关于推进政府投融资平台建设的若干意见
关于推进政府投融资平台建设的若干意见
潭市发〔201*〕22号（201*年9月1日）
为充分发挥政府投资对社会资本的引导和带动作用，切实推进“两型社会”建设，促
进我市国民经济持续、快速、健康发展，特制定本意见。
一、政府投融资平台建设的指导思想、工作目标和基本原则（一）指导思想
以科学发展观为指导，充分激活政府资源的资本属性，发挥市场配置资源的基础性作
用，突出“用资产换资金、用存量换增量、用投入换收入”的投融资理念，立足产业发展和项目建设，建立和发展政府投融资平台，发挥政府投融资平台在“两型社会”建设中投资引导作用，规范政府投资行为，完善投融资宏观调控，带动社会投入，营造有利于投融资要素合理流动的市场环境，推动“两型社会”建设。
（二）工作目标
政府投融资平台建设的目标是构建政府主导、市场运作、社会参与，适应“两型社会”
建设资金需求的国有资产全面盘活做强的新型投融资体系，构建政府投融资平台的现代企业制度，实现国有资产保值增值，促进我市经济建设和社会发展全面提速。
（三）基本原则
1.坚持整合提升与适当新设相结合原则。一方面抓好现有投融资平台的整合提升；
另一方面，结合投融资实际需要，按照“成熟一个，启动一个”的原则，组建新的投融资平台。
2.坚持风险防范原则。市财政不直接给投融资平台提供融资担保；各投融资平台对
国、省、市专项建设资金必须专款专用，不得交叉使用或挪作他用；各投融资平台之间不得互相担保，更不得对外担保。3.坚持资产“所有权和经营权相分离”原则。投融资平台资产所有权归属政府，各
投融资平台拥有相应法人财产经营权。
4.坚持“三个平衡”原则。按照市场化经营原则，各投融资平台在净资产与负债、
投入与产出、现金流入量和现金流出量三个方面保持相对平衡，防止投资过度膨胀所带来的经营风险和财务风险，实现稳健经营。
5.坚持市场化管理原则。完善平台企业法人治理结构，构建适用市场化经营的现代
企业管理制度；坚持效率优先，提高项目回报率和平台企业盈利能力；建立市场选择经营者的用人机制，提高企业核心竞争力。
二、构建政府投融资平台
根据我市经济社会发展的需求，以201*年“三项清查”为依据，以行政事业单位国
有资产、国有企业和城市公共基础设施资产以及公共资源等国有资产为基础，适当注入一定的启动资金，近期在我市重点构建和培植3家国有独资的政府投融资平台。
产业发展投融资平台。围绕推进新型工业化和新农村建设，重点开发一、二、三
产业重大建设项目，对企业国有资产、金融类国有资产及国有改制企业遗留资产进行经营，承担创业投资、产业发展、中小企业担保等服务；围绕列入国、省计划项目，争取国家和省专项资金投入，吸收社会资本参与，实现项目做大做强。
“两型社会”重大项目建设投融资平台。围绕“两型社会”建设，重点开发“两
型社会”建设所需的三大交通项目、生态环保设施项目、公益性项目。要通过对行政事业单位存量资产的盘活和对公共资源的开发，实现资源配置最优化、经济效益最大化。
城市基础设施建设投融资平台。围绕推进新型城市化，通过重点开发资源性资产，
垄断、经营土地一级市场，启动社会投资，重点开发城市基础设施的项目建设和经营、维护。
三、加强政府投融资平台融资能力建设
按照“两型社会”建设总体规划，制订重点建设项目融资规划，围绕项目开发，创新
融资的方式与途径，增强政府投融资平台的融资能力。
（一）制订和落实投融资政策。以“两型社会”建设综合配套改革为契机，用“先行
先试”的手段，努力构建我市投融资体制改革的政策支撑体系。加快研究制订投资项目管理、收益权质押、特许经营权管理、风险防范管理、土地储备管理、无形资产管理、财政专项资金市场运作等政策措施，规范和强化政府投资管理，加强投融资宏观调控，营造投融资要素合理流动的市场环境，为政府融资创造良好的政策环境。（二）完善土地经营。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备
相结合的联动机制。有关部门要严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发。赋予政府投融资主体随项目开发所带来的土地储备和经营职能，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发工作。
