新型农村社区建设用地的实践与思考
新型农村社区建设用地保障问题的实践与思考
第十三督导组
建设新型农村社区是落实中原经济区建设战略国策的具体实践，是市委市政府以新型城镇化为引领，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“新三化”协调科学发展战略的重要举措，是一项民心工程、德政工程。国土资源部门服务好新型农村社区建设责无旁贷，在秉承“法不授权不可为，法无禁止想法为”的原则下，认真研究政策，用足用活政策，大胆创新，先行先试，对新型农村社区建设用地保障问题进行初步实践和探索。
一、保障用地的政策措施
(一)灵活运用政策，保障新型农村社区建设用地需求。一是对利用原农村居民点的，在原农村居民点范围内进行拆旧建新，不再重新审批，依据新型农村社区规划对，建设的位置、面积经调查核实后，报县级国土资源管理部门备案。二是对利用低丘缓坡等未利用地的，不受年度用地计划指标限制，由县级人民政府审批，报市国土资源管理部门备案。三是借助农村土地综合整治这个平台，按照“统一规划、集中布局、规模整治、分步实施”的思路，组织编制农村土地整治规划，统筹安排农用地和农村建设用地整治、新型农村社区建设用地。四是利用好增减挂钩政策，抓住使用“三项
1整治”指标报挂钩的机遇，在妥善安排挂钩建新区解决新型农村社区建设占用耕地（或其它农用地）的前提下，编制挂钩项目区实施规划方案，逐级上报省国土资源厅审批。（二）抢抓工作机遇，搞好土地规划和新型农村社区规划的的衔接。新一轮土地利用总体规划于201*年开始编制，而新的村镇体系规划编制工作尚未启动。为了搞好衔接，市国土资源部门以县、乡二级土地利用总体规划成果与“二调”数据对接为契机，对现行土地政策和新型农村社区建设用地进行深入研究，在于法周延，于事简便的前提下，充分利用技术手段完善县、乡两级土地利用总体规划，使其与新型农村社区建设规划进行充分衔接，为新型农村社区建设用地预留发展空间。
（三）加大支持力度，为社区用地提供优惠政策。对凡是新型农村社区用地的报件，只要项目规划符合政策要求，材料齐全的，将在最短的时间内完成审查并上报；对新型农村社区内属于通乡通村的道路（含村内的道路硬化）、公共设施、村民住宅办理集体建设用地手续，属于经营性用地办理手续的，尊重社区和村民意见，办理集体建设用地或国有建设用地；对通过新型农村社区建设，建新拆旧整理复垦后，新增加耕地面积大于建设占用耕地面积的部分，作为置换出的建设用地指标，允许流转，保证发展二、三产业用地，实现农民的就地就业安置；鼓励和支持把发展农业为劣势的低
丘荒坡等未利用土地开发利用为宜林则林、宜果则果、宜工则工的农用地或建设用地，开发为建设用地的直接办理集体建设用地手续，变发展农业的劣势为发展工业和林果业的优势。
二、存在的主要问题
（一）建设用地指标少，保障难度大。201*年上级下达我市新增建设用地计划450公顷，其中含南阳市中心城区用地计划312公顷；城乡建设用地增减挂钩指标全省全年也只有2666多公顷。而市县区今年重点项目预测用地就达5860多公顷。仅有的建设用地指标相对全市经济发展用地需求而言，只能是杯水车薪。新型农村社区建设用地保障，应主要通过挖潜和盘活存量来解决。
（二）两个规划编制时间相差远，衔接压力大。新型农村社区规划主要涉及县乡两级，而县乡两级土地利用总体规划已分别于201*年11月19日和201*年4月27日由省、市批准实施。借助土地利用总体规划和“二调成果”对接的机会对其进行调整，完成和新型农村社区规划的衔接。对接工作上级要求今年5月底完成，6月1日开始用新的数据库审批用地报件，到7月1日前不能完成的市县，将停止其土地报批；而我市大部分新型农村社区布局规划还没完成。因此，两个规划实现“无缝对接”，时间紧、压力大。
