对乡镇民政资金管理情况的调查报告
对乡镇民政资金管理情况的调查报告
何文庭
民政资金是国家用于保障困难群体、特殊群体、优抚群体基本生活的专项资金。我国民政专项资金的管理和使用是实行分级管理、分级负责的管理体制。作为县级民政部门，对各乡镇民政资金的监管有义不容辞的责任。为确保有限的民政资金用在刀刃上，并足额地发放到民政对象手中，我们狠抓了民政经费全程监管，基本上做到了源头分配按制度、按程序办事，力求公平公正，中间发放求透明，确保阳光操作，资金管理全程跟踪，确保专款专用、不挪不移。一、乡镇民政资金管理的主要做法
（一）健全制度，管住源头。一方面先后制定了《攸县民政专项资金管理办法》、《关于切实加强救灾资金和基础设施恢复重建资金管理的通知》、《关于进一步规范救灾款物管理的通知》、《攸县民政资金帐务处理规程》、《攸县敬老院财务核算管理办法》等民政专项资金的全方位的管理制度，用制度管住民政资金运行的各个环节。另一方面严格执行预决算制度，在资金拨付上严格按预算计划和工作进度拨付到位。
（二）创新机制，还权于民。为杜绝出现社会救助不公的现象，我们确立了“用民主的办法保障民生问题”的思路，从201*年开始在全国首创了城乡社会救助评审团票决制度。先后推行了城镇低保社区评审团票决制度、城镇低保二次评审团票决制度、农村社会救助村级评审团票决制度，将城乡低保对象的确定、农村安居房对象的确定、救灾救济款物的分配全部纳入评审团民主评议和票决范围。推行这项制度，真正做到了还权于民，基本杜绝了因救助不公问题而引发的上访事件的发生，并得到了各级领导的充分肯定。201*年奥运会前夕，全国人大常委会信访局副局长贾正愈同志来攸检查指导信访维稳工作时，充分肯定了攸县这一作法，他认为“制度前进了一小步，工作解决了大问题”。201*年3月日，国家民政部主办的《中国社会报》头版头条以《票决资格：攸县社会救助实现还权于民的实践》为题大篇幅报道推介攸县经验。近几年，省内外一些地方相继来攸学习取经。
（三）实行公开，阳光透明。实践证明，民政资金管理的重点在村一级，难点也在村一级。为此，我们近几年通过狠抓村务公开民主管理工作，既有效维护了农村社会稳定，又促进了民政资金的规范化管理。从201*年起，县委、县政府全面实施了村（居）务公开民主管理工作考核办法，将村（居）务公开、民主管理工作考核排名结果与村干部工资挂钩，并实行村级双文明建设评先评优“一票否决”制度。我们抓住这一契机，督促各乡村落实人民群众对村级社会事务管理的知情权、决策权、参与权与监督权，并因势利导把民政社会救助民主评议票决制度执行情况纳入村务居务公开、民主管理考核的重要内容。对因民政救助工作程序不到位而引发上访的村，经查属实的，当年村（居）务公开民主管理考核直接进入最末等次，在全县三级干部会议上进行通报，并不得评为县及乡镇的文明建设先进单位。同时，在民政救助工作中推行“四榜公示”制度。通过推行村务公开，既有效促进了民政工作的公平公正，又有效地推进了基层民主政治建设，维护了社会稳定。
（四）强化约束，加强监管。我们要求全体民政干部自觉做到“两个干净，三个不准”。“两个干净”就是一要做干干净净的人；二要做干干净净的账。县民政机关要积极厉行节约，不得发生挤占民政专项经费的事件。乡镇民政账上不得列支招待费、差旅费、交通费等公用经费支出。“三个不准”就是不准接受乡镇民政办请宴、请钓、请玩；不准接受下属单位的礼金礼品；不准优亲厚友，违规发放民政资金。同时，为了规范乡镇民政资金管理，我们除建立村级社会救助评审团票决公示制度和督促各乡镇建立党政联席会议集体分配审批制度之外，突出抓了乡镇民政工作人员的业务培训。编印了民政业务教程，每年培训乡镇民政主管领导、民政办工作人员，财政所民政会计两次以上。