浅谈政府融资平台贷款管理
浅谈政府融资平台贷款管理
近年来，农发行省行营业部通过地方政府融资平台大力开展农村土地整治和农村基础设施中长期政策性信贷业务，加大了对“三农”领域的投入，为地方农村经济社会发展提供了强有力的政策性金融支持，在加快新农村建设、推进城镇化进程提供了有力保障。但随着支持地方融资平台的飞速发展的同时我行也应当注意防范一些问题，随着八月初审计署组织全国审计机关对中央、省、市、县、乡五级政府性债务摸底和测评工作的展开，地方性债务问题已经引起了本届政府的高度关注，为了有效防范财政金融风险，加强对地方融资平台公司管理，新形势下我行如何找准贯彻、落实中央1号文件和银监会10号文及相关部委文件精神的结合点，就完善服务功能推进我行中长期政策性贷款业务健康发展谈些粗浅看法。
农发行省行营业部支持地方政府融资平台现状
截止201*年8月末，农发行省行营业部支持地方政府融资平台项目14个合计52.91亿元。按照项目所在行分布：榆树市支行贷款项目1个1.05亿元；农安县支行贷款项目3个0.75亿元；德惠市支行贷款项目1个0.25亿元；九台市支行贷款项目2个0.735亿元；双阳区支行贷款项目2个0.2亿元；春城支行贷款项目2个24.48亿元；绿园支行贷款项目1个19.95亿元；营业室贷款项目2个5.3亿元。按照贷款类型分类：农村土地整治贷款客户4个45.48亿元；农村基础设施建设贷款项目8个2.13亿元；农民集中住房建设贷款1个5亿元；县域城镇建设贷款客户1个0.3亿元。在近6年中，累计投放农业农村基础设施建设贷款80多亿元，支持了8个县（市、区）的21个贷款项目，收储整治农村土地26.35平方公里、改造泥草房4500万平方米、修建农村道路201*公里、铺设供水管线27.3公里，使77万户农民改善了居住条件、直接和间接受益人口达160万人。从省行营业部对政府融资平台贷款的投向和投量来看，投向符合国家产业和信贷政策，投量适度，结构比较合理。创造了良好的社会效益，受到了社会的广泛关注和长春市政府的高度评价。加强政府融资平台贷款管理的几点建议201*年长春市市委经济工作会议提出“扩大总量、提高质量、优化结构、增加效益、富民强省”的部署，坚持稳中求进、好中求快的总基调，明确了长春市发展的思路，为地方各企事业单位的发展指明了方向。为了更好的配合市委经济工作的落实，切实解决我市融资平台中存在的问题，笔者认为，支持政府融资平台贷款应着重做好以下几个方面。
（一）协调建议政府将融资平台债务纳入预算管理。根据债务还本付息情况，协调政府建立健全与本级可支配财力相适应的偿债机制，在每年的预算支出中安排一定比例的偿债基金，避免未来偿债高峰期时无足够的财力可动用；实行全面的预算监控，尝试建立偿债长效机制，积极探索编制资产负债表，建立涵盖地方政府各类债务的常规监测统计制度和信息披露制度。将其融资平台债务情况纳入债务预算，建立强化预算的硬约束机制。
（二）要加强融资平台公司的监管力度。一是建立动态的政府债务及融资平台的监控体系，对融资公司进行专项、专户管理，实施定期报告制度。以地方的“三率一额”作为融资平台的参考，从总量上控制融资额度，避免过度融资形成的风险积累。同时控制贷款增速要与地方财政收入增长速度相适应。定期对平台公司账目进行清查，确保每笔资金的来源、使用情况以及结余损益情况落到实处。二是加强融资平台公司透明度，这是规范政府融资平台的基础性工作。融资平台的不透明，势必严重影响对其整体债务规模和项目风险的全面评估及贷后管理运行。在贷款受理之初就应当对政府融资平台的信息公开建立制定一套能够行之有效的透明规则，规定何种信息必须公开、如何公开、向谁公开等，确保银企之间信息对称，对地方政府投资项目形成一种全面、持续、有效的监管，有利于融资平台的长远发展。
（三）加快融资平台的商业化转变。由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还银行贷款本息。大部分贷款以第二还款来源作为支持，地方政府融资平台带有浓厚的行政色彩，使得我行风险管理手段难以真正落实。如将融资平台贷款按照商业化管理，以项目法人公司作为承贷主体，贷款直接与项目对接，金融机构可以更好地监管融资平台贷款，有效防范信贷风险。平台公司商业化转变后，应充实公司资本金，完善治理结构，建立风险防范措施，规范政府融资平台公司经营。
