上海城市建设投融资体制改革浅析
上海城市建设投融资体制改革浅析
王剑锋/刘丽经济日报201*0115
自上世纪九十年代以来，国际重量级的大活动频频光临上海，“财富论坛”、APEC会议余音未息，F1上海站的比赛即将登陆，201*年上海世博会也将如期“上演”。对举办方、举办地要求苛刻到难以想象的国际组织缘何一次次地相中上海？仔细分析不难看出，他们看中的是上海投资环境的转好、基础设施的不断完善、城市竞争力的逐步提升。单就城市基础设施而言，上海在上世纪90年代投入资金就达3650亿元，占前50年投资额的90％。对于以往年平均财政投入基础设施不到20亿元的上海来说，如此巨额投资来自何处？这样几何级数的递增魔力在哪里？上海市城市建设投资开发总公司高国富总经理的回答很坦然：是上海的投融资体制改革的不断创新，为城市基础设施的超常规发展引来了源源不断的活水。观念创新：思维的转变引发城市投资大发展的“联动效应”
在中国改革开放如火如荼的上个世纪年代，以珠江三角洲为代表的沿海经济由于政策等先发优势而得以迅猛发展，计划经济时代曾一路领先、占国内经济半壁江山的上海在第一轮的“接力赛”中显得明显落伍了：城市基础设施落后，市民居住拥挤不堪，环境污染严重，整体的投资环境缺乏吸引力。面对这样的现实，唯变才是根本出路，怎么个变法呢？基础设施建设必须先行。按照传统的做法，城建资金的筹措、使用和管理都由政府统包统揽，由市财政拨出。但政府财政资金的有限，投入基础设施建设的资金只能是杯水车薪。突破点又在哪呢？
思维的转变可以释放出极大的生产力，上海敢于突破传统的思维定势，用“借鸡生蛋”的方式在城建资金筹措上做起了文章。在上世纪八十年代，上海提出在城市基础设施建设领域引入外资的“94专项”获得国务院批准，“专项”规定了资金自筹、自用、自还，从此拉开了上海城市基础设施建设投融资体制改革的序幕。从1989年到1992年，上海向国外金融机构筹措资金约12亿美元，投入到南浦大桥、地铁一号线等市政重点工程。整个八十年代中期到九十年代初五六年的时间里，上海举债14多亿美元，用于城市基础设施和环境保护的投资。随着城市市政建设步伐的不断加快，城建快速发展和资金短缺之间的矛盾更加尖锐起来，“城建缺钱”的这个老问题又摆到了上海决策层的眼前，必须进一步探索新路。
1992年7月，上海市城市建设投资开发总公司的诞生使得上海城建出现了“峰回路转”的契机。上海城投公司的成立，是上海思想的进一步解放、思维的进一步突破，也是城建资金由“投”向“融”的跨越，标志着上海城市建设投融资新模式的形成：城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断投入的基础上，由政府领导下的专业公司以企业举债的形式，通过向金融机构和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。从此以后上海城建一路高歌猛进，城投公司真正担当起上海城建投资“顶梁柱”、“当家人”的角色。10年下来城投公司先后为42项重大工程项目解决了资金问题，几乎上海每一项基础设施重大工程身上都有城投公司的“影子”，包括地铁、市区“三纵三横”的骨干道路、“申”字型高架道路、越江桥隧、合流污水工程与苏州河环境整治、自来水与煤气等市政公用事业工程；10多年来城投公司通过多种渠道筹借的资金达1200亿元，占上海市整个十年资金筹措总数的三分之一。
正是凭着观念不断更新和思想不断解放，上海在城市建设投融资改革方面步子迈得更坚实了。九十年代上海在利用世界银行和亚洲开发银行贷款建设南浦大桥和杨浦大桥时，进行了大胆的尝试，有期限转让市政设施部分专营权，这在当时无疑是一个石破天惊的举动。由城投公司和久事公司出面将黄浦江上的南浦和杨浦两座大桥和打浦路隧道的专营权作价24亿元，转让给香港中信泰富集团；紧接着，城投公司又把内环线高架35％的专营权转让给上海实业集团，获得的6亿美元用于延安高架道路的建设。高国富认为，城投公司组建的10年来是上海投融资体制改革的缩影，“回过头来看，上海实现了三个重要的观念的突破，首先突破了计划经济时代城建单纯依靠财政的习惯思路，建立了适度举债的新思路、新机制；其次突破了土地无偿使用的老观念，建立了土地批租有偿使用的新机制；第三是突破了城市基础设施建设没有经济效益的传统观念，建立了投资基础设施能有效拉动经济发展的新观念。”
随着老观念的不断突破，引发了上海城市建设的“联动效应”，城建资金也如活水源源不断涌出。上海城市建设资金的来源渠道稳定形成，一是政府财政投入；二是各项市政设施的规费收入；三是土地批租，过去十年上海仅这一项就筹措资金1000多亿元；四是银行信贷，其中向外国政府、金融机构融资高达32亿美元；五是发行建设债券，10年累计筹资120亿元；六是证券市场融资；七是盘活存量，实施专营权有偿转让；八是国内外的各项直接投资。
机制创新：城市投资主体多元化混合所有制经济的具体演绎
十六届三中全会指出，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非国有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。
这次会议无疑为国企改革，尤其是为投融资的发展指明了方向。其实在这之前，上海城投公司就在机制方面进行过探索和创新，将“城市投资主体多元化”运用到了城市基础设施领域，“以小博大”、“四两拨千斤”，这对混合所有制经济未尝不是一个很好的诠释。
201*年3月份在上海城市建设领域有一件事情曾轰动一时，可以说意义非常深远。城投公司把它所拥有的沪杭高速公路上海段99.35％的股权，折价32.07亿元人民币出让给一家民营企业。这一签单创造了上海城建史上的两个第一，这是民间资本首次大举进入上海基础设施存量领域，其单笔数额也在上海绝无仅有。通过此次转让，福禧公司拥有了沪杭高速公路上海段30年的经营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改为6车道的扩建工程。而城投公司则实现了资产在流动中增值，存量资产得到了盘活，转让来的资金可以更大地发挥它的影响力，为上海污水治理三期、沪芦高速公路等项目的上马提供了资金来源。高国富的话说得更透彻：其实上海的公共基础设施建设并不是仅仅就缺这32亿资金，而是有个资金放大使用效率问题。把这笔资金分别投资到高速公路、自来水、垃圾处理等项目上，吸引社会资本加入，32亿可以发挥130亿的效率，“死的资金”也就变活了。
201*年5月份，上海又一条高速公路沪芦高速公路上马了，它是实施上海新世纪“航运中心”战略的重要组成部分洋山深水港的配套工程，它的投资主体是混合所有制。在这个项目公司中，城投公司占了30％的股份，其余65％由3家民营公司占有，5％由国企城建集团所有。上海城投公司30％的资金带动了70％的社会资金，又一次实现了国有资本和民营资本的有效结合。这种投资主体的多元化融资模式，改变了过去城投公司在上海城建领域“独挑重担”格局，充分发挥了各方的积极性、主动性和创造性，单就城投公司而言可以更好地发挥国有资本的控制力、影响力和拉动力。
时任上海市市长、现任上海市委书记的陈良宇认为，十几年来上海城建的投融资体制改革经历了三个阶段，第一阶段是从上世纪80年代中期到90年代初期，以建立举债机制为重点，扩大政府的投资规模；第二阶段是在90年代中期，以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金；第三阶段是90年代后期到现在，以资产运作为重点，用市场化的方式吸引各方投资。