集中组织对乡镇民政专项资金检查二次以上，其中主动邀请财政等部门联合检查保证一次以上，并就清理检查的情况进行联合通报，发出整改通知，限期进行整改。此外，坚持群众举报和信访案件必查制度。凡是群众举报城乡低保、五保及其它社会救助不公的信访上访案件，我们都派出了专门班子进行查证。201*年201*年，在城乡社会救助方面，共接待群众来访992批次，接到来信49件，接到实名举报7件。对这些群众来信来访，我们做到了件件有答复，项项有回音。尤其对群众举报线索做到有报必查，无一遗漏。三年来，结合群众举报，加大城乡低保的动态管理力度，共排查取消低保对象1232户次，3561人次。二、乡镇民政资金管理的制约因素
客观地说，由于各乡镇主要领导对民政工作越来越重视，全县各乡镇民政专项资金使用情况总体是基本规范的。但少数乡镇仍然存在一些问题。一是个别乡镇没有按照民政部门设置的会计科目做账；二是个别乡镇用民政资金走访慰问困难村干部；三是少数乡镇拨付民政资金不及时。针对上述问题，我们进行了认真分析，认为除去主观因素之外，在乡镇民政资金管理上还存在如下一些制约因素：（一）民政资金管理体制制约，监管有难度。国家对民政资金的管理是实行分级管理、分级负责的管理制度，而不是上下“一条鞭”的管理模式。乡镇民政办的人、财、物的管理权限在乡镇，乡镇民政资金的最终分配管理和使用权也在乡镇，作为县民政部门在资金监管上有义不容辞的责任，但监管的最终成效取决于乡镇党政主要领导对此项工作的认识和重视支持的程度。从总体来看，全县绝大多数乡镇领导民本意识、法制观念较强，对民政资金的管理高度重视，对民政资金的管理使用严格规范，但也有个别乡镇出现了这样或那样的问题。同时，市县两级人民政府要求，各乡镇财政必须按上级拨付民政资金总量的2%预算安排乡镇民政工作经费，但少数乡镇因为财政困难没有按这一要求配套。（二）乡镇民政工作人少事繁，工作有难度。目前，全县有各类民政对象11万多人，民政的职能数十上百项，涉及的法律17部，省部级以上的条例、办法90多部，民政的经费支出总量每年以两位数在增长。面对出现的新情况，一些乡镇领导仍然按照习惯思维、传统观念看待民政工作。配备的民政干部力量不够，且素质参差不齐。根据国家民政部的要求，乡镇民政办必须按每万人配备一名民政干部，而目前我县有半数乡镇没有达到这一要求。许多乡镇民政干部深感工作应接不暇，鞭长莫及。譬如，在资金发放上按有关制度规定，必须由民政对象到乡镇领取，行动不便的对象由民政干部上门送达。但由于民政办人少事繁，少数地方存在其它乡村干部代领代发民政资金的现象，增加了中间环节，进一步加大了监管的难度。
（三）乡镇民政干部调整频繁，管理有难度。民政工作是政策性、业务性较强的社会工作，看起来人人可做，但做好却难，按民政部门行家说：“工作三天不象是外行，工作三年也难以成内行。”因此，从事这一工作的一般要经过专门培训，并且要一定时间的实践，干部队伍需要相对稳定。我们每年都组织对乡镇主管民政的领导、民政办干部及财政所民政会计进行业务培训，让他们熟悉民政政策业务及民政资金的管理使用办法。但近年来乡镇民政工作队伍调整频繁，有的乡镇一年一换，给民政部门业务指导和工作规范管理带来一定难度。（四）村干部民主管理观念不强，评议有难度。国务院1999年颁发的《城市居民最低生活保障条例》和国家民政部关于建立社会救助体系的有关文件规定，城乡低保等社会救助项目都必须遵循“民主评议、三级审批”的程序，其中民主评议就是主要由村民委员会和居民委员会负责组织。我们根据这些规定，建立了城乡社会救助评审团票决制度，并形成了一整套的考核办法，基本改变了过去民主评议走过场和救助不公的局面。但在实际工作中仍有极少数村干部由于民主观念淡薄，认为长期以来发放社会救济款都是干部说了算，现在要群众评议票决，思想上一时转不过弯来，因此在民主评议的程序上打了折扣。同时推行民主评议同样需要付出一定的成本，城镇社区每年开支在万元左右，农村村一级每年开支也要数百元。少数困难社区和困难村因此存在畏难情绪，为了减少开支，在民主评议时程序过于简单，或者是事前调查不充分，或者是缩短会期，参与评议人员意愿表达不充分，致使对申请救助的对象票决结果有失公允，事后出现部分群众举报的现象。
