到合理有效的控制。还有消防法中一些并处罚款的条款中在实际工作中，存在隐患单位在接受处罚后并未整改火灾隐患，又不能够针对同一违法行为在短时间内重复进行处罚，往往导致火灾隐患无法得到有效地整改；消防法又规定：责令停产停业，对社会生活影响较大的，由公安消防机构报请当地人民政府决定，由公安消防机构执行。实践中需报请当地人民政府决定责令停产停业的企事业单位往往存在重大火灾隐患，公安消防机构已经多次责令限期整改而难以整改，政府考虑财政税收、人员就业、社会稳定等等方方面面的问题，同意停产停业的情况很少。导致公安消防机构在行政执法中出现该停停不了、想停停不了的现象，影响了执法的权威。
（二）消防监督管理中存在失控漏管的现象较为严重。长期以来，消防监督管理实行属地、分级管理原则，《消防监督检查规定》中明确规定，对消防安全重点单位一年检查两次，对非消防安全重点单位一年检查一次，由于防火监督人员人少事多，造成对达到消防安全重点单位的一些单位作为非重点单位进行监督管理，甚至对消防安全重点单位的管理也没有按照《消防监督检查规定》的要求来进行管理，而且对大多数小企业、小作坊、小商店等场所没有进行监督管理，尽管在《贵州省派出所消防监督管理规定》出台后，将小企业、小作坊、小商店等场所列入派出所的管理范围，由于这类单位大多分散广、数量多、人员消防安全意识淡薄，而派出所的工作重点又以社会治安和处理一般刑事案件为主，尤其是一些乡镇派出所基本上只有2-3名正式民警，这些民警对日常消防监督等工作现处于摸索阶段，具体操作起来难度还相当大，加上派出所本身的工作压力大，人少事杂，致使现阶段这类单位的消防管理处于相对滞后阶段，导致火灾呈上升趋势。（三）消防执法人员素质有待进一步提高。消防执法人员素质不高主要体现在：一是服务为民意识不强。在消防监督检查、建筑工程消防审核、验收等工作中主动讲解的不够，执法语言不文明，态度蛮横。有时在检查中受人情风等影响掺杂着个人的思想动机，制约具体的执法行为，有的在消防执法工作中，“吃、拿、卡、要”和以集体名义“乱收费、乱罚款、乱查封”；不能履行好法定职责，由于受利益趋动、关系的束敷，执法有失公正性，造成执法不严、监督不力等问题。如当事人在符合法定条件向消防监督部门申请办理相关手续时，不予受理原因告知不明确或不完整、退件理由不充分或表达不清、超时办理、超规范提要求或是擅自降低国家标准等情况时有发生；二是业务水平不高。法律文书制作不规范，漏洞较多。所下发的法律文书有的内容不全，该写的未写，重点内容不突出，前后有不一致的地方；法律文书不规范，语言表述不准确，文字不简洁、罗嗦，有的甚至使用口语，甚至有错字、别字；还有的使用可能性用语或歧义语言，含混不清，态度不坚决、不明确；适用法律错误，包括适用法律、行政法规和地方性法规、规章，消防技术规范等的错误。主要是消防行政主体在选择适用上有错误，如适用规范标准错误，该选用《高规》的却选用了《建规》；适用法律条文错误，营业性场所存在重大火灾隐患未整改的处罚问题；适用法律概念错误，疏散通道称消防通道、每日防火巡查称消防巡查、防火分隔称防火封闭；法律文书适用不准确，应该下《责令当场改正通知书》的却下发了《责令限期改正通知书》，不应该下发开业前检查法律文书的却下发了《消防安全检查意见书》等。三是法制观念薄弱。主要表现在执法随意性较大，违反法定程序的现象时有发生。在消防执法中，存在“重处罚、轻程序”的现象，只图办案方便，而违反法律法规规定的程序与形式，不遵守法定的环节过程，不按正常程序操作，复杂简易不分；有的违反法定的形式，不经领导审批擅自作出处罚，单人执法，不履行告知、听证等程序，查封不讲程序，有的证据意识差、下发法律文书不及时、执法中断等。一些执法人员在新的执法形势面前，执法时不以法律为准绳，蔑视法律的严肃性和权威性，该处罚的不处罚，该重处的却轻处，该从严要求的没有从严要求等。以罚代停、以罚代改、光停不罚的现象较为普遍。
