地方城市建设投融资现状
地方城市建设投融资现状、问题及对策
内容提要：在我国城市建设进程中，地方政府投融资体制仍然存在许多突出的矛盾和问题，严重制约了投融资数量的增长和效率的提高。积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，放大政府投资的效能，提高城市建设投资效益，进一步完善政府投融资体制，具有重要的现实意义。
关键词：地方政府，城市建设，投融资加快城市建设需要政府强有力的参与，最重要的是充分发挥财政在城市建设的投融资功能，提高地方财政的投融资能力和资金运用效率。政府投融资具有三个特征：一是有偿性和公共性。政策性投融资的目的并非为了盈利，具有鲜明的公共性。二是兼有金融性和财政性。在政府的宏观调控中，一般采用财政政策和货币政策双重手段。三是灵活性。政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。在我国城市建设进程中，地方政府投融资具有重要的战略地位，进一步完善政府投融资体制具有积极的现实意义。一、地方政府城市建设投融资现状分析
改革开放以来，尤其是旨在确立企业投资主体地位、限定政府投资边界的《国务院关于投资体制改革的决定》实施以来，地方政府投融资领域打破了计划经济体制下高度集中的模式，初步实现了投融资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化、城市建设实施方式市场化的新格局。同时，地方政府投融资体制仍然存在许多突出的矛盾和问题，严重制约了投融资数量的增长和效率的提高，影响市场配置资源基础性作用的发挥。近几年，许多城市在建设与发展领域，不断借鉴和探索创新城市建设思路与模式，取得了重大突破，极大地改善了城市环境，使城市功能不断完善。但是，由于受传统思想观念的制约，不少城市建设的资金瓶颈和体制障碍还没有完全打破，严重制约着城市化发展，尤其是急需建设投融资载体和平台。从总体上讲，很多城市的市一级城建投融资体制与城市发展要求不相适应。主要原因是思想观念转变不够，仍然认为城市基础设施、公共事业必须是国有经营，亦没有建立起适应市场经济发展要求的城市基础设施投融资体制，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入。
国际经验表明，采取将政府财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合的方法进行融资和投资，即政府财政投融资，是发挥政府在城市建设、基础设施建设中作用的最佳途径。现代经济的发展，使得政府财政投融资方式和资金来源形成多样化趋势。既可通过财政预算安排筹集资金，也可通过信用渠道融资；既可通过金融机构获得资金，也可通过资本市场筹措资金；同时，还有许多其他筹资方式。从目前地方政府投融资方式看，具体内容主要有以下几个方面：
1.财政直接投资。随着经济的发展和财政收入的快速增长，财政实力不断增强，财政预算资金成为城市建设资金的重要来源之一。通过编制综合预算，将预算外资金调入预算内，与预算内资金统一安排，捆绑使用，主要投向公益性基础设施建设。同时，提高建设项目的分析论证水平，认真制定资金的筹措方案，切实加大跨类别、跨部门的资金整合力度，使重点城市建设项目做到了科学排序，完善了滚动式管理模式，大大提高了规模效益。
2.利用城建投资公司和土地收益。从城市建设的现实需求出发，成立以城市建设投融资为主体的城建投资公司，作为政府授权城市基础设施等资产经营机构，代替政府行使投融资职能，在城市基础设施建设的投融资方面发挥了重要作用，成为城市吸引社会资金投入城市建设的平台和载体。同时，城建投融资途径、运作方式和调控手段等都发生了根本性变化，对城市建设起到重要的推动作用。土地收益是政府投融资的重要来源。土地级差地租的产生与土地的投入及城市基础设施的配套程度密切相关。土地收益既是对以前投资的回收，也是今后进行城市建设扩展的资金来源。政府通过不同方式，利用市场配置土地资源，最大限度地获得土地收益，增加财政收入，更多地投入城市建设，实现滚动发展。
3.发行城市建设债券吸引民间投资。发行城市建设债券是利用财政信用直接向社会融资的一种方式。目前，我国客观存在民间投资需求，国民经济持续高速增长，居民收入水平不断提高，居民存款数额不断攀升，这些资金都在寻找更好的投资机会，以求保值增值。合理确定债券发行规模、明确投资方向、专款专用、集中使用，努力发挥资金效益是这一投融资方式的特点。
4.盘活存量资产，带动增量资产。盘活存量资产，就是对原来国有投资形成的存量资产进行价值评估后，实施资本运营，存量折股，增量参股。将一部分市政公用设施存量资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权出让、拍卖经营特许权，合作、合资等各种方式，广泛吸纳社会资金。改革开放以来，财政在城市建设方面投入了巨额资金，已形成了数万亿的国有存量资产。盘活存量资产，带动增量资产，可以打开政府投融资新局面，在一定程度上可以解开城市建设资金拮据的症结。城市公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于管理和经营就可以获得稳定的收益和利润。因此，只要政府面向社会开放城市基础设施的建设、管理和经营权，善于对城市资源和资本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投入城市基础建设，促进城市的快速发展和环境改善。国内外都有不少有实力的企业看好我国市政公用事业的巨大市场。因此，必须转变市政公用设施完全国有的观念，抓住机遇，利用我国国民经济产业结构调整、国际资本在寻找新市场的有利时机，鼓励各种所有制经济投资这个领域的建设和经营。
