加强国有资产管理 提升政府性融资能力的调查与思考[1][1].(朱)doc
台州市委党校调研论文
关于加强县域国有资产管理完善政府
投融资体系的对策建议
应良忠
加强县域国有资产管理完善政府投融资体系应该坚持以整合优良资产、优化资源配置、提高融资能力、理顺职责关系为重点，以建立科学完善的国有资产管理体系和打造统一、高效的投融资平台为目的，按照“整体谋划、逐步推进”的原则，建立相对独立的国资监管机构，形成“国资局国投公司行业公司”三级国资监管新架构。同时，对县级国有经营性资产进行整合重组，搭建“国投公司+行业公司+项目公司”融资平台，承担起全县基础设施建设和重点工程建设投融资任务，最终形成政府主导、政企分开、市场化运作、责任权利统一的投融资管理和国有资产运作体系。
一、成立国有资产管理局，不断健全监管运作机制尽快成立政府国有资产管理局，为政府直属全额拨款正科级事业单位，内设产权监管科、投融资管理科、综合统计科等三个科室，与财政部门关系保持相对独立，既可确立国资部门作为单纯国有资产出资人及产权代表的地位，同时又可以充分发挥财政和国资的综合管理效应，加强对国有资产的监管。县国有资产管理局，依法对全县国有资产进行监管，依法履行出资人的职责，但不直接干预企业的生产经营活动，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，实现国有资产的保值增值。
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二、创新用人机制，努力打造管理运作专业队伍为满足加强资产经营管理和资本运作的需要，要超常规选人用人机制，尤其是要通过对外公开招聘，及时引进具有项目策划、经营管理、金融运作、工程建设等专业知识及技能的实用型人才。同时，要通过部门单位调配和挂职锻炼等方式，将一些有实践经验的专业人才充实到国资监管运作队伍中来，再通过专业知识学习培训、赴外地参观考察等方式，努力提高工作队伍的政治素质和业务素质，创新工作方式，提高依法履行出资人职责、依法监督管理企业国有资产的能力和水平，尽力打造一支能适应当前形势、运作经验丰富的工作团队。
三、加快资产整合，尽快搭建政府投融资平台
要按照按照“先易后难、稳步推进”的原则，对县级国有经营性资产进行整合重组，进一步完善法人治理结构，增强国有资产自身造血功能，搭建“国投公司+行业公司+项目公司”融资平台，形成2+6投融资平台体系，即2个政府综合性融资平台和6个专业投资集团，承担起县域基础设施建设和重点工程建设投融资任务。以仙居为例，应该尽快通过出资人变更等方式将县基础设施投资中心、县城建设开发有限公司等资产注入县国有资产经营公司。同时要成立专门领导小组分行业具体牵头子公司的整合等准备工作，尽快推进水务集团、旅游集团和城投集团等二级平台的组建工作，争取早日实现基本框架搭建成功。
四、健全运作机制，确保融资平台健康运转
成立由政府领导担任组长，相关部门主要负责人组成的投融
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资协调领导小组，负责协调解决投融资平台建设过程的有关问题，依据目前宏观调控政策制订相应对策，负责投融资项目筛选审定、投融资计划审批等工作。同时，要建立投融资计划管理机制。用款单位负责投融资项目包装，年初将投融资计划逐级上报县国资局，经县政府批准后，授权平台公司投融资。县国资局根据县政府授权负责制订和落实投融资整体方案，用款单位负责具体实施投融资项目的建设、管理、还贷。其次，还要建立健全风险防范和偿债机制。要充分依靠社会各界的力量，设立专家库，建立规划投资、预算财务和评价考核等专门机构，形成科学、高效的专家评估、咨询、论证和审核机制，加强内部控制，严格控制负债规模和负债率。
五、加强项目包装，提升政府融资运作能力