（三）创新项目融资。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的
方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。积极采用BT(建设-转让)、BOT(建设-运营-转让)、TOT(转让-运营-转让)和PPP(政府项目与民间合作)等多种方式，进行城市建设项目的融资创新。
（四）争取间接融资。进一步发挥我市现有商业银行的信贷资金优势，为重点项目提
供融资便利。积极争取政策性贷款，特别是国家三大政策性银行、国际银行与货币组织的信贷支持。完善政府投融资公司的融资担保体系，建立良好的社会信用环境，扩大银行对企业的授信范围，增加授信的积极性。
（五）扩大直接融资。认真贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展
的若干意见》（国发〔201*〕3号），逐步提高直接融资的比例。创新直接融资方式，积极开展ABS融资，探索资产证券化途径，灵活运用企业债券、信托计划、基金等融资手段，扩大直接融资规模。鼓励投融资平台企业通过收购、兼并和其他方式做大做强，培育成上市公司，扩大上市融资的规模和能力。积极争取国家和省加大对我市投融资平台企业的债券发行。鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领域的投资规模。
（六）盘活不良资产。积极推进资产重组，采取引资嫁接、资产置换、拍卖以及资产
证券化等多种手段，盘活不良资产。各资产管理公司要充分发挥政策优势，利用市场机制努力盘活不良资产。拓宽经营思路，采取灵活多样的方式，加大资产处置及资产变现的回收力度，切实支持国有企业解困。
（七）建设地方金融服务体系。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到我市设立分
支机构，拓展业务。促进地方商业银行发展，鼓励社会保险机构在我市投资，做大中小企业担保公司，通过多种形式，提升我市地方金融机构的综合实力和总体竞争力。
四、规范政府项目投资行为
（一）调整政府项目投资领域和投资主体政府投资主要用于属于政策性业务投资的公益事业和公共基础设施建设，对属于经营
性业务投资的产业结构调整、支柱产业技术进步以及高新技术产业化项目进行战略性、导向性投入。
政府及其部门今后不再作为投资主体直接投资，而授权市属的国有投融资平台企业、
一些大型国有企业集团或新的专业投资公司作为投资主体。政府投融资平台企业要建立项目运作机制，对金融、能源、交通运输、基础设施项目以及高新技术产业和商贸、旅游等领域的重点骨干项目，可以鼓励其他经济成分投资参股，实现政府投资的放大效应。
（二）加强政府投资项目管理
政府投资的资金来源主要是财政预算资金、财政性专项建设资金、国有资本收益和上
级政府安排的资金(包括国债)，以及用前述资金作为还款来源或担保还款的境内外借贷性资金。
政府对投融资项目的监管主要通过项目审批、投资计划、预算管理、建设监督、法规
约束等方式进行管理。尽快建立政府国有资本经营预算制度，政府投融资预算纳入该制度体系，年初拟定，年终决算，报市人大常委会审定。原则上不临时动议新增投融资项目。建立规范的管理制度，确保政府投资的合理投向与供求大体平衡。
（三）对政府投资项目实行补偿和回报
为确保政府投融资平台企业资金链安全，实现资金使用的良性循环，必须建立补偿和
回报机制，确保投融资平台企业债务偿还和盈利。
1．以部分土地增值收入注入政府投融资平台企业。根据我市的实际情况，土地增值
收入是政府财政收入的重要来源。因此，政府将以部分土地增值作为投资注入到投融资平台企业，作为项目开发的回报。
2．转移部分国有资产所有权和收益权。政府将所持有的国有企业的部分股权转移给
投融资平台企业，以壮大其总资产；以部分国有资产收益权转移到投融资平台企业，使其获得部分分红以增加净收益。
3．对国有投融资平台实行资本金直接注入。政府扶持投向各种经营实体的国债资金、
