长沙市政府投融资工作考察报告
长沙市政府投融资工作考察情况汇报
为进一步加强我市政府投融资管理工作，借鉴先进经验，充实工作思路，3月1日至4日，由中心总会计师吴绣红、纪委书记孔垂生带队，组织各处室工作人员一行7人赴长沙市进行学习考察。期间，与长沙市财政局进行了深入座谈，重点考察了长沙市政府投融资管理体制建设情况，详细了解了《关于进一步加强市本级政府性项目融资管理的意见》和《长沙市人民代表大会常务委员会关于加强市本级政府性债务管理的决议》的有关情况，实地调研了长沙市城市基础设施建设和城市发展规划情况。现将有关情况汇报如下：
一、长沙市城市基础设施建设政府投融资情况近年来，长沙市城市基础设施建设突飞猛进，取得了显著成绩。201*年长沙市安排城建重点项目102个，投入建设资金180多亿元，推动了地铁2号线、湘江枢纽工程、过湘江隧道、武广片区、一江两岸、滨江新城等一批重点工程项目地开展，提升了城市形象，拉动了经济发展，改善了城市功能，城市基础设施和重点项目建设投资对经济增长贡献率超过了50%以上。201*年，长沙市按照‘打通出口、畅通城区、连接两岸、提升品质’的要求，继续推进城市基础设施建设进程。全年计划投资268.5亿元，实施城建重点工程项
目136个，同比增长56.6%。
二、长沙市政府投融资管理体系基本情况
长沙市非常重视对政府性债务的管理，在规范资金使用，防范债务风险方面进行了深入探索，形成了一套行之有效的运行模式。
（一）政府性债务举借程序。201*年6月25日长沙市第十三届人大常委会第十三次会议通过了《长沙市人民代表大会常务委员会关于加强市本级政府性债务管理的决议》，建立健全了政府性债务管理机制，进一步统一了政府性债务举借程序。具体是：市政府负责制定政府性债务收支计划，市发改委负责举债项目的可行性研究，财政部门负责对举债单位的融资方式、偿债资金来源进行审核把关，市人大建立政府性债务备案、审查制度，市本级政府性债务收支计划和举债项目要报市人大备案。
（二）政府投融资运行体系。长沙市投融资管理模式属于政府主导型，市财政局作为政府性投资项目资金管理部门，负责会同项目主管部门对融资项目申报审核以及项目资金使用进行管理和监督。财政部门和项目公司负责项目资金的筹集和归还。为加强对政府性投资项目资金的管理，长沙市国库集中支付核算局（以下简称支付局）专门成立了支付科，具体负责管理项目资金的支付与审核工作。并出台了《长沙市人民政府办公厅关于加强政府性投资项目资金管理的通
知》从项目融资计划、支付、偿还几个方面做了详细规定。
三、长沙市政府投融资管理的主要做法
长沙市从GDP总量、财政收入、城市规模以及对城市建设快速发展的迫切需求等各个方面与济南市有极高的相似性，长沙市在政府投融资管理中的一些做法也值得我们参考。
（一）审核把关，严控政府债务规模。市财政作为政府性债务管理部门，对政府性债务申报审核、规模批复建立了一整套完整的管理程序。由项目公司（或融资平台）先编制项目融资计划，经项目主管部门初审后报市财政局。市财政局进行复审后报项目主管副市长和常务副市长审查，再报市长审批。市财政局最后根据审批意见对拟申请单位出具相关文件，明确贷款规模、期限、利息等相关事宜。市政府和政府部门作为国家机关原则上不能为各融资平台项目融资提供担保，但可采取政府回购、财政补贴等方式组织增信。对于必需通过融资方式筹措大部分建设资金的轨道、枢纽等重大政府性投资项目，市政府明确要求项目单位严格按照一次授信，分期提款的原则与相关金融机构签订授信合同，以降低融资成本，避免出现资金沉淀的现象。截止至201*年三季度末，由长沙市财政承诺还本付息的银行贷款余额163.3亿元，市本级已竣工城建项目历年欠款21.43亿元，市尚欠市属区建项目工程款43.37亿元，由市级融资平台自行偿还的201*年新增贷款余额195.24亿元。
（二）实行双控管理，提高资金使用效率。长沙市对政府性投资项目实行双控管理，即将政府性投资项目资金化分为项目建设费和项目管理费两个账户管理，其中项目建设费由项目单位与市支付局在相关银行开设双控账户，由市支付局根据财政批准的贷款资金使用方案和申请贷款的单位提供的有关资料，对双控资金进行支付。项目管理费按项目总投资的一定比例（一般在3%左右）计提，并严格控制费用总额。项目建设费与项目管理费两者分开管理，互不交叉。截止至201*年9月底，市支付局已会同20个项目单位在12家银行开设了56个双控账户对政府性投资项目资金进行管理，累计双控资金112.48亿元，支付项目资金19.57亿元，双控账户余额为92.91元。通过该项制度，有效地加强了对项目资金的管理，规范了项目资金的拨付程序，确保了项目资金专款专用，切实提高了资金使用效益。