三、推动乡镇民政资金的规范化管理
（一）建立健全规章制度，规范民政资金运行环节。积极理顺乡镇财政管理体制，严格专户管理制度，做到民政各项资金专款专用，封闭运行。严格分配使用制度，督促乡镇建立完善党政联席会议集体分配审批民政专项资金的制度，严禁挤占、截留、挪用现象的发生。建立社会化发放制度，凡是能够社会化发放的资金，一律打卡实行社会化发放，尽可能减少中间环节。认真抓好村务公开民主管理工作，加强考核机制建设，进一步完善农村社会救助村级评审团票决制度，确保社会救助公开公平公正。
（二）加大监管督查力度，确保资金运行不挪不移。加强内审监督，督促乡镇建立由乡镇人大、纪检、财政所等单位组成的内审组，对乡镇民政资金进行常年性的、不定期的内部审计监督。协调部门监督，坚持每年积极主动邀请财政、审计、监察等相关部门对各乡镇民政经费使用管理情况，进行全面清理检查，并对清理检查情况联合通报，限期整改。接受群众监督，采取聘请监督员，设立举报电话等形式，面对面地征询意见，对群众反映的意见及时处理。同时继续坚持有访必接、举报必查的制度，对群众信访做到件件有答复，项项有回音，对群众的举报线索，件件查证，项项落实。
（三）强化民政业务培训，提高民政干部业务素质。与财政部门联手精心组织乡镇民政工作人员、民政财会人员分时段分专题进行业务培训，坚持每年不少于两次集中培训讲座，让他们进一步熟悉民政政策、法规及民政资金使用范围和原则，进一步加强民政资金的规范管理。
（四）争取党政领导重视，选优配强乡镇民政干部。完善乡镇民政工作考核机制，积极与乡镇领导协调，在现有编制的情况下，争取各乡镇内部调剂人员编制，确保乡镇每万人配备1名民政干部，把思想品德好、工作作风实、业务过得硬的人才选配在乡镇民政工作岗位上。
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长期以来，我们乡镇民政干部牢记“上为政府分忧，下为百姓解愁”的宗旨，扎根基层，深入群众，在救灾救济、优待抚恤、五保供养、农村低保、基层政权建设、婚姻登记管理等方面做了大量艰苦细致的工作，为保障人民群众的基本生活权益和民主政治权利作出了巨大
长期以来，我们乡镇民政干部牢记“上为政府分忧，下为百姓解愁”的宗旨，扎根基层，深入群众，在救灾救济、优待抚恤、五保供养、农村低保、基层政权建设、婚姻登记管理等方面做了大量艰苦细致的工作，为保障人民群众的基本生活权益和民主政治权利作出了巨大贡献。但就目前乡镇民政工作的实际情况来看，工作现状令人堪忧，与日益扩展的民政职能极不相适应，处于相当薄弱的状态。乡镇民政办担负着落实上级民政业务部门各项具体工作的重任，工作情况如何，干部队伍建设怎样，直接影响各级民政部门职能的履行。一、乡镇民政工作的现状和问题（一）工作地位与肩负的职责极不相称