（三）受多种主观客观因素的影响，许多新的问题需进
一步的研究。尽管新型农村社区建设用地有多条途径可以解决，但或多或少都有不尽人意的地方。例如：利用旧村改造手续简单，但前期拆迁需要大量的资金投入和繁重的维稳工作，基层政府感到压力大，有回避倾向；利用未利用地程序简单，政府投入少，维稳压力小，不受指标限制，但这类地少，又多分布在偏远交通不便的地方，若做为农村社区用地，达不到方便生活，利于生产的目的；土地综合整治对于新型农村社区来说以一个乡镇为单位编制项目规划比较适宜，但群众认识跟不上，涉及面广，融资难，问题多，组织难度大；大部基层政府寄希望于城乡建设用地增减挂钩解决用地问题，但此类用地报批有严格的审批程序和年度指标的限制；利用商业开发模式建设的社区用地需办理征收手续，程序多，申报周期长，如果组织不好，极易出现新的违法违规和小产权房。
（四）政策宣传力度不够，基层认识不到位。个别地方在新型农村社区建设中，为降低拆迁难度，不愿利用旧村址，转向占用成本较低的耕地进行建设，借承诺规划可调整之机，要求调整占用基本农田。这种做法，势必会造成占好补劣，建新易、拆旧难、报批难的问题，给新型农村社区建设与发展遗留新的矛盾和问题。
三、有关建议
（一）加快规划编制。要加快推进新型农村社区空间布
局规划的编制工作，力争抓住土地规划和“二调成果”对接的机会，充分实现两个规划的无缝衔接。实施旧村改造的乡镇，要认真研究农村土地综合整治政策，确保土地利用总体规划、乡镇土地综合整治规划和新型农村社区规划充分衔接，统筹兼顾，减少报批环节，提高运作效率，从而实现有限资源的效益最大化。
（二）及早谋划，稳步推进。新型农村社区建设是一项庞大的社会工程，时间紧，任务重，没有现成的路子可走。新型农村社区建设用地不能等到项目上马时才申报，要克服畏难情绪和观望思想，不等不靠，未雨绸缪，早准备、早行动，确保项目早落地、早见效。实施村庄改造、土地综合整治的乡镇，不能有急功近利的思想，要依法办事，因地制宜，统筹规划，分期、分批、规范有序地依次跟进。
（三）提高认识，加强宣传。在当前国家实行紧缩土地供应政策的情况下，新型农村社区建设用地不能期盼上级给指标，要把眼光放远，把目光盯在存量土地盘活挖潜上。要加大宣传工作力度，既要宣传新型农村社区建设的重要意义调动全社会的力量参与其中；又要多途径、多角度宣传国家土地政策和闲置土地利用政策，营造依法依规、规范有序的良好用地环境。
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新型农村社区建设实践与思考
闻集乡宋森郭东华
闻集乡地处虞城县东南部，辖25个行政村，104个自然村，4.2万人口，5.5万亩耕地，连霍高速公路横穿该乡。在新型农村社区建设中，闻集乡以科学发展观为指导，结合闻集实际，大胆创新，积极探索，聘请专家学者规划设计，将全乡25个行政村的104个自然村规划为3个大型社区。
一、以民为本，科学运作，建设新型农村社区
搞好科学规划，明确建设方向。让农民搬进新居，不只是简单的拆迁改造，还要考虑到农村可持续发展、文化的传承和农民生产生活条件的改善，因此要有一个长远全面的科学规划。闻集中心社区在建设中做到先期规划、通盘考虑、实施功能分区，规划了居住区、项目区、行政区、生活服务区等，并在规划中为将来发展留足空间。
干群充分酝酿，科学制定方案。在政策制定阶段，我们依照上级有关政策，通过外出考察，结合本乡实际，因地制宜，坚持从群众中来、到群众中去原则，按照“4+2”工作法要求，深入群众家中，广泛征求意见，拿出初步改造方案，然后召开不同层次会议，逐条讨论研究，最终得到群众认可。使群众“明白签约、清楚补偿、高兴搬迁，顺利回迁”。坚持以民为本，做好宣传发动。召开动员大会和多种形式的座谈会，宣传城镇化、城乡一体化的发展趋势，宣传新型农村社区建设的重要意义，宣传拆迁政策，宣传拆迁建成后的美好前景。