融资平台融资能否成功融资关键还取决于项目包装，必须深入研究当前宏观调控的信贷政策，加强与银行的对接沟通，筛选出一批符合银行融资要求的优质项目，建立投融资项目库。尤其要实行常年筛选、滚动储备，逐步建立规范有序的“续建、开工、拟建、储备”四级项目库，努力提高融资申报成功率，实现有计划、高效的融资。以仙居为例，应该充分发挥仙居永安创业投资有限公司的作用，适时选择上市希望大、成长性好的上市培育企业，作为战略投资者参股，不断实现国有资产增值。其次，要注重培养仙琚制药等国有参股企业的创新能力，优先鼓励国有参股企业引进新技术、新产品，促使其做大做强，实现国有股权不断增值。
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六、加强监管体系建设，确保国有资产安全运营
要建立有效的出资人监管机制，强化监事会监督职能，完善外派监事会制度，实行监事责任制，并赋予其相应的权力，让监事能够客观公正地履行职责。逐步建立健全委派产权代表、财务总监制度，对决策失误、经营不善造成国有资产流失的企业负责人，视情况依法给予相应的惩处。同时，要完善企业内部监督机制，建立健全内部监事会、财务、审计、法律顾问、纪检监察和职工民主监督相互衔接、共同作用的企业内部监督体系。其次，要建立企业国有资产经营业绩考核体系。把国有资产经营的近期目标与中长期目标统一起来，以经营合同的方式考核国有资产年度经营业绩，以资产经营责任制的方式考核任期国有资产经营业绩，尽快建立起年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、业绩考核与奖惩和分配紧密挂钩的国有资产业绩考核制度。
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加强国有资产管理提升政府性融资能力的调查与思考
加强国有资产管理，既是大课题，也是大难题。目前，我县经营性的国有资产和行政事业单位的国有资产仍有着较大规模。加强现有存量国有资产的有效管理，实现其保值增值，构建国有资产融资平台，对增强政府性融资能力，增加国资收益，减轻财政压力有着极其重要的意义。
一、我县国有资产管理的现状
到201*年底，全县经营性（不含指挥部下属的投资性公司）国有资产35家，包括未改制国有企业19家，改制为国有独资6家，改制为国有参股企业10家，资产约24.4亿元；非经营性国有资产据201*年全县行政事业单位财产清查统计，全县181家行政事业单位账面净资产约11亿。
（一）国有资产运行状况。一是经营性国有资产。由国有资产经营有限公司参股的有18家，单家国有资产最大的是仙琚制药股份有限公司的股权，占股本的32%，估计上市流通后市值超过10亿元；其次是浙江医药股份有限公司的股权，占股本的2.47%，按目前市值计算（已流通）约3.5亿元，占南峰药业股本的15%，资产约150万元；占先顶液压股本的30%，资产约180万元；占仙居县医药公司股本的35%，资产约65万元；占仙居热电公司股本的39%，资产约430万元。二是改制后由部门管理的净资产。主要分布在二轻、商业、物产、粮食、交通等系统，他们管理着部分改制后的净资产，主要是土地、房屋。如县商业（集团）公司还负责管理浙江丰安生物制药有限公司的国有股权（1000万元），还负责管理仙居广信食品有限公
司的国有股权（500万元）。三是未改制的经营性国有资产。主要是水利电力和旅游资产。四是非经营性国有资产由各行政事业单位各自管理和使用。