专项资金、产业发展资金均要遵循公共财政均等化原则，出台政策逐步作为资本金注入政府投融资平台，以此强化平台企业的信用基础和现金流；政府通过对平台企业的投资进行税费减免、财政补贴和购买服务等优惠措施使其增加盈利能力。
五、加强对政府投融资平台的监管（一）加强政府投融资体制改革的领导。市政府成立投融资体制改革领导小组，领导
小组下设办公室，从有关部门抽调人员联合办公，办公室设市国资委，主要负责综合管理、指导、协调政府投融资体制改革和投融资平台的组建。组建投融资管理委员会，对项目投融资建立政府决策、平台企业运作、出资人监管的机制。为推动政府项目决策的科学化、民主化，进一步建立项目专家论证、公示和听证制度。
（二）强化投资风险约束机制。增强投资主体的风险意识，加强决策、执行、监管三
个环节的责任落实。建立专家论证制度和听证制度，提高投资项目的效益，确保资源的合理利用。实行项目法人责任制，由项目法人对建设项目的策划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。建立平台企业法律顾问制度，确保依法决策、依法治企。
（三）加强政府投融资平台内部监控。按照现代企业制度要求，实现政企分开，健全
投融资平台企业法人治理结构，建立董事会、监事会，建立平台企业党委，完善组织机构；加快科技创新和管理创新，提高资本运营效率和效益。
（四）切实履行政府对投融资平台企业出资人的管理职责。市政府依法授权市国资委
对投融资平台企业实行出资人管理。要依据《中华人民共和国企业国有资产法》，落实出资人制度，实行以管人为主，与管事、管资产相结合，建立适应市场经济要求的选人、用人和人才储备机制；加强对企业重大事项的监管，建立科学的经营业绩考核体系和经营预算制度。
（五）打造政府投融资诚信品牌。市投融资债务中心要与投融资平台企业紧密配合，
建立政府投融资偿债机制，完善政府融资决策，构建“借、用、还”一体化的政府投融资信用体系。建立政府偿债资金和企业偿债资金，广辟偿债资金来源，保障偿债能力，确保投融资平台对政策性投资项目的正常建设和运营。
本意见在市本级实施，各县市区和园区可参照本意见，根据各地实际情况自行决定。
扩展阅读：北海市人民政府关于加强投融资平台建设的意见
北海市人民政府关于加强投融资平台建设的意见
市辖县、区党委和人民政府，市委各部门，市级国家机关各委、办、局，各人民团体，各有关单位：
为深入贯彻实施《广西北部湾经济区发展规划》和北海科学发展三年计划，加强政府投融资管理，增强政府投融资能力，切实发挥政府投融资主体的引导和带动作用，加快全市经济社会发展步伐，现就加强投融资平台建设提出如下意见：
一、指导思想
以科学发展观为指导，按照“以时间换空间、以资源换产业、以存量换增量”的发展理念，以创新、改革、开放为主题，学习和借鉴重庆等城市投融资体制改革的成功经验和做法，深化投融资体制改革，构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资平台。
二、基本原则
（一）坚持“打破界限整合资源”的原则
从有利于北海发展的大局出发，打破部门、行业、区域界限，对全市的国有资产进行整合，优化资源配置。
（二）坚持“资源跟着项目走”的原则
在充分发挥市场机制、优化资源配置的同时，辅以必要的行政手段，按各投融资平台企业的职能定位、承担的任务注入资产。债权债务和人员随着资产走。
（三）坚持土地统一管理的原则投融资平台企业投资项目储备用地的收储、出让必须通过市政府批准。土地的储备和出让实行统一规划、统一管理，土地出让收益注入或拨付给投融资平台企业。
（四）坚持风险防范的“四不”原则
各投融资平台企业的专项建设资金专款专用，不得挪用；投融资平台企业不得对外担保，相互间担保需报请市政府批准；投融资平台企业不得从事股票、期货、证券及其他金融衍生产品业务，特殊情况报市政府批准；投融资平台企业不得擅自处置资产，确需处置的实行分级审批。投融资平台企业坚持市场经营原则，各公司在资产与负债、投入与产出、现金流三个方面保持相对平衡，防止投资过度膨胀所带来的经营风险和财务风险，实行稳健的财务政策。
三、目标任务
（一）总量发展目标