（四）行政干预的现象严重影响了消防监督执法。地方保护主义严重随着经济的发展，消防安全的重要性越来越突出，但是仍然有地方政府或部门仍存在干涉消防行政执法工作的行为。有时处罚通知书刚发出，说情的、打电话的蜂拥而至，这中间有很大一部分是地方政府、行政主管部门的领导，并且理由冠冕堂皇：消防部门要为地方经济发展考虑，不能阻碍地方发展经济，是不是先发展后规范等等，使执法工作举步维艰。这说明还有许多领导对消防工作保障地方经济建设的重要性缺乏应有的认识，对消防工作不理解、不支持。特别是一些重点引进外资项目，政府一杆子管到底，造成火灾隐患即成事实，却无法整改。
二、几点思考：
（一）加强法律法规的修订，完善法律体系。《消防法》颁布实施八年来，已暴露出它的滞后性、局限性和不规范性。应以认真对现行的消防法规及规范性文件进行清理，结合当前各地的经济发展实际情况，尽快修订消防法律法规。修订时，要充分考虑到法律的可操作性和前瞻性，同时，要同步出台相应的配套法规及司法解释，以便执法人员明确立法宗旨，减少行政执法的随意性与盲目性。通过修订，进一步完善消防法规体系和执法制度建设，保障公安消防机构及其执法人员合法有效地行使职权，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
（二）加强学习培训，提高执法综合素质和服务水平。要充分开展培训教育，让各级消防监督员要在提高消防法律法规知识水平的基础上，增强对其它相关法律、法规的掌握和运用水平，完善法律知识体系。是大力开展消防应知应会活动，充分组织开展全员岗位大练兵，定期考核竞争上岗，持证上岗等多种方法；通过开展案例分析等活动，分析查找消防行政执法工作中存在的问题，提高消防监督员的法制理论和业务工作水平。同时明确职责，量化标准，建立良性的竞争激励机制。由于消防监督干部队伍的长效管理机制还不健全，造成一些消防监督人员干与不干一个样、干多干少一个样、干好干差一个样，在很大程度上影响了监督人员的工作积极性、主动性和创造性，缺乏应有的生机和活力。因此，要建立健全相应的竞争激励机制。要结合本地区消防监督工作特点和实际，明确监督岗位和人员的工作职责，做到管辖明确、任务明确、责任明确。在此基础上，要量化工作标准，并尽可能的量化指标，督促落实。要定期考评，对监督人员进行评定，使用人更加公开、公正、公平，进一步创造动力、激发活力、增强竞争力，在更大范围、更多层面上选好人、用好人。以优化人才资源配，从而建立起有序的激励竞争机制。
（三）加大消防监督力度，树立消防监督权威
火灾隐患整改困难、消防处罚执行难的原因是多方面的，但很大程度上与消防监督权威不够有关。在监督管理上，要大力推行规范化管理，来树立起消防监督的管理权威；在执法上，严格按照消防法律法规的要求，加强对于火灾隐患的整改力度和对火灾事故的查处力度，努力做到程序到位，事实清楚，定性准确，依据充分，树立消防监督的法律权威，解决消防监督深层次的问题。树立消防监督权威后，也能对一些地方保护主义、地方行政干预形成一种法律威慑力，避免某些领导和部门以优化投资环境，发展地方经济为借口，将正常的消防监督，维护消防安全同治理投资环境对立起来，形成一种依法治火、依法监督新局面。
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