（二）国有资产管理机构状况。1994年成立了由县长担任主任，常务副县长担任副主任，县府办、发改局、财政局、审计局、经贸局为成员的国有资产管理委员会（以下简称国资委），下设办公室，设在县财政局，县财政局局长兼办公室主任，分管局长兼副主任，是全县国有资产管理工作的领导和决策机构，并根据《公司法》和《国资法》对国有独资、国有参股企业行使出资人职权。县财政局内设国有资产综合管理科，现有4人，同时为国资委办公室人员，承办日常工作和事务。为对国有资产有效营运和监管，成立了仙居县国有资产经营有限公司，设在县财政局国有资产综合管理科，科长担任公司董事长、经理（台州市其他县市国有资产经营公司的董事长都由财政局局长或分管局长担任）。国有资产综合管理科人员工作承担公司的事务和对下属公司履行出资人的管理职权。县财政局内设机构国有资产综合管理科的工作职能：负责拟定国有资产管理政策制度；参与国有企业改制，指导国有企业建立现代企业制度，完善法人治理结构；制定并实施国有资产保值增值考核办法；承办国有产权登记，负责国有资产营运机构的设立、变更和终止的审核；负责国有资产产权纠纷调处；制定并组织实施国有企业、行政事业单位清产核资的制度和办法。从当前国有资产管理职能和开展政府性融资工作情况看，我县的国资管理及人员配备已不适应地方经济发展和融资需求。
（三）国有资产融资状况。一是县资产经营公司融资情况。为发挥国有资产作用，解决政府性建设项目资金问题，以县资产经营公司为融资平台，向县农业银行贷款3400万元，投资台缙高速公路建设；向国家开发银行贷款5000万元用于城市污水处理工程建设；向国家开发银行贷款1000万用于工业园区道路建设；并为县抽水蓄能建设融资、工业园区基础设施建设融资、旅游发展融资、殡仪馆建设融资、供水管网改造融资提供担保。二是其他国有独资公司融资情况。为解决融资问题，大的政府性建设项目各自都建立指挥部（管委会），并成立了国有独资开发公司。现已成立旧城开发公司、新区建设公司、工艺品城发展有限公司、神仙居度假区开发公司等13家国有独资公司，法人代表（董事长）大多是单位中层事业编制人员或临时工。以旧城开发公司和新区建设公司为融资平台，向工商银行、建设银行贷款2.83亿元，推进城区的改造；以工艺品城建设开发公司融资平台，向工商银行、商业银行、国开行等融资1.1亿元，投资建设工业园区内的道路、水、电等基础设施建设。目前，全县政府性融资5.59
亿元，远远不能满足我县经济社会发展需求。二、我县国有资产管理存在的主要问题
（一）资产分散、管理多头，造成融资难。经营性国有资产的产权、使用权和管理权较为分散，分属于发改、城建、水利、旅游、农业、林业、卫生、物产、商业等主管部门。容易造成各自为政，国有资产整体功能得不到发挥，效益低下。13家政府性投融资公司大多是一个项目一个公司，各自为战，一块土地一笔贷款，分属于各指挥部、管委会和主管局，造成投资规模小，融资额度小。同时，对投融资工作面上没有统筹安排，公司之间没有协作关系，项目资金不能相互调剂。加之产权的分散，不利于融资规模的扩大，不能满足重点工程建设的需要。目前，我县政府性基础设施建设融资只有5.59亿元，差不多是临海（融资28亿元）、三门（融资20亿元）、椒江（融资26亿元）融资额的零头。
（二）管理人员严重不足，造成管理力度不到位。201*年县国有资产管理局撤销后，国有资产管理职能并到县财政局。国有资产综合管理科为财政局一个内设科室，目前有4人工作人员，既管非经营性国有资产，又管经营性国有资产；既是财政局工作人员，又是县国资委办公室工作人员，还是国有资产经营有限公司的人员。这种机构架设，无论是机构的级别还是人数都不能适应工作要求，造成了国有资产监管先天性弱化，要管理好全县庞大的国有资产，显然很不适应，也很难管好，只能开展一些资料统计和数据上报，以及参与领导交办的涉及国有资产处置的具体工作。行政事业性国有资产由各个主管部门自己管理，且绝大多数行政事业单位由财务科或办公室兼管国有资产，有些单位让不懂业务的后勤人员负责这项工作，加上人员变动频繁，与国资管理专业性要求相差甚远。同时，对国有资产监管的责任还不十分明确，没有形成有效的监督机制。财政、审计、纪检监察等部门都有监管国有资产的责任，但每个部门应该做什么，并不十分清楚，更没有具体的规章制度。