通过体制机制创新和资源整合，盘活政府可调控的资产、资金、资源，培植资产规模大、资产质量优、净资产收益率、融资能力强、偿债能力佳、发展前景好的“借、用、管、还”一体化的政府综合性投融资平台企业。
（二）融资目标
通过融资创新，确保投融资平台企业的持续投融资能力，充分吸纳各类资金用于城市基础设施建设，最大限度地放大政府资产和财政资金的利用效益，使之成为政府引导社会投资、行使政府投资职能的主要力量。
（三）国资监管体系目标按照建立现代企业制度的要求，完善国有资产营运监管体系，落实公司自主经营权，明确公司承担国有资产保值增值责任；根据《公司法》、《企业国有资产法》等有关法律法规规定，修改完善公司章程，理顺公司国有股东、董事会、监事会和经营管理者的权责关系，建立健全法人治理结构和企业领导人经营业绩考核制度，建立健全内部监控制度，形成规范、科学的决策、执行、监督管理体系。
四、培植、壮大投融资公司
（一）北海市城市建设投资发展有限公司（以下简称“城投公司”）
1.职能定位：筹集资金进行城市基础设施建设，负责城市基础设施及公用事业国有资产的运营，筹集土地储备专项资金，建立土地储备专库并享有专库土地出让收益。
2.资源配置：在已划转污水处理厂、高隆公司、慧诚公司、建设大厦主楼等资产的基础上，将自来水公司国有产权划转注入城投公司，并将污水处理收费权划转给城投公司；赋予相应的城市地下管线和城市道路、路灯、广场等空间媒体资源的经营管理权或收益权；财政每年安排一定数额的城市建设维护费补充注册资本金；将政府各部门及下属事业单位的存量国有土地及房产（含廉租房）等资产注入城投公司；将城投公司已收储的国有储备土地办理储备土地证到城投公司名下。
（二）北海市路港建设投资开发有限公司（以下简称“路港公司”）
1.职能定位：筹集资金进行交通基础设施建设和铁山港工业区基础设施建设，对符合国家产业政策和北海市工业发展方向的支柱产业和中小企业项目进行投资，筹集土地储备专项资金，建立土地储备专库并享有专库土地出让收益。2.资源配置：在划转北暮盐场国有产权的基础上，将国发公司的国有股权、湖海公司的北海国有股权、建港投资开发公司等国有资产划转注入路港公司；赋予路港公司铁山港工业区城市供水、污水处理、垃圾处理的经营管理权、收费权，相应的城市地下管线和城市道路、路灯、广场等空间媒体资源的经营管理权或收益权；信达公司北海地区48户贷款资产包中的市本级土地使用权；统一负责铁山港工业区规划范围内的围海造地；市财政每年将收取的铁山港工业区市政设施配套费拨付给路港公司，由该公司负责区内市政设施的建设和维护；将路港公司已收储的国有储备土地办理储备土地证到路港公司名下。
（三）北海旅游集团有限公司（以下简称“旅游集团”）
1.职能定位：筹集资金进行旅游基础设施建设和景点景区建设，根据政府授权对全市旅游景区、景点和旅游企业的国有资产进行经营管理，筹集土地储备专项资金，建立土地储备专库并享有专库土地出让收益。
2.资源配置：在已划转北海市老城文化旅游公司、北海银滩开发建设有限公司、北海市海城区涠洲岛旅游服务有限责任公司、北海市旅游有限公司、北海新家园公司债权、南海大酒店等国有资产的基础上，理顺资产产权关系，将旅游集团经营管理且符合划拨土地目录的银滩、金海湾、涠洲景区的土地使用权依法划拨到旅游集团名下；将海之旅旅行社95%的国有股权、新奥航务有限公司（涠洲岛西角客货码头）51%的国有股权（基础设施和土地等资产）,涠洲岛南湾码头资产，竹林盐场，大清邮局，珠海路上的市房产局17栋公房以及市教育局、民政局、侨联公房划转注入旅游集团；配套银滩景区、老城景区停车场和门景区的用地；依法依规授予涠洲岛公共汽车、旅游车队和海底珊瑚观光特许经营权；研究探讨开征旅游价格调节基金或旅游生态资源开发保护费、北海老城资源保护费，以充实公司资本金；财政每年安排一定数额的旅游产业专项资金（含银滩维护费）补充注册资本金；将世纪苑土地列入旅游集团土地储备专库。
五、建立项目投资平衡补偿机制
市政府根据基础设施建设项目的性质采取多种形式进行平衡补偿，保证投融资平台企业作为自主经营、自担风险、自负盈亏的经营实体能够顺利回收项目建设资金并获得适当的投资收益。即：经审计确认的项目投入+融资合理成本+合理利润+移交前的维护成本=现金划拨+项目匹配收储土地收益+特许经营权收益+项目经营收益（特指经营性项目）.