5.经营权特许融资方式。直接或间接从国外银行（主要是世界银行、亚洲开发银行）、国外政府、国外资本市场筹集国内城市建设资金。其主要方式有项目融资、BOT方式、TOT方式等。一是BOT方式。BOT即建设（Build）经营（Operate）转让（Transfer），有时被称作是“公共工程特许权”。在典型的BOT项目中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行投资、建设和经营，后者经过一定的特许期限收回成本并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。二是TOT方式。TOT即转让（Transfer）经营（Operate）转让（Transfer），是用私人资本或资金购买某项资产（一般是公益性资产）的产权和经营权，购买者在约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人。利用TOT模式引进外资是指由外商投资者购买一些公益性资产（如道路和水厂等）的产权和特许经营权，在约定的时间，投资者拥有该项资产的所有权和经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后，再将该项资产的产权和经营权无偿移交给原产权所有人。TOT融资方式一般适用于道路、水厂、电厂等公益性项目的建设。
6.利用财政信用筹措资金。一是实施财政担保融资。对于基础设施项目融资而言，在项目科学论证、还款渠道合理的情况下，财政提供适度的信用担保不失为缓解资金紧缺的现实途径。以财政信用形式，通过金融机构或非金融机构以信贷形式间接从社会取得城市建设资金，主要包括向银行借入的用于城市建设的各种贷款。二是争取国债资金支持。增发国债用于基础设施建设是财政政策的一项重要内容，抓住这一机遇对于打造强市名城具有重要的战略意义。具体措施是从上级财政借入专项贷款，如国债资金及其他借贷性的城市建设资金。三是利用财政资金贴息。在市场经济体制和公共财政模式下，财政对经济领域的扶持方式，必须由全额投入转变为引导性投入，充分发挥以少带多的杠杆作用，而财政贴息正是发挥“乘数”效应的一种重要方式。
7.其他筹资方式。政府投融资筹集资金的方式还有资源补偿筹集、政策性筹集、国外政府捐赠、民间捐赠等方式。随着经济进一步发展，政府投融资方式会更加多样化，内容更加丰富。
在我国城市建设过程中，从提高政府投资的社会效益和效率考虑，需要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投融资决策的科学化、民主化水平，并建立严格的投融资决策责任追究制度。同时，要合理划分中央政府与地方政府的投资责权，改进我国城市建设实施方式，引入市场机制，充分发挥政府投融资的社会效益。二、地方政府投融资存在的主要问题
1.投融资的决策方式不够规范。在引进社会资本投资基础设施项目时，一般采取一对一谈判方式，要么一个项目需要花费很长的时间，甚至几年谈不成一个项目；要么匆忙上阵，谈成的项目在回报率等关键问题上出现一些失误。因此，在投融资过程中，优势是超常规思维，在短时间内完成一般情况下需要较长时间的决策过程，赢得发展时机，实现整体的先发效应。其缺点是容易造成个人取代集体，短期功利目标取代长期持续发展规划，简单判断取代科学论证和可行性研究。
2.投融资主体和方式较为单一。目前，加速城市公用基础设施建设是地方政府关注的焦点，由于市、县两级财政力量薄弱，无法满足城市化提速的资金需要，城市基础设施的投资总量不足，与地方经济社会发展的要求不相适应。一是投融资主体单一，由于计划经济体制的巨大惯性，在过去相当长的一段时间内，政府一直是城市建设的投资主体，政府投资范围不仅涵盖公共产品领域，而且涉及部分竞争性领域。二是投融资方式单一，招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上，国际上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先进融资方式近几年才在部分项目建设中出现，但未得到广泛的采用。政府性投资公司成为投资主体，实质上还是政府运作。投资主体单一造成“成本扩张”的风险集中在政府，债务依存度过强也给新的融资需求带来比较大的压力。
3.政府投融资缺乏中长期规划。长期以来，投融资只是作为基础设施建设的辅助工作，因此，缺乏前瞻性、超前性。由于缺乏中长期的规划，往往忽略投融资的成本控制，造成筹融资的成本过高。地方政府的变相举债是一种制度外融资，预算无法对其形成强制的约束，很多城建工程往往财政监督不到位，有的不顾资源和成本的约束，结果成为“胡子工程”，严重影响资金的正常偿还。
4.政府投融资的决策主体不明确。一是财政部门进行投融资的主体地位没有得到突出，财政部门只是地方政府的“出纳”，很多职能部门具有投融资的权力，但最终的投融资成本仍然由财政部门承担。二是由于决策主体的多样化，各部门受利益的驱动，人手少、知识面窄，难以保证投融资的科学性。