（三）统筹安排偿债准备金，债务归还及时。长沙市融资资金本息原则上按照谁借入、谁偿还的原则由项目公司（或融资平台）筹集资金偿还，资金主要来源于项目公司（融资平台）运营市政府授权经营的土地等资源产生的收益。对于无偿还能力或偿还能力不足的，市政府可给予补贴，并由市财政列入年度预算。补贴具体额度由市财政对项目公司（融资平台）收入状况进行综合评定后报市政府确定。201*
年，市财政除已在城建预算中安排了19.16亿元用于归还由市财政承诺还本付息的城建贷款外，还按照市政府的要求安排了5.84亿元用于历年政府投资项目工程欠款。同时至09年三季度底为止，市本级共提取了偿债风险准备金6.7亿元，为政府信用提供强有力的支撑。
（四）建立预警监管机制，实行绩效评价。市财政成立了绩效评价部门，通过建立评价指标和体现，逐步对政府性投资特别是使用融资的项目进行跟踪评价。另外，会同相关部门对政府性债务的规模、结构、偿债高峰时段等进行综合评价，建立债务风险评价预警体系和政府性债务报告制度。同时根据《长沙市人民代表大会常务委员会关于加强市本级政府性债务管理的决议》规定，市审计部门将每年有计划地对政府性债务资金使用情况依法进行审计，并向市人大报告。
（五）采取措施，积极应对金融政策调整。为积极应对国家宏观调控政策调整对融资工作带来的影响，长沙市201*年安排了100亿备用金用于城市基础设施建设项目资金的应急和调控，并将今年上半年工作重点放在项目融资上，改变过去工程指挥部和融资平台负责项目借款的形式，根据具体建设项目成立相应的项目公司负责项目的融资和建设。
济南市政府投融资管理中心
201*年3月10日
扩展阅读：关于投融资体制改革的调研报告
关于投融资体制改革的调研报告
近年来，我县在投融资领域进行了一系列改革探索，在打破传统计划经济体制下高度集中的投融资管理模式方面进行了一些有益的尝试，但总体上来说，投融资体制改革还相对滞后。4月初，由县政府副县长汪光列带队，县政府办、发改委、经委、财政、国土、建设、人行等部门组成调研组，赴周边县（市）就投融资体制改革工作进行专题调研，旨在借鉴外地好的做法和经验，推进我县投融资体制改革。
一、外地投融资体制改革的做法及经验
（一）桐城投融资体制改革做法。201*年5月，桐城市政府通过注入财政性资金，划拨行政事业单位办公楼、公园、道路、桥梁使用权等方式注册成立城投公司，负责政府项目的投融资、经营政府授权的资产，从而实现政府投资的效益最大化。为理顺管理体制，桐城市政府成立投资项目管理委员会，并出台《桐城市政府投资项目管理暂行办法》、《桐城市政府投资城市建设项目资金管理暂行规定》、《桐城市政府投资项目招投标工作制度》、《桐城市政府投资项目征地拆迁安置工作制度》等四个规范性文件，理顺了发改委、建设、国土、财政、环保、审计、街道办事处等相关部门在投融资管理工作中的关系。同时，还在项目的决策审批、监督管理、资金拨付、竣工验收和决算作出了具体规定。桐城城投公司成立以来，累计融资1.53亿元，用于开发区和市政工程建设。（二）肥西投融资体制改革做法。肥西的投融资体制改革经历了两个阶段：第一阶段：自201*年起，肥西县先后组建了“肥西县城市建设投融资工作领导小组”和“肥西县诚信担保责任有限公司”，具体负责投融资工作的领导、组织和实施；先后成立了肥西县城市建设投资有限公司、安徽花木城投资有限公司、桃花工业园经济发展有限公司、紫蓬山旅游发展有限公司、合肥长安科技有限公司等五大融资平台，从而推动了城市基础设施、工业园区路网等重大项目建设。第二阶段：从201*年起，针对单个平台融资能力弱、信用额度小、银行认可少、融资成本高、难以形成合力的问题。肥西县从创新体制机制入手，构建新的投融资平台。一是建立了决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理体系。二是将201*年以来成立的五大平台的融资功能逐步整合，统一成立了县国有资产运营公司，五大平台按各自职责，主要承担相应的市政基础设施、园区平台和社会公共事业建设。目前，肥西国有资产运营公司，经评估注册资金提高到15.2亿元，融资能力明显增强。201*年，签约贷款10.01亿元，是前两年总和的4倍；实际到位资金2.2亿元，超过前两年总和。三是坚持“要让项目等资金，不能让资金等项目”的指导思想，依据规划，编制了120多个符合国家产业政策的项目，积极争取上级资金扶持，从而增强了投融资工作的前瞻性。四是突出基础设施先行，千方百计筹集资金。加快水电路等配套设施建设，将“生地”焐热成“熟地”，发挥土地资本的做大效益，县城经营性用地平均价格大幅提升，从而大大提高了土地融资受益率。