（四）支持政府融资平台重点投向国家大力扶持项目。近年来水利基础设施建设老化、落后的问题越来越严重，引起中央政府的高度重视。201*年中央专门发布关于水利改革发展1号文件，充分说明了政府加强水利投资建设的必要性和紧迫性。在政府直接投资还难以一步到位情况下，我行发挥政策性银行的先期倡导性职能作用尤为重要。我部可充分利用国家政策和区位优势支持，按照《吉林省水利发展“十二五”规划》，我省在“十二五”期间每年投资水利项目资金达130亿元，资金需求庞大，在吉林省中部城市引松供水及其后续发展项目，推进长吉图开发开放先导区水源工程建设，进行中小型病险水库的除险加固工作，开展农田水利基础设施建设等方面都可作为营业部支持的重点领域。使得我行的资金投向经济社会发展的重点领域和薄弱环节。(农发行省行营业部王月恺)
扩展阅读：3--2---关于地方政府融资平台贷款争论与管理思考[3]
关于地方政府融资平台贷款的深层思考（南京财经大学金融学院，江苏，南京，210046)
摘要：地方政府融资平台在促进地方经济发展，缓解资金紧张中发挥了特殊的作用，但隐藏在其中的融资信贷风险等问题也逐步凸显。本文在对地方政府融资平台的争论各种观点比较基础上，对全面评估和有效防范地方融资平台风险进行一些深层次的思考。
关键字：地方；融资平台；信贷风险；
Abstract:Localgovernmentfinanceplatformtopromotelocaleconomicdevelopmentandmitigatethefinancialconstraintshaveplayedaspecialrole,buthidden,inwhichthefinancingofcreditriskandotherissueshavegraduallyhighlighted.Inthispaper,thedebateonlocalgovernmentfinanceplatform,avarietyofviewsarebasedonthecomprehensiveassessmentandeffectiveforpreventingtheriskoflocalfinancingplatformforsomein-depththinking.
Keywords:local；marginterrace；loanrisk，
地方政府融资平台是地方政府为了城市基础设施的投资建设通过划拨土地等资产组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，以政府的名义担保进行融资，并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体1。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形
1资料来源:冉学东.监管层警惕地方政府融资平台风险.第一财经日报.201*-01-08.
式出资，其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。
一、地方政府融资平台贷款：必须引起高度关注的经济现象（一）地方政府融资平台贷款数量大增长速度快
地方政府融资平台数量很多，统计资料显示，我国目前不含县区和乡镇的融资平台全国已有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，若包含各省、区、直辖市全国合计8000多家平台公司2。其次，地方政府融资平台贷款数量大，201*年人民币各项贷款增加9.59万亿元；非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元，其中，短期贷款增加1.38万亿元，中长期贷款增加5万亿元；由于地方政府融资途径主要靠银行贷款[1]，这里的中长期贷款多数投向地方融资平台的贷款总量近3.8万亿元，地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升，占新增贷款总量比约40%3。地方政府融资贷款中项目贷款占多数，占全部
融资平台贷款比例已超过80%，即项目贷款余额近5万亿元2。（二）地方政府融资平台目前凸现的风险逐步凸显
地方政府融资平台在经济发挥了一定的积极作用，但随着融资规模的扩大贷款总量的急剧增长风险逐步凸显。
一是政府信用风险：由政府建立的融资平台主要的主要经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重，甚至完全脱离了财政的实际承受能力，资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方融资平台的数量和融资规模暴涨，地方政府债务负担加重，
2资料来源:地方政府融资平台隐藏四大风险,新闻中心-中国网.,201*-11-273
资料来源:银行停贷地方融资平台疯抢存款.中财网,201*-02-03.