（三）融资成本高，使用效益低。政府性融资项目选择的统筹规划、项目建设进度的按期实施、融入资金的统一管理、贷款偿还的有序安排等等问题不能做到计划和有序，造成有的项目资金闲置，有的项目没有资金无法实施。201*年1月15日向国开行融入的5000万元，当年使用3000万元，201*年基本上没有使用，201*年至今仅使用100多万元，201*万元资金闲置在银行近3年，空付利息近300万元。向国开行融资10万元用于工业园区道路建设，也只用了734万元，200多万元也闲置1年多。我县政府性项目贷款利率普遍是基准利率上浮20%，部分贷款的利率甚至是基准利率上浮30%。而据业内人士介绍，政府性贷款一般为基准利率，或低于基准利率，个别特殊情况的，也不高于基准利率的10%。目前，三门等县市区的政府性融资利率为基准利率上浮不高于15%。三、加强国有资产管理提高融资能力的建议加强国有资产管理是一项庞大复杂的系统工程，既要在体制上创新，又要在制度建设和监督管理上下功夫。
（一）充实工作人员，强化国有资产管理机构配置。为了促进我县经济和社会事业发展，推进国有资产管理运营体制改革，整合存量国有资产，增强政府性融资能力，根据国家、省市有关国有资产管理政策，参照临海、椒江等各地做法，结合我县实际，建议按照“管人、管事、管资产”的要求，做强县国有资产经营有限公司，恢复县国有资产经营有限公司的正科级自收自支事业单位登记。由于经营性国有资产的监督管理和融资平台的资金调度都离不开财政部门的支持，政府性融资银行也希望有财政部门做后盾，为了更好地开展工作，应由县财政部门分管领导担任公司董事长。公司人员除财政部门干部部分兼职外，向社会公开招聘2-3个懂财务、金融业务、企业管理等专业知识的专业人员。配强人员，完善职能，使之能够适应国有股权管理和承担政府性融资任务的要求。
（二）整合国有资产，增强政府性融资能力。要以资本经营为手段，整合和盘活现有国有资产，壮大国有资产规模，实现其保值增值，增强政府性融资能力。一要将全县现有40家国有独资企业的出资人统一变更，整合到国有资产经营有限公司或组建集团公司，扩大国有资产经营有限公司和国有独资公司资产规模和实力，提升融资能力。二要将未改制的自来水厂等国有企业进行公司制改造，把公司的出资人整合到集团公司或国有资产经营有限公司。三要加强土地收储力度。土地收储是融资平台做强的基础，根据各地经验和金融部门融资要求，以土地做抵押是融资的主要手段。要把所收储的土地资产纳入融资平台，增加平台的资产总额。可将公益用地（如公园）、闲置土地、权属没有到位的原国有企业用地、行政单位办公用地变更为商业出让用地，其产权无偿划归国有资产经营有限公司或集团公司。总之，通过整合，最终要增加国有资产经营有限公司的资产总量和现金流量，增强以国有资产经营有限公司为主体的政府融资平台的融资能力，扩大融资规模，支持重点工程建设，推进基础设施完善。
（三）加强统筹规划，实现融资规模和效益最大化。为提高投融资工作的效益，有效控制政府债务风险，要统筹投融资规划，加强投融资管理。一要成立县融资工作领导小组，加强投融资工作管理和领导。领导小组下设办公室，办公室可设在县国有资产经营有限公司。负责筛选投融资项目，拟定投融资初步方案；协调具体实施投融资项目的建设、管理；负责县重点工程的融资和全县政府性投融资的计划、协调，参与下属公司融资谈判。二要对贷款偿还实行分类保障，控制债务风险。对预算安排和已实现收入的土地出让金，要保障县重点项目建设；经批准融资计划内的随时可出让的土地作抵押的贷款，要优先调剂偿还；年初融资计划审批时即定为自行还款的，要提供帮助、指导，通过分类保障，实现项目资金有效供给，控制债务风险。三要实行项目统一管理，提高资金使用效益。对全县项目排好融资计划，实行统一融资，具体实施投融资项目，实行代理记账，统一账户管理，资金余额实行统一管理、统一调度。同时，项目的设计、招标、监督管理和资金的支付、审批等事务仍由项目公司、集团公司负责，提高工作效率。（四）健全监控体系，加强经营性国有资产的营运管理。建立健全有效的国有资产管理激励与约束机制，强化国有资产的经营，促其规范，实现保
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