5.缺乏财政风险预警和防范机制。我国法律规定地方政府不得向银行借贷，也不能发行地方政府债券。但是，一些地方政府在加速城市化进程中，通过各类投资公司进行投融资，并由政府进行担保。实际是运用财政信用借贷资金用于市政基础设施建设，给政府增加了较大的财政压力，由于责权利不对称，还款措施和制度保证不健全，造成债务约束机制软化，加大了城市投融资的债务风险。
三、进一步完善地方政府城市建设投融资的几点建议政府如何逐渐以间接手段调控社会投资，同时积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，放大政府投资的效能，提高城市建设投资效益，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济协调发展，是城市基础设施建设投融资体制改革的主要目标。
1.进一步完善城市建设投融资的市场化运作，明确投融资主体。按照资本市场的规则，政府机构平等地参与资本市场的投融资活动。要坚持公开、公平、公正的原则，通过招投标来选择投资者；采用招投标方式，公开向社会招标选择投资主体，使投资主体在同一平台上公平竞争，提高项目投资和运营效率。对所有达到限额的城市基础设施项目，按照《中华人民共和国招标投标法》公开选择投资者。进一步调整政府在投融资领域的作用，认真落实《国务院关于投资体制改革的决定》，改革现有审批程序，调整行政审批规模和权限，规范政府投资行为，确立企业在投资活动中的主体地位。对于投资大、建设回收期长的基础设施项目和社会公益性财政投资项目，要严格执行招投标制，强化财政监管。充分发挥企业的投融资主体作用，对具有一定经济效益、可推行产业化经营的设施分类研究，提高项目谈判艺术，制定科学论证和可行性研究规划，实现直接与间接投融资的有机结合。
2.进一步加大财政对城市公益性基础设施项目投资力度。在现阶段，城市化对社会与经济发展有巨大的推动作用。鉴于推进城市发展在经济建设中的重要地位，财政应加大对城市公益性基础设施项目的投资力度。通过加强预算外资金收支两条线管理，改变政府财力分散的局面，将预算内外资金统筹考虑安排预算。实行城市建设项目预算早编细编，集中财力向重点基础设施项目倾斜；通过加大资金管理力度，加强基本建设财务管理，向管理要效益，充分发挥财政资金使用效益；通过加强工程概算、预算、决算管理，优化财政投资项目方案，合理节约财政资金。完善财政投资各项管理制度，加强财政监管与项目审计，防止投资失误和浪费。财政投资预算要与政府经济建设目标、国民经济发展规划紧密衔接，逐步建立财政经济良性循环机制。
3.进一步完善投资回报补偿机制。一是为吸引社会资本进入城市建设经营性和准经营性基础设施领域，必须合理确定基础设施产品价格，让投资者有利可图。要在保证社会公共利益的前提下，合理配置市场资源，建立和完善与物价总水平、居民收入水平和企业运营成本相适应的价格联动机制。二是对非经营性项目，由于不能通过经营收回成本，或者经营利润低于社会平均水平，政府应在测算总体支付能力的基础上，对此类项目提供必要的财政贴息或补贴，以确保投资者能够合理回收成本并获得社会平均利润。积极探索政府购买服务的方式，由企业进行项目投资并提供服务，政府定期支付服务使用费。三是推动基础设施项目上市，将资产质量良好、收益稳定的基础设施项目应用现代企业制度组建上市公司，通过上市募集资金，实行滚动建设与发展，开辟筹资新渠道，推动基础设施市场化、社会化投资建设营运。
4.进一步完善城市建设投融资渠道。一是非经营性的项目主要由政府投资建设，工程实行统一管理。二是营利性项目完全实现产业化和市场化运作。三是采用投资、补助或贴息等多种方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。四是充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进投资主体多元化、投资方式多样化、项目实施市场化。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，建立项目法人制度，以市场化融资为主。使项目的资金投入和产出、收益和风险相互结合，形成投融资的良性循环。注重发挥财政资金的引导作用，从以往财政直接投资为主转变为以财政信用担保、贴息、注入资本金、投资补贴等方式带动社会投资。5.进一步完善政府投融资中长期规划，挖掘国有存量资产及土地资源潜力。政府投融资是一项需要长期谋划的工作，必须制定中长期规划。要突出城市规划设计，提升城市品位。将城市规划作为政府投融资规划的龙头工程，坚持高起点、高标准，找准定位，突出特色。一是从盘活国有资产存量出发，实施国有资产的战略性调整。一方面，要盘活市政、公用基础设施存量资产。对具有固定、长期回报，能达到社会平均盈利水平的市政、公用基础设施，如煤气工程、集中供热、污水处理等，逐步推向市场，通过公开招标拍卖使用权、特许经营权。对市政、公用基础设施衍生出来的设施冠名权、广告经营权、交通运营权等无形资产，公开竞标拍卖，增加政府收入。另一方面，要盘活行政事业单位闲置资产。建立统一管理、营运的新机制，由城市建设投资公司将分布在行政事业单位的同类资产实行统一管理，调剂运作，实现跨部门、跨系统资产整合，通过资源共享，盘活闲置资产，减少财政购置支出。二是盘活土地存量资产。城市土地是经营城市最基础性的资源，政府对城市的大量投入主要以土地增值的方式产出。政府必须垄断土地一级市场，完善二级、三级土地市场管理，实行公开招标、拍卖，严禁非法交易，防止土地价值流失。要结合城市区域功能规划和产业布局调整，利用地租级差，实现土地结构置换。对于经济效益不佳、污染严重、发展无望的企业，通过兼并、破产、重组等手段，腾出的土地兴建金融、商贸建筑和居民小区，提高土地使用效益。三是深化土地使用制度改革，严格土地有偿使用。真正建立起出让、转让、租赁、授权经营、作价入股等多种形式的土地有偿使用制度。