二、我县投融资体制改革现状
近年来，虽然我县对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但现行的政府投融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，严重制约着我县投融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。主要表现在：
(一)责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。我县目前采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理三分离，财政部门负责筹资，建设施工单位只管用钱，等靠要思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。
(二)融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。各融资单位分别开展融资工作，且大多数融资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，造成融资工作效率不高，办事效率低。
(三)资金短缺，财政负担过重。要实现建设皖西南风景旅游城市的目标，各方面的资金需求都很大，远远超过了我县可用财力，但现行的融资模式对财政的依存度过高，城市基础设施建设大部分是依靠财政直接投入的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。(四)融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。在城市建设投融资方面，平台建设明显滞后，在一定程度上制约了城市建设的持续健康发展。在投资方式上，国际国内在流行的BOT、TOT等投资方式的采用在我县建设为数不多，并未得到广泛的采用。
(五)城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。
三、关于我县投融资体制改革的建议
（一）加快构建新的投融资管理体制。借鉴外地成功经验，新的投融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成，成立投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会。
（二）完善决策和运行机制。新的投融资管理体制建立后，必须对其中各个组成部分运作方式、基本职能进行合理设计和介定，以保证投融资管理机构的顺利运行。
投融资管理委员会投融资的决策层。建议由县委书记、县长分别担任管委会第一主任和主任，县发改委、经委、财政、监察、国土、建设、规划、环保、统计、审计等有关部门主要负责同志为成员。主要职责是：确定政府建设资金的投资方向和融资方案；审定投融资中长期规划，审批政府投融资年度计划及资金平衡计划；审定政府投融资政策和管理制度；决策政府投融资工作中的重大事项；监督检查政府投资项目的实施情况等。投融资管理中心投融资的管理层。隶属于县投融资管理委员会领导，与县财政局合署办公，分别由财政局局长、分管副局长分别担任管理中心主任、副主任。主要职责是：参与政府投融资政策的制定工作；统筹管理政府项目的政府投融资业务；制定并实施利用政府信用取得建设性资金的管理办法，实行统借统还；负责归集不同渠道的还款来源，建立稳定的还款机制和风险预防机制；根据批准的融资方案选择金融机构进行融资，拨付资金并监督运行等。