就县乡级投融资平台而言其201*年造成的新债务增加了5万亿元，历年累计债务合计达到了11万亿元4，地方融资平台的贷款已占地方政府收入的240%5，地方财政赤字率高升，如下图所示：
图表1.201*年全国部分城市赤字情况6
只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转，影响政府信用度，损害政府形象，使得政府信用面临巨大风险7。
二是资金信贷风险：银行在与这些平台合作过程中，即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度，导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险6。对于政府无论是依靠财政偿还是依靠土地运作根本不能满足偿债的需要，即便通过转期等手段违规操作只是暂时的，风险并不能消除。
三是社会稳定风险：大量的贷款资金涌入政府融资平台挤出了经营性企业
4资料来源:巨额信贷资金流向地方融资平台信贷风险正在积累,21世纪经济报道,201*-1-29.news.hexun.com/201*-01-29/122528625.html
5资料来源:地方融资平台风险敲警钟实体经济信贷被挤出,证券网上海证券报,201*-02-08.paper.cnstock.com/paper
new/html/201*-02
67资料来源:中经统计网.
资料来源:地方政府融资平台隐藏四大风险.新闻中心-中国网.-11-27.
的贷款资金需求；通过土地运作贯穿于地方政府融资的全过程耕地保护风险较大，十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战6。在后危机的经济不稳定时期宏观经济的一旦反复必然冲击政府财政严重影响居民消费水平和就业率，无节制扩张的政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。
（三）地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注地方政府融资平台隐藏着多方风险，已引起监管层以及社会各界的高度关注。201*年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》，确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要，防止贷款被挪用，并严格防范项目融资风险，此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的，必须采用贷款受托人支付的方式，规范了信托、银行、政府的三方的大部分政信合作项目8。201*年01月19日国务院总理温家宝主持召开国务院第四次全体会议就财政政策方面会议提出，更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险的要求9。同时中国人民银行行长周小川在央行201*年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险10。而社会各界通过不同形式，表示了对地方政府融资平台融资的担忧。
二、地方政府融资平台经济现象的争论
（一）关于地方政府融资平台的合法性
认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是：最初时1994年《预
8资料来源:唐真龙:地方政府融资平台风险暗藏监管层给巨量信贷"降火".上海证券报.201*-08-03.news.hexun.com/201*-08-03/120191053_3.html9
资料来源:温家宝保持货币信贷合理充裕促楼市健康发展,,201*-01-201*
资料来源:央行银监会整肃地方融资平台位居三大风险之首,天府早报.201*-02-04.-11/19433.html
算法》第28条就明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。对地方政府的财务收支进行严格限制规定，禁止其进行赤字预算和举借债务，但融资需求问题突出时创建融资平台才被提出来11。直到201*年3月在中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中才提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”12。从商业银行角度来说，贷款对企业法人只要通过了贷款银行对其借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查，以及对其提供的保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行的严格审查是符合商业银行法的可以通过商业银行。而地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式，满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人，可以从银行贷款
[2]
。认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分，认为贷款债权难以主张，地
方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配，法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看：一种是以“打捆贷款”为代表，这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式13。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》第二章第八条明确规定，“国
1112
资料来源:管好地方政府融资平台这只猎豹.国际金融报.201*-01-26.资料来源:中国人民银行与中国银行业监督管理委员会.《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》.201*-03-24.news.xinhuanet.com/fortune/201*-03/24/con13
资料来源：关于规范地方政府投融资平台的几点建议,金融时报,-02-08