6.进一步完善地方财政投融资职能。将城市建设项目划分为市场化运作项目、准公益性项目和公益性项目。一是市场化运作项目由市场主体企业，通过市场筹资、建设和经营。二是准公益性项目按照谁投资谁受益、谁消费谁付费的理念，建立合理的市场机制运营。城市基础设施建设中如高速公路项目、城市供水项目、污水处理项目、垃圾处理项目等，要依据市场需求，建立合理的价格体系，将项目推向市场，实行市场化投资、建设和运营。同时，准公益性项目可以由政府提供占项目投资一定比例的资本金，提供财政贴息，其余资金通过银行贷款、上市募集资金等方法运作。三是公益性项目由政府财政投入。优化财政支出结构、提高财政资金使用效率，合理安排各类政府投资，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。财政部门要参与地方政府城市建设投融资，并对城市建设投融资进行全局性控制，有效地利用闲置的国有资产，通过各种融资途径，缓解财政资金不足的压力。同时，及时运用财政监督方法对城市建设投融资进行事中监控和事后绩效评价，防范财政风险。
7.进一步完善城市基础设施投融资市场化监管。城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论谁来投资经营都必须接受政府的监督。政府监控的方式主要是规定双方的权利与义务。把市场竞争机制引入城市基础设施投资运营，把部分城市基础设施交给社会资本投资经营，对政府监管提出了更高、更严格的要求。政府有责任对其投资运营进行严格监督，以确保公众的利益，确保城市生产和生活稳定。
扩展阅读：关于目前城市建设中土地运营泛投融资方式选择的研究
关于目前城市建设中土地运营泛投融资
方式选择的研究
（初稿）
一段时间以来，城市运营所成立的各种政府投融资平台，随着2
009年11月25日“迪拜危机”的宣布而被中央政府强行嘎然停止平台
融资。先是11月26日一份加标“特急”字样的财政部文件叫停地方政府担保向社会公众集资的行为；接着是除国家开发银行外，所有的银行在一周后及时提升“层级”，再到半月后中止了这类贷款，连已获审批而未发放的资金也不再发放。（其中自有其深层次原因，本文不作讨论）
针对还在层出不穷的城市建设中采用土地运营方式来经营发展城市，本文就城市运营投融资平台的平台融资（本文简称：政府平台融资）被叫停而留下的影响，专门对土地运营所需资金进行投融资规划、土地运营模式以及泛投融资方式选择进行探索性研究。
一、政府融资平台的“辉煌成就”
政府投融资平台多是地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保。政府投融资平台则发挥投资、融资的作用。
政府投融资平台的出现可溯自上世纪90年代东南亚金融危机后，为了满足银行风险控制，减少地方政府信用贷款，而城市建设发展又急需大量的资金，便应运而生了政府投融资平台。最初出现在上海、深圳、广州等沿海城市，往后逐步向内地及西部城市传递。到201*年世界金融危机，中央政府出台了"四万亿"财政刺激方案，将政府融资平台的应用推向了高潮。通过此种方式开始大量资金投向地方政府城市运营中，绝大多数资金用在了城市基础设施和房地产建设。
据《高端财经》报道，201*年全年各家金融机构，“天天审的项目基本上都是这个”。至201*年6月份，上海市和区县两级政府的投融资平台已经超过
500家，获取的贷款近6000亿元，授信已逾1万亿
元。笔者据银行内部消息，某直辖市去年全年新增贷款3400亿，其中
3300亿投向政府融资平台，成都市某县去年利用这个平台从银行获取
了80亿的信贷资金。截至去年12月末，全国政府融资平台公司负债
规模达到7.36万亿元，其中银行贷款达到5.17万亿元，而当年新增总量近3.8万亿元。
政府融资平台公司所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资(如填补项目建设中的财政到位资金缺口)及偿还政府前期债务等多重职能。
在飞速发展的国家城市化进程中，各个地方政府和城市的发展，或多或少都得益于政府融资平台的功能发挥，绝大多数都扮演了关键
的角色。可以说取得了辉煌的成就，这是大家有目共睹的。全国性的“大工地”从沿海向西部的蔓延是最好的明证。
二、城市运营平台融资被叫停的影响
正是由于政府融资平台取得的
辉煌成就，其平台融资被叫停
后必然会对各个地方政府及其城市运营带来非常大而且深刻的影响，不论是上海、深圳、广州，还是近年做得非常成功的重庆，或者还有各个大大小小的区县级城市，都不例外。
（一）体制层面的影响
1、信用体系的完善