乡镇民政工作线长面广，任务繁重，政策性强，每一项工作都关系到基层群众特别是困难群体的切身利益，关系到党和政府的形象，可谓责任重大。但其工作地位却非常尴尬。一方面，民政工作在乡镇没有得到应有的重视，被作为“搭头”。在相当一部分乡镇领导的心目中，民政工作是软任务，不是硬指标，是部门的事，无关大局。只有受了灾才想起民政。因此，大多数乡镇一年到头很少研究民政工作，也没有安排党政副职分管，更谈不上列入经济社会发展计划。如全县乡镇每年专题研究一次民政工作的不足一半，这还是比较好的。另一方面，民政工作在乡镇的部门工作中处于从属地位，连相对独立性都没有。全县60%以上的乡镇民政办主任民政助理由党政办、计生办、武装部等部门负责人兼任。辰溪县30个乡镇民政办主任助理员，有25人由党政办等干部兼任，专职的仅有5人。民政办大多隶属于党政办，人员安排、工作开展、经费开支均无自主权。在乡镇干部中，民政干部总觉矮人一头，低人一等，工作没有积极主动性，贯彻落实上级文件精神与政策的工作质量很难到位。（二）工作任务与人员配备矛盾突出
撤区并乡前，全县有乡镇32个，按每个乡镇配一名民政干部，至少有32人。撤区并乡后，现全县30个乡镇、6个办事处，只有民政干部30人，平均每个乡镇、办事处不足１人，比撒区并乡前减少2人，按上级规定的“总人口的万分之一”配备，只到应配备人员的3/5。乡镇管辖范围增大了，民政干部反而减少了，平均每个民政干部要管理11个村1.3万人的相关事务。一个民政干部平均管理着五保对象107人，农村低保户300多户，优抚对象80多人，灾害受损对象1000多户。按照低保条例的要求，必须入户调查，进行三榜公布，这根本管不过来。而且大多数民政干部不是专职，主要工作是包村驻点，完成计划生育、综合治理等其它多项硬性工作任务，工作压力远大于民政工作，以至工作职责主次不清，无暇顾及民政工作，导致情况不明，底子不清，工作粗放，应付了事。再者，民政干部的调动过于频繁。30个乡镇民政助理，一年一换的3个，两年一换的5个，三年一换的9个。有个别乡镇甚至半年换一次民政干部，严重影响了民政工作的开展。（三）工作开展与上级和群众的要求差距很大
从调查的情况看，村民自治中的“四个民主”，只有民主选举抓得好一些，其它“三个民主”没有认真地抓起来，村务公开大都形式化。救灾救济工作粗放，查、报灾资料档案有的不全，有的没有;救灾款物发放手续不齐，甚至名单都没有。乡镇低保存在滥保乱保、平均发放、动态管理搞不起来的问题。五保供养金、义务兵家属优待金发放存在不规范等问题。二、基层民政工作薄弱的原因（一）党政重视不够
一些乡镇领导对民政工作的认识，仍然停留在“发发钱、拜拜年”上，有的甚至认为民政工作只是“突发性”、“阶段性”工作，没有把民政工作提高到保障人民群众基本生活权益和民主政治权利的高度来认识，没有把民政事业纳入经济社会发展计划，也没有列入年度工作目标管理考核内容。全县乡镇机构改革方案中，虽然明确了民政的机构和人员编制，但很难真正的落实，绝大部分是兼职。因此，有的乡镇设有民政办，只安排一名民政助理。一些乡镇主要集中抓计划生育等硬指标工作，视民政工作可有可无。有的把民政工作看成是上面的事、部门工作，对人员、经费、工作开展等问题，考虑研究得不多。绝大多数乡镇没有安排民政经费，来钱就发，没钱就拖，等、靠、要思想严重。一些贫困、债务重的乡镇甚至挤占、克扣、挪用民政专项资金。(
（二）管理体制不顺
一是人事管理体制不顺。乡镇民政干部人事关系隶属乡镇，乡镇任免民政办负责人，不征求上级主管部门的意见，也不考虑民政业务工作的性质，随意地过于频繁地变动民政干部。二是工作运行体制不顺。民政办没有独立性，职能作用难以发挥。全县大多数民政干部是兼职的，专干只到六分之一，基本上是先干中心工作，再干民政业务工作，基层民政工作薄弱在所难免。三是专项资金的管理体制不顺。目前，各乡镇和办事处均实行财政大包干体制，由于财力不足、债务沉重，上级下拨的民政专项资金往往被乡镇挤占，以至迟迟拨付、发放不到位，有的甚至被挪用，严重影响着乡镇民政工作的开展。（三）自身建设乏力