家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴，地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定是国务院严禁办理的，银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益8。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式8。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化，是不具有很大的确定性的可能债权，按照现行法律不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定也是国务院所禁止的，因为质押标的一旦缺失，地方政府融资平台公司就不能按期还款，银行贷款无担保而言，而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款[3]。
（二）关于地方政府融资平台的风险性分析
认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点：
1，地方政府融资平台贷款支持项目都是城市基础设施建设项目。部分公司是以财政资金为主要资金来源，用于专门投资完全没有经营性收入的公共设施建设项目，以取得社会效益为主要投资目的；或者投资项目有部分的经营收入只是不能完全自负盈亏，还需要财政在盈亏上给予差额补贴；所以地方政府融资平台还款资金不能由平台公司主体偿还，已形成银行的信贷风险。
2，融资平台不能靠自身资金偿还贷款本金和利息，依照我国目前执行的担保法政府不得为担保方，即便是成立银行依据担保合同从第三方担保方政府那里收回贷款本息，只是目前我国各级地方财政赤字严重财政收入也支撑不了地方政府融资平台贷款本息，如下图所示：
图表2.201*年全国部分城市预算收支增长率14
3，银行与政府，政府处于强势。由于金融机构与地方政府之间的信息不对称，实际使用资金的相关部门并没有按照借款流程规定向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据，只是以政府信用作为融资的基础，由地方政府向银行提供象征意义的信用担保或知晓函，由政府财政承担还债的责任。政入不敷出极有可能产生还贷风险形成银行不良贷款，此时随着巨大的资金漏洞转移到银行风险也随即转嫁给银行机构[4]。
4，地方政府融资平台作为一般的实体公司看，当地方政府投融资平台的资产负债比例达到法律规定标准即可依法宣布破产倒闭。但终究融资平台贷款并不等于政府贷款，只是政府的相关部门作为其信用基础及主要负责人，平台倒闭并不等于政府倒闭。
5，我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排，缺失债务风险评估及债务偿还机制，管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，按照现行的地方政府财政破产制度一旦政府融资平台破产所有的贷款
14资料来源:中经统计网.
将因为没有偿还主体而成为银行的坏账[5]。
可见地方政府融资平台风险与金融风险息息相关，财政出资担保与银行信贷是密切相连，一定程度上放大了风险倍数，地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。
认为政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同，政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性，其依据也有五点：
1，从政府不会倒的前提看：在金融危机时期经济面临下行的预期下，无论何种投资都充满风险，而政府融资平台贷款是政府背书增加了还贷的信用额度。由于地方融资平台贷款以政府作为第三方担保，只要政府不倒就有还款的可能性。
2，从风险的爆发集中度看：为了满足城市基础设施建设需要政府融资平台贷款的数量也会增加，大多贷款都是中长期贷款而且是按照惯例分期还款，并非一次性还款，风险被逐年分散，风险并不会集中爆发的现象，从这一层面看商业银行把贷款给地方融资平台是一种理性行为。
3，从贷款的偿还责任主体看：地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为，实际工作中很少追究个人责任；更何况融资规模大，贷款金额多，没有人能承担得起如此重大的责任，所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下，各级地方政府的财政实力均有大幅提高，政府偿付能力不断增强，贷款风险短期内爆发的可能性不高，所以对政府财政支付能力是否能担当起地方融资平台融资贷款风险的担忧可以在短期内消除。
4，从贷款风险的监管看：目前政府有由财政部门负责设立的政府投融资决
策委员会和监督委员会及办公室提前介入政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究一定程度上可控制政府投融资风险。
5，相比较中小企业贷款风险较小。中小企业受其资产规模的限制，抗风险能力较弱，经营效益不稳定，一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整，极易影响小企业的生存和发展，持续时间相对较短，退出市场的概率较高，缺乏还贷保证，即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高，所以政府融资贷款的风险相对于中小企业较小是商业银行信贷对象区间内的择优选择。
（三）关于地方政府融资平台的效用的评价争论1、地方政府融资平台具有积极正面效果，利多弊少
第一，在新一轮的经济建设中全国各省积极投资项目建设，各级政府不断设立融资平台扩大融资规模，提高政府的积极性，将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力以及城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设，有效的将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来，提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快，全年全社会固定资产投资224846亿元，比上年增长30.1%，增速比上年加快4.6个百分点，全年基础设施（扣除电力）投资41913亿元，增长44.3%15。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基础设施，扩大了基础设施建设、增加了短缺产业的投入、加快了公共环境的改善，一定程度上惠及百姓生活，为下一步经济的转型发挥了积极的作用，使得经济中的消费增长创造更好的条件。
15资料来源:国家统计网.