在这之前，政府信用是与国家信用相互联系又分开的，因为政府信用中包含中央政府和地方政府的信用，但对于非联邦制国家这又是矛盾的，只能是政府信用与国家信用同一。在这之后，中央政府会对地方政府授信授权，统一行使国家信用，地方政府和城市将无权单独行使政府信用。
也就是说只有国务院批准并授权的政府投融资平台公司方能在统一管理下，获取金融机构融资业务资格。
2、对财税体制形成一种更加明确主体责任的推动
（1）“分税制”会在短期内强化和部分调整，地方政府会得到更大的主动权，可支配预算收入有较大的增加。其中包括地方政府很可能会加税或者进行税源结构调整。
但较长时间段内中央政府会找到一种新的办法，取消分税或者改造分税制，达成地方与中央和谐分权，充分发挥地方建设主动性的目的。
（2）在解决财政分权下的体制性矛盾、规范中央与地方之间关系的基础上，借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，建立规范化和市场化的地方政府融资渠道，会提上议事日程。
很可能会在一些地方试点运行“地方债券”或者“城市债券”，由地方申请，中央政府统一审批管理，社会公开发行（也可能私募）。
（3）可能加速收入分配的调整
对于初次分配会以提高工资性收入为主，在劳动者与经营者之间做出一个平衡。也就是“关键要提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。”
二次分配是通过税收手段（主要是个人税收）来调节收入分配。如重新规定纳税项目、提高起征点、以家庭为单位征收、调整累进税率比例和区间等。
收入分配方式的调整看似与平台融资被叫停无直接联系，实际上它是在理顺政府与纳税人的一个关系，以增加财政可支配收入。同时中央向地方的转移支付（也是二次分配范筹）对于地方和城市的发展会起到不小的作用。
3、担保体制的触动
政府平台融资是平台公司抵押担保与政府信用保证担保同时提供的双重担保，但是随着政府财政信用担保及平台公司融资均被叫停，土地储备贷款因无土地证便无法提供一种合适的担保方式。
对于银行而言，无担保则无法放款，浮动抵押担保方式便开始试水。这种在西文国家应用成熟的担保方式，一直被排斥在中国法律之外。我国担保法律规定担保方式有抵押、保证、质押、留置、定金等五种，而银行只采用前三种。
《特权法》规定可以做动产的浮动抵押担保，但无实施细则。近期重庆市仿香港以不动产做抵押物现在在这方面开了先河。政府通过向土地整治中心发放备注功能为“土地储备”的土地证，在与拆迁安置户签定拆迁安置合同后，土地中心以此土地证向银行抵押借款，支付拆迁费用。待完成土地出让交易时，直接通过银行监管资金帐户划收贷款。
4、更大程度地刺激政府激励考核机制的改变。
如果政府激励依然是GDP、是税收，中央派下来的事权（特别是
民生相关的事权）肯定会放在经济建设之后来考虑，所有的资源肯定是先满足激励导向的方向。平台融资被叫停后，即便是中央更多地承担一些事权，也是枉然，这不是问题的症结。
实行绿色
GDP
的模式，是多年来一直的呼声，成都试行的“顶层
规划”产业功能区规划模式，可能会得到很大的认同。
（二）微观层面的影响
1、前期投资大量浪费，可能出现大量路面烂尾、新城开发烂尾和园区烂尾。地方政府的项目计划往往有盲目性，一旦政策方向发生改变（平台融资被叫停后），前期的投入就会造成浪费。
2、集资建房可能重新开放。由于平台融资被叫停后，地方建设资金大量溃泛，地方政府为了吸收民间居民资金，不得已重新开放“集资建房”。
3、“过桥”融资大受影响
如前述，在新的担保方式未被认可合法前，由于抵押品的不确定性，“过桥”融资会受到很大影响。
4、地产信托会再次升温，但会改头换面
因为资金的缺泛，地方政府的城市建设和运营，必然会让更多的利与投资者，利润空间可能会成倍的增加，地产信托会有更大的内部收益率。为了减少或避免监管和较好控制投资者和管理者双方的风险，以信托方式设立的私募股权投资（PE）会随着金融创新产品的多样化而赢得更多的亲睐。
5、民间资金陷入两难境地
一方面，资金缺泛，负债膨胀将导致地方政府选择加税，从而引起诸如挤出民间资本、企业利润下降、失业、社会不稳定等一连串负面影响。经济学训练都是这样告诉我们的，政府举债扩张的最终负担还是摊在老百姓头上，因为未来税费将要增加，企业创业和经营困难；投资意愿下降，就业就有问题；然后收入就有问题，整个经济的投资和消费的结构会进一步的扭曲。迟早会与收入购买力的增长脱节而成为泡沫。这样便形成“挤出效应”。
另方面，由于国内经济的高速发展，特别是城市化进程的持续推进，城市建设和房地产开发仍然是高回报行业，对民间投资者有巨大的吸引魔力，不论是单个投资者还是规模化的单位投资者均是如此。
但原有投资渠道、投资方式相对较少，透明度较低，对为数众多的单个投资者，渴望投资却又选择面小；对于规模化的投资者苦于国家金融、投资法规羁缚，投资单位就只能创新金融、创新投资模式，方能筹集更多资金投向高收益项目。货币市场与资本市场相互转化的
（三）建设机会影响
1、对于政府融资平台运用成熟的地方政府和发展很快城市，
已经很大受益，平台融资被叫停后其城市建设和发展不会有较大的影响，因为形成了坚实的软硬件基础，能够从新的投融资创新中获得继续高速发展的机会；
2、对于政府融资平台起步较晚的地方政府和城市，平台融资
被叫停后其城市建设和发展会有很大的影响，因为没有形成软硬件基础或者形成的基础仍然很差，其地方和城市发展可能夭折，即便能够从新的投融资创新中获得一些继续发展的机会，但依然会后劲不足；