资产运营公司投融资的执行层。负责对内投资，统一经营授权范围内国有资产，并承担其保值增值责任。资产运营公司与管理中心一套机构、两块牌子，分别由财政局局长和分管局长担任经理、副经理。城市建设工程原则上由县资产运营公司作为项目法人，如实际需要，投融资管理委员会可另外确定项目法人。
投融资监督委员会投融资的监督层。由纪委书记、监察局长分别担任委员会主任、副主任。同时，要设立招投标管理机构，负责投资项目招投标工作。
（三）拓宽政府投融资渠道的政策措施
1、尽快出台《潜山县政府投融资管理体制改革的意见》，制定《潜山县政府投资项目管理办法》、《潜山县政府投资建设项目资金管理规定》等相关规章制度。
2、利用投融资管理中心的功能，培育和发展资产运营公司，通过对其注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为我县拥有雄厚实力的投融资平台。一是财政资金注入，将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入资产运营公司。二是规费注入，将养路费、部分城市维护费等注入资产运营公司。三是土地收益注入，将一定量的土地增值部分作为资产运营公司的资本金注入。四是存量资产注入，将过去形成的存量资产，包括路桥、公用设施等，授权资产运营公司经营。五是税收返还注入，对基础设施、公共设施投资投资实行税费优惠减免，作为资产运营公司资本金。
3、高度重视加强项目策划。要树立“让项目等资金，不要让资金等项目”的理念，重视项目管理。政府投资项目实行项目储备制度，各部门、各单位根据经济社会发展需要提出项目，发改委于每年第三季度会同县财政、国土、建设、交通、水利、环保等部门对项目进行筛选，提出下一年度投资项目建设计划，报县投融资管理委员会审批。县投融资管理中心根据批准的政府投资年度计划负责筹集和安排资金。
4、继续做好土地经营，实现土地的最大升值，为城市建设凝聚资金。一要进一步加强政府对土地资源的宏观调控能力。进一步实行政府土地收购储备出让制度，把城区存量土地统一纳入运行。加强土地供给总量的调控，通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制，保持供需平衡。发挥城市规划的龙头和引导作用，对近期要开发的基础设施周边土地要从规划源头一次性控制、统征，对尚未开发的土地则作为项目的偿债或融资的土地进行冻结控制。通过规划，合理引导土地开发，实现土地的最大化升值。二要多渠道筹措土地运作资金，建立土地发展基金。目前我县土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，随着土地收购储备量和银行利息的不断增加，成本也将不断加大，政府土地收购储备的风险将逐渐显现。要完善土地收购储备运作的资金结构，加大财政资本金的投入，将来自土地的收入集中建立土地发展基金，土地发展基金专门用于支付土地统征、收购的费用和改善储备地块周边基础设施，这样有利于土地经营的良性循环。
5、盘活公用事业系统存量资产，鼓励和支持多种经济成份参与公用事业，拍卖出让部分市政公用基础设施资产，增加城市建设资金来源。可参照国有企业改制办法，对由国家和地方财政形成的城市道路桥梁、供排水、园林绿化等资产及所占用的土地和水面投资、经营管理权进行出让，这样既可收回国有资产收益投入其他城市建设项目，又可打破行业垄断，同时有利于推进事业单位的改革。
（四）统筹推进各项配套改革。
1、推进工程招投标改革。一要严格实行工程有效最低价中标制度；二要严格进行审计；三要在工程中标后，严格控制变更设计，尤其对工程量变更的要从严把关。
2、推行政府投资工程项目代建制。通过市场化的方式选择建设业主，政府管理部门与建设业主通过合同关系来明确各自的责权利关系，在保证工期、工程质量的前期下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。
3、健全完善政府投融资监管机制。研究制定《潜山县政府债务管理办法》，进一步强化债务和资金监管，建立政府债务风险预警制度，切实防范政府债务风险，确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。
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