第二，通过政府融资平台扩大内需，保持经济平稳增长，推进内需结构调整。政府投资在建的项目持续的资金投入，要求资金渠道突破银行信贷，扩展到资本市场、信托计划等融资方式，减少了大量在建项目的融资需求与实体经济的挤出效应。反而可带动民间投资需求，拉动经济复苏，进而市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。
第三，地方政府投融资平台通过创新协调政府的建设职能，可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、维护、在统一的政府投融资体制机制下协调运行。
2、地方政府融资平台具有的消极负面作用，弊多利少
首先，当前地方政府融资贷款责任制度并不明确由此导致投资超过财政能力的增长，而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致，现任地方政府的债务规模远远超出当前的财力，债务水平与偿还能力不相匹配，地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明，进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地方债务会对地方政府的信用造成负面影响，由于传导和贯通机制存在，地方政府融资平台信用问题也会对中央政府产生影响。
其次，对其它贷款主体的挤出效应：银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款，集中把经过严厉控制之后的贷款投放到已经开工的基础设施项目，其他对信贷投放的实际需求强大很大的其他经营性企业遭到信贷的打击，新增贷款中，其它类贷款占比相对下降。
再次，地方政府主要依靠土地收入来偿还地方投融资平台的负债，因此在客观上推高土地价格，从而显著推动了房地产泡沫的形成，对社会经济产生严
重影响。一旦地方政府融资平台破产，负债膨胀迫使地方政府选择加税，从挤出民间资本、企业利润下降、造成失业、社会不稳定等负面影响。
再者，地方政府融资平台贷款属于地方政府的短期行为：目前GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重，尤其是地方政府在政绩观等的驱动下，通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩成效。进而地方政府在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金，形成了与财政偿还能力不匹配的债务。由于官员任期制度缺少政府官员对债务的负责机制，缺失债务偿还机制，各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金盲目举债，对于前任债务偿还问题不重视，导致债务的增长缺乏有效的管理机制，债务蔓延积累成为政府重负。
最后，从当前地方政府融资贷款现状看，银行信贷资金已经脱离信用的基本规则和属性而是充当财政资金职能用于城市基础设施建设与城市开发。信贷资金财政化的现象严重，一方面扩大了财政赤字规模，财政人不敷出，若再继续就会引起财政危机和政府信用的丧失；另一方面影响信贷规模的控制，赤字财政导致货币需求总量增加，在收紧货币政策条件下货币供给量却不增加，使经济产生一种通货膨胀缺口，引起价格水平提高，不利于宏观经济发展
（四）关于化解地方政府融资平台风险路径1、利用资产证券化化解地方政府融资平台风险
针对地方政府融资平台的风险如何化解，一种观点主张资产证券化化解地方政府融资平台风险8。商业银行的信贷资产证券化可以保持或者提高核心资本充足率又将表内的部分风险资产移到表外。对于地方政府融资平台带来的风险，在“增量”首先要规范，即在制度安排、产品设计上“开正门”，允许符合条件