3、对于政府融资平台才起步或者没起步的地方政府和城市，
平台融资被叫停后其城市建设和发展就失去了这一轮的发展机会，只能够从新的投融资创新中获得一些发展的机会。三、银监会“三个办法，一个指引”的影响
最近，中国银监会发布了《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》。这两个办法与之前已经施行的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》（并称“三个办法一个指引”,以下统称贷款新规），初步构建和完善了我国银行业金融机构的贷款业务法规框架，将作为我国银行业贷款风险监管的长期制度安排。
实际上这个贷款新规是对借款人的约束、贷款人的规范。主要新增内容是规范信用及担保要求、监控借款人使用银行信贷资金（要求尽量通过贷款人受托支
付），做到专款专用，项目融资要求约定成为商业保险第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益），降低银行信贷的运行风险。
目前中国中小企业86%靠银行贷款方可生存。而中国房企基本上86%靠融资上市或拿地或者是前期土地开发，不管是IPO还是再融资,房企的融资申请中，有开发商把储备土地抵押给银行，向银行贷款进行上市融资，或者是通过其他方式向银行贷款；另外部分上市房企是靠股市发股进行股票融资,再滚动开发和运作全国各个城市的土地项目或在建的项目。
贷款新规，它与政府和城市运营平台融资叫停是前后呼应的。会对地方政府城市运营投资融资以及房地主市场形成一个长期的影响。1、政府平台融资被叫停是其一；
2、政府土地储备中心实施土地整治进行土地储备亦不能获得银行信贷资金支持；3、而由土地一级市场承包商进行融资也受到担保方式的限制，只有突破担保体制后（如重庆模式）方能通过银行风险控制。
4、对于中国楼市和上市房企及开发商,具有一定冲击力。
5、对于资金偏离使用用途的需求提出了较高的要求，会大幅度增加用途转移成本。
四、土地运营投融资规划
按“十一五”规划所规定的主要任务，国家经济发展开始转型,转型大概有四个最主要的途径：第一就是实现农村的富余劳动力转到城市的非农产业，把农民变成市民。就是从低效部门就业，转到比较高效的部门就业，提高效率；第二就是要提高制造业知识含量、技术含量、附加值、盈利线。第三项就是发展服务业，特别是延展性服务业；第四就是用信息化改造整个国民经济。
上述这些转型途径和内容要求：大力发展城市经济,实现农村的富余劳动力转到城市的非农产业，把农民变成市民,可见城市营运、区域发展依然是国家发展的主要途径。地方和
城市总体规划要有很强的操作性，需要有地区特色的地方和城市泛投融资规划与之配套。其主要内容和要素有：
1、建立清晰的市场边界，明确政府是区域开发的组织者和公共产品的提供者。把可以由市场操作的项目和必须由政府操作的项目进行区分。政府在区域建设中，对基础设施进行先期投人。政府投资建设变电站、污水处理厂、供水厂、市区路网、卫生服务中心、体育公园、电力管沟等市政基础设施和公共服务设施，为区域的发展培育良好的基础环境。
2、以土地开发出让回收建设投资。投融资规划方案，按照“谁受益、谁
分摊”的原则，将市政设施、公共设施的建设成本和村庄合并搬迁成本分摊到其服务范围内各地块和各村被占土地中的可出让用地中，通过土地出让回收成本。不仅要实现资金平衡，还为下一步的土地开发积累资金。
3、兼顾各方利益．实现开发系统优化。政府通过投融资规划对区域开发进行资金统筹，实现政府、开发商（或投资者）、村集体、农民或居民各相关利益主体的利益均衡，保证农民在失地之后的基本生活。与此同时，政府还通过给予搬迁补偿和提供搬迁安置房两项举措，保障村民可以获得不低于原有产权居住面积的住房，另外还获得每人不低于10万元的地上物补偿和搬迁补助，使农民在享受城市化带来的便利同时，生活成本并没有提高。
通过区域投融资规划达成几个目标：1、发挥政府对区域建设的主导作用；2、使一级开发成本公开透明，规范土地市场秩序；3、坚持共赢的理念，使四方（政府、开发商或投资者、村集体、农民或居民个人）主体利益平衡，实现多方共赢；4、完成城乡统筹，保证城市功能的完整性；5、确保区域总体规划的可操作性；6、保障农民的根本利益，实现社会稳定，确保农民利益不受侵害，提高农民的生产生活质量，最终体现政府“为人民服务”的宗旨，为实现长治久安和持续发展奠定可靠基础。
在地主政府平台融资被叫停后，区域投融资规划更是凸显其作用。只有一个科学合理的投融资规划方案才能在区域建设中发挥其应有作用，促进和保障地方及城市营运按步循序发展。
五、土地运营模式
目前，由于城乡“二元化”的人为因素，我国大陆的土地分为城镇土地和农村土地两大类，土地所有权实际上归国家，土地使用者拥有土地使用权。城镇土地分为划拨和出让两种性质，有住宅、商业、产业、绿化等土地用途；农村土地只有集体用地一种性质，有农业、宅基地、集体建设用地等用途。
由于长时间以来国家计划经济和半市场经济发展的积累，随着中国特色市场经济的多年发展，土地价值得到了非常大的提升,就有了现在的区域土地运营。
土地运营的原理：通过新的规划和设计对原有土地的节约利用和调整利用，达到使土地更高效利用、土地快速升值，带动运营区域产业、生态、人居、文化等方面的和谐发展。其中涉及土地利用规划、产业发展、生态保护、区域发展、投融资安排、政府与市场的关系等多个方面的主题和操作安排。