（一）平衡补偿方式
1.现金划拨：在财力许可情况下拨付项目资本金。
2.土地匹配：在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，鼓励投融资平台企业筹集土地储备专项资金，通过土地储备机构收储土地，建立土地储备专库，以依法出让的土地出让收益进行补偿。
3.特许经营权收益：对特许经营权收益进行评估，给予投融资平台企业一定期限内的特许经营权；若法律法规规定公开招标的，以特许经营权收益作为投资补偿。
补偿方式可以是单一方式，也可以是多种方式的组合。
（二）审批程序
1.投融资平台企业根据市政府审定的项目，提出项目投资平衡补偿的申请。2.由市财政局牵头，市国资委、发展改革委、国土资源局、建委、审计局、监察局及相关专业机构组成审核小组根据实际情况研究制订补偿平衡方案。必要时可引入中介机构进行相关事项的评估。
3.市政府对项目投资平衡补偿方案进行审定。
对本意见下发前已实施的项目，由市财政局商投融资平台企业，根据投融资平台企业注入资产、土地收储等实际情况，提出解决方案。
六、加强土地储备出让管理，增强土地的融资功能
（一）赋予投融资平台企业参与土地储备职能
同意投融资平台企业在北海市土地储备中心建立土地储备专库，并将其出资收储的国有储备土地办理储备土地证至投融资平台企业名下，用于项目融资。赋予投融资平台企业对所投资项目周围土地的优先收储权。
（二）规范土地收储出让制度
项目土地匹配方案经市政府审定后，土地储备应先行于项目建设，以取得收益最大化。
投融资平台企业所收储土地的年度出让计划应在上年10月上报，由市政府土地审批委员会审定后按计划出让。
投融资平台企业储备土地出让收益列入财政预算，拨付给投融资平台企业。投融资平台企业储备土地的收储成本在土地出让后5个工作日内送市财政局审核，市财政局在土地出让金上缴国库后5个工作日内将土地收储成本及土地收益拨付意见报市政府审批，市政府批复后5个工作日内将资金拨付给投融资平台企业。
七、建立投融资平台企业运营监督管理机制
（一）加强政府规划和政策引导
各投融资平台企业要按照全市国民经济和社会发展中长期规划，编制企业发展规划和项目建设计划。市政府投资主管部门要及时发布和调整全市固定资产投资指导目录，明确政府鼓励、限制和禁止类投资项目。加强和改进投资信息统计分析工作，建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济运行和投资状况的监测分析。
（二）建立健全企业法人治理结构
建立和完善适应现代企业制度要求的选人用人机制。坚持党管干部和管资产、管人、管事相结合的原则，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部与依法履行出资人职责相结合，把董事会依法选择经营者及经营者依法行使用人权结合起来。要真正落实国资委、董事会、经理层3个主体的人事决策权和人事选择权，研究制订企业董事会、监事会、经理层工作规则，理顺三者之间的相互关系，明确各自职责范围。要建立企业外部董事、监事会委派制度，营造董事会、监事会自律氛围，形成科学完备的董事会、监事会决策机制和监督制衡机制。
（三）建立激励机制
属于公务员兼职的投融资平台企业工作人员一律不再保留公务员身份，实行基本年薪制和绩效年薪制。按照“合理界定、区别对待、分类管理”的原则建立经营业绩考核制度，根据考核情况确定绩效年薪。对政策性业务的管理，以定性考核为主，定量考核为辅，重点考核政府确定融资和项目建设任务的完成情况；对经营性业务的管理，以定量考核为主，定性考核为辅，主要考核经营绩效指标完成情况。
（四）建立监管机制
1.规范投资项目审批。投融资平台企业提出项目建设计划和项目融资计划，由市发展改革委会同市财政局、国资委及相关职能部门审核报市政府审定后实施。
2.建立重大事项监管制度。投融资平台企业以国有资产（资本）进行投融资、产（股）权变动、资本经营预决算、收益分配、子企业设立等事项报市国资委审批，重大事项报市政府审批。资产处置根据数额大小实行分级管理制度，由市国资委制订实施细则。投融资平台企业进行职能范围外的投资、股权合作、对外担保等事宜，必须报市政府审批。
3.建立工资总额和用工总量控制制度。由市国资委根据投融资平台企业项目建设和经营情况核定。新增用工一律实行聘任制。
4.建立财务总监委派制和年度审计制度。市财政局委派财务总监，对投融资平台企业实施日常财务监管。市审计局对投融资平台企业进行年度财务审计，有效杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。
5.建立过失责任追究制度。市监察局依法履行监督职能，对违反决策程序造成重大失误及违规进行投融资活动造成重大损失的责任人，给予责任追究。
八、加强领导，形成合力，共同加快投融资平台建设为确保投融资平台建设工作的顺利进行，市政府成立投融资平台建设工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，相关副市长担任副组长，相关职能部门负责人担任成员，协调解决投融资平台建设工作的重大问题。各相关部门要研究制订支持投融资平台建设的政策，减免相关收费，积极争取上级部门支持，不断壮大投融资平台企业。涉及资产划拨的有关部门要主动配合，确保本部门和相关企业在资产划拨期间思想不散、秩序不乱、工作不断。
中共北海市委员会
北海市人民政府
201*年4月11日
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