一是办公设施缺乏，工作手段落后。相当一部分民政办没有单独的办公室，没有一个民政办有计算机，查灾、核灾、报灾依靠口述手抄，优抚、低保等管理工作仍然是手工操作，工作量大，效率低下。通讯、出差、印制表格资料没有经费，要靠上级民政部门解决或民政干部自己想办法。二是乡镇民政干部的素质普遍不高。全县30个民政干部中，虽然大都具有大专、中专和初高中以上文化程度，但绝大多数是半路出家，没有接受过专业知识培训。一些乡镇配备的民政干部，不是年龄大，就是能力弱。三是缺乏系统培训。大都是以会代训，或应急性的工作培训，以致相当一部分乡镇民政干部不懂业务，不知道有关的政策法规，不了解民政工作面临的新形势，也不知道如何开展工作，上报的情况和数据不准确，工作质量难以保证。三、加强乡镇民政工作的对策和建议
（一）提高思想认识，确立乡镇民政工作的位置。
十六大确定了“全面建设小康社会”的奋斗目标，对民政工作提出了更高的要求。胡锦涛同志在十七大报告中特别强调要关注民生。随着中央对困难群体的高度重视和民政职能的增加，乡镇的民政工作任务更加繁重。这就需要乡镇党委、政府切实加强对民政工作的领导，给乡镇民政工作以应有的地位。要通过各种途径，向乡镇领导宣传新形势下加强民政工作的必要性，使他们从践行“三个代表”重要思想的高度，从市场经济条件下政府职能必须转变的高度，从推进改革、加快发展、维护稳定的高度，提高对做好基层民政工作重要性的认识。上级党委、政府应从制度、政策及工作部署诸方面对乡镇加强基层民政工作提出要求，作出规定，并督促落实。尤其是县委、县政府，要把乡镇民政工作纳人工作目标管理，推动乡镇党委、政府把民政这一事关国计民生的大事抓紧抓好。乡镇民政部门和民政干部要坚持做到“以民为本，为民解困，为民服务”，以扎实的工作作风和出色的工作成绩赢得群众的赞誉，争取乡镇党委、政府对民政工作的重视、关心和支持。
（二）加强自身建设，造就一文较高素质的乡镇民政干部队伍
一是要加强乡镇民政组织建设。每个乡镇应单设民政所，按照上级规定的“总人口的万分之一”的比例配足民政干部，并参照计生、财政等部门对乡镇的管理体制，由县民政部门归口直接管理，至少应由县民政局和乡镇对民政办所人员实行双重管理。民政所负责人的任免须征得县民政局的同意，民政干部的调动应报县民政局备案，以保持相对稳定，还应当尽量减少兼职，切实解决民政工作有人办事、民政干部有时间办民政的事的问题。二是要加强乡镇民政干部的教育培训。县民政局应负责对乡镇民政所工作人员的培训，使他们具备应有的政治素质和业务素质，能胜任工作。三是要尽力帮助改善工作条件，配备必要的办公用房和办公设施，有条件的还要配备计算机，逐步实现民政业务信息化管理。（三）理顺财政体制，规范乡镇民政资金的管理
在当前乡镇财政实行大包干的情况下，应在乡镇财政所设立民政资金专户，由县民政和财政部门将民政专项资金直接下拨到乡镇民政资金专户，资金由乡镇民政办管理、安排并发放，实行封闭运行，从而杜绝挤占、挪用现象，确保各项专项资金用于民政对象。四）加强业务指导，确保工作落实
乡镇民政工作是各级民政部门的立足点和落脚点，上级民政主管部门必须加强具体指导，并帮助解决实际问题。一是要重视、关心乡镇民政工作和干部队伍建设。经常深入基层了解其工作情况，尽力帮助解决存在的困难和问题，尤其是在机构设置、人员编制、工作经费等方面，在上级研究制定政策时多为其呼吁和争取。二是要加强督促检查和业务指导。在部署工作、下达任务的同时，要交政策交方法，并通过督查，促进工作落实，纠正出现的偏差。三是要增加基层民政事业发展的投入，加大支持力度，以“有为”争取“有位”，使乡镇民政工作首先从上级主管部门这里得到加强。
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