土地运营市场又分为一级和二级市场。一级市场是对一定区域范围内的城镇土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让而形成的市场。二级市场是为土地使用权作为商品进入市场后，在市场上的流转交易活动，包括土地使用权的转让、租赁、抵押等。
土地运营有以下几种基本类型：1、土地储备招、拍、挂出让、2、土地协议出让（主体股权出让）、3、转包、4、出租、5、互换、6、置换、
7、转让、8、股份化、
9、土地经营权信托、
10、抵押、
11、农村集体建设用地流转。
六、关于目前土地运营泛投融资方式选择
在探讨了土地运营投融资规划的必要性和主要内容、介绍了土地运营模式之后，结合目前政府平台融资被叫停的事实，回到正题：对目前条件下地方和区域建设中土地运营投融资进行可以选择的方式和基本的要求进行研究。
现代区域发展已经从土地经营向现代产业聚集式发展转变，以充分利用城市及区域的物质资源“山、水、田、林、地”本底。现代产业对于土地运营有着不可替代的重要地位，充分发挥其基础配置作用，促进和配合区域土地运营的发展，提升区域发展水平
因为狭义范畴的投融资已经不能满足眼前的产业发展和土地运营要求，土地运营已经发展成资本、货币、土地实物及现代产业的混合共生运作关系，所以本文从泛投融资的范畴内来进行探讨。
（一）投融资模式
融资模式是资金由盈余部门向赤字部门转移的形式、手段、途径、渠道。与融资并生的是投资模式，投融资已经化为一体，已经完全打破了所有制的限制，资金来源于政府、民间以及国外。下面按资金来源方式分类讨论投融资模式：
1、政府直接投资
政府利用财政赢余、中央财政转移支付资金，直接投资。往往是根据规划在起关键作用的起步区、基础投资以及产业引导等方面投入发挥引导和促进作用的投资。总之，土地运营
中政府直接投资是要用在“刀刃”上的。
2、政府融资
这类融资主要以地方政府为融资主体而获得用于基础设施建设及农林牧业产业的资金。具体途径有：
I.获得中央转贷的由中央政府发行或者批准地方政府发行的国内外政府债券；
II.向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；
III.获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款；
IV.外国政府援助赠款。
V．特许经营权融资
地方政府融资是要以国家信用为保证的，所以其资金使用还是要用在发挥基本配置和起引导作用的地方（农林牧业及特别项目需要专款专用）
3、PPP转嫁融资
PPP（Public-PrivatePartnerships），即“公私合伙制”，泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。新近的发展，私人部门已不限于民营，也包括通过PPP合伙的主体在内。
政府先行做好区域发展及土地规划，区域发展投融资规划，以及相关配套政策。通过PPP的合伙合作，市场化运作，投入需要政府投入的资金，或者一分钱不出，大部分或者全部由政府的合伙合作者投入资金。作为微观经营者，合伙方承担主要或全部的融资任务，政府成功实现融资任务的转嫁（即PPP转嫁融资）。它实际上是发展任务和风险的转嫁。PPP需要政府经过精心的计划安排，保证政府的合伙人有较高的收益，足够吸引合作者与政府合伙。
主要方式有：
I．股份产权合作
II．项目合作
III．新城市整体经营（见后面泛投融资方式之“新城市整体经营”）IV．PFI（见后面泛投融资方式之“PFI”）
V．资产证券化（ABS）债权融资（限于国内法律目前尚无成功案例）4、融资租赁
一段时间来，经济出现了销售难和融资难并存的状况（实质为滞胀），在区域土地运营这块整个局面也是这样。尽管形成原因更多的是政策和经济发展的共生结果而不完全是市场经济的自由竞争结果，但是其经济表现的形式是一样，所以解决办法同样可以是用到融资租赁，这是一种非常有效的边缘经济。
房地产融资租赁主体（公司）作为一个经营载体，可以通过吸收股东投资，或在货币市场、资本市场采取借贷、拆借、发债、ABS等融资手段，吸收社会投资。主要可以采取三种方式完成融资租赁业务：（1）政府出地，租赁人投资兴建住宅、商业、公益事业设施等，再行出租；（2）租赁人直接购买土地兴建出租；（3）租赁人出租土地使用权，承租者筹资、集资兴建使用，按期向租赁人支付租金。
融资租赁对于政府公共保障性住房、廉租房、公益设施项目建设等解决都会有很好的作用，同时对稳定当前房市也有较好的效果。所有权、使用权及留购、续租或退租选择权可以灵活设计，双方公平选择。（国土资源部3月10日发文要求各地确保保障性住房用地供应，保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建设用地供应总量的70%。）
5、信托方式设立的私募股权投资（PE）
私募股权投资（PE,PrivateEquity）是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带考虑了将来的退出机制，即通过上市、并购或管理层回购等方式，出售持股获利。PE有很强的私密性，对于投资者是保密的，而以信托方式设立的话，又将投资者的操作者集合管理公开化，在法律公开保障和稳私保护两方面兼顾。在区域化的土地运营中，因为资金的缺泛，地方政府的城市建设和运营，必然会让更多的利与投资者，在PE的投资中利润空间可能会成百倍的增加，信托方式PE会有更大的内部收益率。