干部率先垂范，确保顺利建设。在拆迁改造过程中，我们充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的示范带动作用，乡、村班子成员统一思想、提高认识，从自身做起，带头拆迁，率先垂范，舍小家、顾大家，不计得失，争做先锋，确保改造工作顺利进行。
二、新型农村社区建设中面临的困难和问题
农民的思想观念问题。由于长期受到封建思想和计划经济的影响，农民的思想观念始终不能从小农经济观念中转变过来，思想观念僵化、守旧。因此，对农村城镇化建设认识不足，观念模糊，积极性不高。满足现状，停滞不前的农户大有人在。特别是有部分农户，生活水平比较低下，自认为能吃上饭就可以了，根本不关心农村城镇化建设，所以，观念守旧是影响农村城镇化建设的一个主要问题。
资金短缺问题。搞农村城镇化建设，就要增加投入。无论是建立各种批发交易市场，还是实施农业产业化经营，也不论是搞科技培训、人才教育，还是建立社会化服务体系，都需要资金的投入。特别是要搞好农村基础建设，也同样更离不开资金，资金哪里来，由谁出，虽然是农民自己的根本利益，但是否愿意出资，这都是摆在农村城镇化建设中的重要问题。再之地方配套资金短缺，绝大多数城镇化建设项目资金匮乏，启动资金和配套资金也没列入到政府的财政预算，建设资金更是短缺，难以满足城镇建设资金的需要。
交通运输问题。农村城镇化实施后，建立各类批发市场及劳务市场，农民不仅仅从事农业生产，而且有相当数量的农民由农业生产进入了农产品流通领域。因此，交通和运输便成了关键。从目前情况看，有的社区交通运输环境还不适合农村城镇化发展。
征地拆迁问题。随着经济的发展，人们保护自身权益的意识不断增强。在土地征收拆迁过程中，虽然严格按照国家政策进行补偿，并积极做群众的思想工作，但部分群众对房产、地上物及土地的补偿要求越来越高，导致一些重大工程推进速度缓慢，影响了城镇化建设的进程。
同地同权不同价的问题。依据《土地管理法》规定：要改变农村集体用地的所有权，首先办理土地征转审批手续，把农村集体用地改变为国有土地，才能实现农村集体建设用地与国有城市建设用地“同权”。但农村集体建设用地的价格主要受所在位置、交通条件、土地市场需求和当地经济发展状况等因素制约，这就造成了农村集体用地与国有土地之间的同地同权不同价的问题。
三、加快新型农村社区建设的思考
提升城镇化质量。把转变经济发展方式这条主线，始终贯穿在推进新型城镇化的进程中。坚决以提升城镇化质量作为战略方向，切实治好只求数量不求质量的“城镇化虚胖症”，让每一个城镇做到资源利用集约化、城镇功能良性化。
社区建设应注重宣传引导。在新型农村社区建设中，充分考虑群众能力，鼓励条件较好或急需建房的群众先建，条件较差或暂可不需要建房的可以后建。对于社区住宅，规划设施不同造价的户型供群众选择，避免农户建房超出自己经济能力。
引导农民入住农村新型社区。坚持建得起，住得下，稳得住，能致富。将培育产业支撑、提高农民素质作为首要前提。
加大对群众尤其是困难户扶持力度。近两年来，得益于党和国家的惠民政策，农民收入持续稳定增收，农民逐步摆脱贫困，但因灾致贫，因病返贫现象依然存在。要通过政策扶持，贷款优先等措施，加大对困难群体的扶持力度。
典型引路，分步实施。选择村情好，群众觉悟高的村做为试点村先启动，政府积极搞好各种服务，创新实践，培植典型树样板，典型引路促启步。将政府的引导为群众的自愿行动，形成强大合力，为农村新型社区建设注入源源不断、取之不竭的动力，使新型农村社区建设有力、顺利、健康推进。
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