的地方政府发行市政债。对于“存量”由于各部门在定义上有差异，对统计也有差异，但“存量规模极其巨大”。通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题，使得存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来，进行资产证券化。即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展16。
对利用资产证券化化解地方政府融资平台风险的的现实性问题也有专家提出质疑，每一个国家的财政所能承受的赤字规模都有客观的界限。如果地方政府融资平台进行证券化，其中存在导致经济震荡和货币危机的风险性，主要取决于发债规模、用途以及在运行中的管理和风险控制的问题。但对于证券的认购，认购人的还债能力认证和风险的控制主体问题我国目前的证券市场成熟度不能保障17。最终可能新债压旧债,需要后影响地方的长治久安和经济的持续健康发展。
2、主张运用财力消化负债还贷还息
加快地区经济发展速度，挖掘征收潜力，堵塞收入漏洞，努力拓展财政增收空间，积累财政实力用于消化贷款欠款，树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识[6]。实行规范的部门预算和综合预算，并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况，区分轻重缓急，合理安排预算支出，适当安排财政专项还贷资金，制定新旧贷款本息还款计划，每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债，并根据财政情况和还债需要逐年增加，逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。
16资料来源：资产证券化化解地方政府融资平台风险.第一财经日报.201*-09-22.17
资料来源:市政债开闸是引流还是决堤.中国产经新闻.-07-08
对于政府是否有财力消化这个巨大的债务否定者也提出质疑：仅201*年上半年，地方融资平台的总资产达8万亿元，负债已经高达5.26万亿元，而这其中只有20%是地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资，其余筹资则主要依靠银行贷款18，面临严重财政赤字的政府其财力不足以偿还融资平台欠下的银行贷款。
3、控制地方融资平台的新增银行贷款规模
将信用等级评价引入地方政府融资平台，限制地方融资平台作用的领域和范围，控制地方融资平台的银行贷款规模。对于新增的项目，央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制，以控制风险，保障对实体经济的信贷投入。银行应当审慎的将地方政府融资平台纳入风险管理体系。严格监控项目资本金，深入分析实体企业贷款偿还能力，实时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，综合把握融资平台的还款能力和贷款风险[6]。对于巨大的债务存量问题可以通过债务重组的方式进行化解，重点明晰债务责任，分期偿还分期调减，政府可根据具体情况酌情负责担保或划拨应急专款。
4、中央财政解决地方政府融资平台贷款负债
财政始终是政府履行职责的重要基础，是宏观调控的重要杠杆。财政支出是促进经济平稳较快发展直接和有力的手段，确保已经出台的各项政策尽快落实到位。当前地方政府融资平台贷款风险已将上升为影响经济金融的重大威胁力量。财政支出应当把握重点，探索创新，推进财税重点改革，完善地方政府融资平台贷款偿还机制，更好地发挥财政保增长保民生保稳定的作用。
但也应看到我国财政的现状，据财政部公布：201*年1-12月累计，全国财
18资料来源:银行停贷地方融资平台疯抢存款.中财网,201*-02-03.