（二）泛投融资方式
地方政府通过不同的投融资模式选择，采取灵活多样化的投融资方式，或者综合性组合应用，达成全面的土地运营投融资效果。泛投融资方式有政府投资方面的、土地收益方面的、合作方面的及其它方面的，具体列举如下：
1、政府投资类
（1）财政直接投资
地方政府运用其财政盈余与预算安排、中央政府转移支付及地方政府融资，根据规划在起关键作用的起步区、基础投资以及产业引导等方面直接安排资金投入发挥引导和促进作用的投资
（2）政府基金
运用农林牧、地方扶持、产业发展等国家和地方专项基金，专款专用，在可能许可的条件下投入其专门项目，配合或者用于其支撑的土地运营，达到产业与土地的和谐共生发展。
（3）捐赠
对于各种捐赠，其往往是有指定用途于教育、医疗、养老、扶贫、灾害等方面。充分利用捐赠资金兴办教育、医疗、养老事业，在土地运营中发挥作用。
2、土地类
（1）土地招、拍、挂出让
土地的招、拍、挂出让是近年常规的土地运营方式，也占了地方政府很大的一部分财政收入（目前面临改革调整）。
（2）土地协议转让（转让公司股权）
政府下属公司和企业的土地，通过股权转让的方式，签订协议实现土地协议转让，以支持和方便产业发展中的土地运营。
（3）盘活存量土地，带动增量
I、统一规划，改造旧城，鼓励机关机构搬迁；
II、城镇土地“拆院并院”、农村土地“拆户并院”，节约土地流转；III、政府对闲置土地征收后出让、置换或者开发。（4）集资建房
政府鼓励企事业单位通过正常渠道获取土地集资建房。
（5）合伙建房
对城镇居民房单独占地、农村宅基地鼓励合伙建房，分享产权。
（6）项目代建，土地补偿
投资人代替政府进行新项目建设，政府以土地作补偿。
（7）无偿划拨土地使用权（不得转让）
为了引进重要公共公益设施项目建设，包括：大型商业、品牌及重要学校、养老及品牌医疗等重要民生和明显市场效应项目，政府通过征收安置功能，向引进方无偿划拨土地使用权，对方投入资金建设和经营，但要求投资建设经营方不得将此土地使用权转让。
3、合作方面
（1）土地股份制
政府通过土地使用权（无形资产）的股份化，规划项目以地引资、招商投入资金建设经营。城镇土地相对容易理解，农村土地股份制则是鼓励农民组建以土地承包经营权入股的农民专业合作社，引导投资主体与流出农户形成利益共同体。
（2）一级市场土地整治（合作分利）
依托产业、公益项目，结合房地产开发，积极吸纳民间资金进入土地一级市场，与企业合作，共同实施土地整理，按照一定比例与企业分享土地拍卖收益。
（3）功能区分配
按产业发展划分功能区，政府、基金和投资者三方合作，按产业功能区要求进行土地运营，并发展产业功能区。
（4）新城市整体经营
新城整体以BOT形式建设经营50年，期间，投资者享有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括公用设施经营权、广告经营权、车辆新增部分经营权和水上项目以及其他公用设施的经营权，50年后，企业将城市无偿还给政府。
（5）PFI
PFI项目由政府根据实际需要发起筹建，私营企业和私有机构组建的项目公司具体负责项目的融资、设计、开发和建造
4、其它方面
（1）融资租赁
（前面已介绍）
（2）信托方式PE
（前面已介绍）
（3）新农村上市公司
“十一五”规划大力提倡建设社会主义新农村。建设新农村就是提高农民的收入，提高农业生产力，促进农业产业规范化、规模化协调发展。以农、林、牧、渔业为主营业务的上市公司是农业产业的龙头企业。
在“城乡一体化”进程中，农业产业需要更上一级台阶。通过农村及城镇土地股份化，发展新型的规模化的农业产业公司，农民和居民既可以是股东、也可以是农业工人，或者二者均是。通过公司化的运作，上市融资支持农业产业的发展、提高土地运营水平。
（三）相关配套要求
1.抓住区域地理、文化资源特质，通过功能区规划形成高吸引力；
2.做好投融资规划，对不同功能区、不同开发时序、不同的开发策略实行不同的投融资模式；
3.综合运用差别化的土地、财税政策；
4.按谁受益谁分摊（市政设施、公共设施、村镇拆迁）处理土地运营中的责任问题；5.规范地方投资环境，做到公开透明；6.政府工作效率要高，特别是要讲信用；
7.城市基础设施、公共事业设施不必都实行国有，打破所有制壁垒；
8.充分发挥政府投融资平台作用，但政府不要指望银行，而要转变思路，只为所用；解放思想，发展多元的土地投融资格局，不拘于形式；
9.设计好回报补偿机制，对投资者有较高的回报及补偿；
10.因为政府把太多经济发展责任担在自己身上，所以政府没有使用好支配资源的权利，特别是对土地资源的使用。政府一定要摒弃土地经营为“第二财政”的思想，以土地运营为区域产业化发展服务。
参考文献
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11、中国银监会《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》201*。12、《成都市产业功能区规划》201*。
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