接下来城投公司在投融资改革方面可以说是“大手笔”频出，将触觉延伸到了煤气和自来水等一些经营性的公用事业领域。作为上海合流污水治理重要设施之一的竹园污水处理厂，在引入多元投资机制后，运营成本由原来估算的每吨0.33元下降到0.22元，降幅达到了1／3。同年5月底，城投公司将浦东自来水公司50％的股份折合人民币7亿多，以20.3亿元的价格转给了管理经验比较丰富、运作手段较为成熟的一家法国公司，这开启了上海乃至国内自来水领域投融资改革的先河。对此，高国富感触颇深：国有独资经济可以运行得好，但制度本身并不能保证国有独资经济比多元投资的混合所有制经济更有效率。通过投资主体多元化的引入，降低了管理成本，完善了法人治理结构，盘活了资产的存量，混合所有制经济已经开始成为上海城建投融资进一步发展的方向。
回过头来看，十几年城建领域投融资体制改革的探索，给上海城市建设解决资金问题作了一个很好的诠释，也为上海如何经营和管理好这座城市、整合和重组国有资本提供了启迪和借鉴，更重要的是它对十六届三中全会提出的“股份制是公有制的主要实现形式”所作的具体演绎。作为向世界级城市迈进的上海要加快融入国际的步伐，这就得遵循经济发展的规律，盘活存量资本，搞活增量资本，激活无形资产，加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的城市基础设施投融资新格局，实现城市建设的可持续发展。
在高国富看来，过去的十年城投公司主要是解决城市基础设施资金“瓶颈”问题，那么接下来的十年城投公司要解决的是将已经积累起来的1000多亿元资产进行有效的整合，发挥国有资本的引导、控制和主导作用，大胆引进国外资本、社会资本，使上海城市建设的“源头活水”更加充盈；同时基础设施投资建设要着眼于6340平方公里的“大上海”，着眼于201*年世博会，着眼于“一个龙头、四个中心”的国际大都市目标。
扩展阅读：河北省人民政府关于推进城市建设投融资体制改革的意见(冀政[201*]33号文)
河北省人民政府关于推进城市建设投融资体制改革的意见
冀政[201*]33号
各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：
为加快全省经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。
一、指导思想和目标任务
（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。
（二）目标任务：201*年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制订切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。201*年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。
二、打造充满活力的城市建设投融资平台
（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制订切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。
（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产质量和运营能力。
（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建设相适应的城建投资主体偿债保障机制。
（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事会成员由政府提名。鼓励行政机关公务员、事业单位编制人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机构和咨询服务机构建立长期合作关系。
三、拓展多种形式的城市建设融资渠道
（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其他方式，培育1-2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域的投资规模。
（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发工作。
（九）大力开展项目融资创新。进一步加大盘活存量资产的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资创新。
（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投融资中的作用。
四、切实改善城市建设投融资环境
（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸引更多的资金投入到我省城市建设中来。
（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务“的要求，打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的监督和查处。
（十三）继续深化市政公用事业改革。全面落实《河北省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》（冀政[201*]33号），进一步加快建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养
护的分离，不断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。
（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+税费+合理利润“和“保本微利“原则，尽快研究制订市政公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金压力。
（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。
五、加强组织领导
（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建立政府主要负责同志负总责的工作机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。
（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等投融资工作中的重大事项。
（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建设主管部门的负责同志要加强城市建设投融资理论的研究和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩的市、单位和个人给予表彰和鼓励。
各设区市要根据本意见，结合实际制订推进城市建设投融资体制改革的配套政策和实施办法。
二○○九年二月十三日
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