政收入统计数为68477亿元，同比增长19.5%；全国财政支出为75874亿元，同比增长25.4%；财政赤字约为7397亿元，较201*年我国财政赤字1110亿元而言我国财政赤字存量在增加19。如此的中央财政状况更应作用于拉动经济增长，例如加大对经济结构战略性调整力度，着力扩大内需，促进消费投资出口协调，毕竟经济力是综合国力的主要组成部分。
三、由地方政府融资平台争论引发的思考
(一)地方政府融资平台贷款从贷款要式上并无可非议，也符合商业银行贷款的基本条件，而且在实际工作中已经大量发生。现在要解决的是地方政府融资平台与商业银行构成的信用关系真正的借贷双方主体到底是谁？这可以分为两类，一类是由地方政府融资平台主体，自主经营，将来贷款偿还完全由融资平台主体来执行，此时的融资行为无论从要式还是内容都是合法的；一类是由地方政府融资平台融资，但贷款最终是由地方政府偿还或由地方政府担保偿还，这种形式的贷款形式要件合法，但内容却不符合国家有关规定要求，也就是国家前些年提出的“打捆贷款”的概念，后一类贷款值得商榷。
（二）地方政府融资平台在缓解金融危机带来的负作用、扩大内需、促进经济复苏中发挥了关键作用这是无可非议的。现在经济形势向好，我们不能用最理想或现在的认识来要求历史，而要用更现实、更客观的思想来看待这一问题。毫无疑问。假如201*年各地政府如果不通过地方政府融资平台融资，地方经济不可能有如此大的规模的投资需求，也不会形成相应的内需，经济复苏的速度也不可能有如此的速度和效果，至于地方融资平台中出现的问题只能定义为应对金融危机、加快经济复苏必须付出的成本，而这个成本是必须并且是高回报
的。
（三）地方政府融资平台的风险性随着规模的不断加大，加之在201*年形成投入多、增长快、比重高等特点，一些地方也已风险显现，但并不是大部分出现风险，有些地方利用政府融资平台形成了地方经济的良性投入与互动，对于经济实力强的地方融资则是灵活地运用了财政与金融的杠杆，而对于经济基础较差的地方政府融资无疑会加大信用风险。现在的关键是如何保持良性的地方融资平台持续发展下去，这就要区分不同类型的地方政府融资平台贷款并实行差别化和动态化分类管理。1、区分不同层次和地区的地方政府融资平台。从行政层次看，地方政府融资平台贷款风险结构的特点：县级和乡级财政实力相对较弱，该类融资平台目前规模比较大风险相对较大；而省级、地市风险相对较小。对于我国东部发达地区而言。其经济和财政增长能力很强，负债水平相对较低，债务风险较小，而西部地区的风险相对较大。2、区别不同性质的地方政府融资平台。从地方政府融资平台公司的性质看，第一，对于项目资金只靠财政来投入，其余主要通过银行贷款等途径来满足项目建设资金，又有经营性收入可以自负盈亏，其项目建成收益可偿还银行贷款的本息的政府投资公司或开发公司可以按商业化运行直接转向市场化的融资。银行可以按商业原则来进行评估，贷款给那些自身的经营收入完全能满足未来还本付息的公司，而不必要考虑地方政府的财力。第二，对于纯属用于融资并无具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列，商业银行要从项目建设的必要性、地方财政收支状况、偿债能力等来分析判断贷款偿还能力；第三，对于有部分收益的组建公司又要分析投资经营的收益情况，而不是单纯的从商业化角度评估建设项目本身。
19资料来源:赵鹏.去年全国财政赤字7397亿元仍在政府部门有效控制范围之内.京华时报.201*-02-06.第004版.
因此，可以运作的项目就交由市场主体运作，必须由政府运作的项目允许地方融资平台发挥作用20。
（四）任何融资行为都会存在风险，关键在于如何防范、化解和控制。地方政府融资平台贷款产生必然有其合理的一面，而对这一行为如何加强管理、保持合理规模、构建风险防范和化解机制才是最基本的思路。地方政府融资平台贷款的主体等特殊性，所以在地方融资平台信贷风险的防范与化解上也有别于一般的信贷风险产品。
1、纳入预算，统一管理。要切实处理因为换届问题造成的责任不清以及地方融资平台公司拖欠银行贷款的问题，要统筹规划，统一管理，将地方政府融资平台贷款的负债建设项目、投资规模和范畴和偿还本息等计划纳入预算控制。地方政府融资平台贷款融资的期限也应进行控制，原则上最长不得超过政府任期。
2、严格程序，加强监管。融资平台融到的资金实质上最终还是由财政资金偿还，而财政资金系公共资源，如果完全交由平台运用往往造成资金使用随意性，没有硬约束。所以要将融资平台融到的资金全额纳入财政收入支出体系进行管理。地方政府融资贷款应全部置于财政部门和人大的监控之下，接受人大的监督审查。由人大或由人大成立专门的委员会对地方政府融资平台贷款实行包括资本金充足率、抵押担保的规范性、资金流向及使用效率、还款资金来源和稳定性、财政风险程度以及信贷政策变化动向在内全方位的监控。3、健全各级政府债务的偿还保障机制。消除财政承诺式的偿还责任的“软约束”，由专门的法律规定政府负债额度的强有力约束；立足长远建立相应的市
20资料来源:地方债务的当前风险.人民论坛杂志.201*-01-08.paper.people.com.cn/rmlt/html
场退出机制，通过市场机制处置贷款抵押担保物，通过法律手段强制政府融资平台兑现对银行债权的偿还承诺。将政府融资平台土地交易收入全部纳入偿债基金账户，用于偿还银行贷款，不得用于新的项目建设，以减少融资平台的债务。
4、严格界定地方债务考量标准。对地方政府债务融资制定风险控制标准，包括一定的规模控制标准和一定的风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。用债务率为指标衡量地方政府债务规模需求，债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值，该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，是对地方政府债务总余额的控制，则需要对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况[6]。考虑到我国基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高，可以制定我国实际的地方政府可以承担的最大债务规模[4]。
5、商业银行要建立适应地方政府融资平台贷款风险特点的管理体制。商业银行应建立完善严格的地方政府融资平台贷款的审查标准，按照现有的法律准则对各种贷款方式予以深层次的剖析，有效规避贷款风险；应要求地方政府融资平台公司将资金回笼账户最为为贷款设立质押担保，以确保已贷资金有优先受偿权21；逐步建立一套完备的地方政府融资平台贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，大力发展联合成银团贷款，避免贷款集中度风险；建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生[7]。
21资料来源：唐真龙.政府融资平台风险凸显商业银行严控“政策性”贷款.证券网.,201*-12-02
（五）积极推动地方政府融资形式多样化，不断直接融资比重
融资方式多样化是有效缓解通过地政府融资平台银行信贷压力的有效途径，有利于解决政府融资平台融资成本高、风险大的问题，也便于中央对地方负债进行有效控制和管理[8]。因此，地方政府融资平台可以积极探索发行市政债券、企业债券等债券融资方式；引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持地方政府融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力，尝试资产证券化融资；将市政公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资经营和管理，实现市政公用事业产业化经营模式22。实现融资形式多样化。
地方政府融资平台贷款的积极作用与消极影响是其特殊的功能与内在的风险性综合作用的结果，在控制风险最小化的前提下，充分地方政府融资平台在地方经济社会建设中的效用，加强管理是关键，而要做到这一点需要综合多方力量进行长期的努力。参考文献：
[1]普益金融研究所.地方政府融资平台:从政策扶持到风险警示[J],普益财富，201*-01-07
[2]邓启峰，陈太玉，黄辉.地方政府融资平台贷款应予以规范[J],经济研究，201*（32),49~50
[3]巴曙松.地方政府投融资平台应尽快规范[N].文汇报,201*-08-05[4]唐君燕.政府融资平台贷款6万亿,地方金融风险积聚[N].华夏时报,201*-11-20
22资料来源:姜欣欣.在发挥政府投融资平台作用中防范信贷风险.金融时报.201*9-11-30
[5]高奇.四万亿形势下商业银行对政府融资平台类公司授信业务的思考[J].江西金融职工大学学报,201*(04),47~50
[6]丁学海.论政府融资平台贷款的风险及防控措施[J].金融观察.201*(09),90~91
[7]郭长虹.商业银行政府融资平台信贷业务风险及防范[J].福建金融管理干部学院学报.201*(06),11~14
[8]地方融资平台.阳光融资是必由之路[N].金融时报,201*-11-21.作者联系方式陆岷峰：
联系电话：02558588266，15105191718。邮政编码：210005
通信地址：江苏省南京市洪武北路55号置地广场201*室电子邮箱：jslmf@263.net张惠：
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