加强流浪乞讨人员救助和管理
切实加强流浪乞讨人员救助和管理
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，各级政府部门重视程度逐渐提高，组织了多项重要会议，开展了专项救助行动，设立了专项救助资金，配套政策开始逐步完善，工作协作机制初步形成，流浪乞讨人员救助管理工作取得了一定程度的进展。然而在看到发展的同时，我们必须明确目前我国流浪乞讨救助制度仍存在不少问题。
一、目前流浪乞讨救助工作存在的问题
1、救助对象标准不易操作。救助管理制度的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。但是在实际工作中这4个条件无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断只能靠简单的观察和听求助人自述，“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”因有些求助人员不愿意提供或无法提供自己的身份信息，无法了解是否享有以上待遇。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。
2、返乡安置工作落实困难。根据《实施细则》第13、14和15条的规定，对于流浪乞讨人员的社会保障主要由其户籍所在地
承担，只有那些因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属、所在单位或者户口所在地、住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。然而，随着地区经济交流的加快，劳动力跨地区流动日益频繁，受助人员户籍所在地与其家属经常居住地不一致，而且户籍所在地人民政府安置的期限、方式、责任等均由当地政府自行决定，加之自愿救助的原则，受助人员可自行离站，导致流浪乞讨人员返乡困难，无法得到有效安置。
3、职业乞讨问题难以解决。由于自愿求助、无偿救助的原则和既定的“进站询问甄别救助返乡”工作流程，使救助管理步入救助送回再救助再送回的怪圈，造成“跑站”流浪乞讨人员的增多，加之流浪乞讨人员本身好逸恶劳，认为乞讨收入不低，所以他们情愿露宿街头也不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。
4、部门协调机制不够畅通。尽管相关政策中规定了要建立民政牵头，部门协作救助管理工作机制，但由于受人员、经费、装备等各方因素影响，使多部门联动机制在实际中较难操作，未形成长效工作机制。
二、加强对流浪乞讨人员救助和管理的对策建议
救助制度的不够完善，究其根本原因是经济不发达，然而经
济在短时间内是无法有根本上的变化的。救助管理工作关爱流浪乞讨人员又是整治市容重要举措，构建和谐社会的一个重要方面，所以只能从救助制度内部寻求最优的组合。加强针对如何切实加强对流浪乞讨人员的救助和管理为此，就提出如下对策：
1、扩大救助对象。《救助管理办法》确立的行政救助制度从根本上说是为了救助在城市中遇到困难而生活无着的人，其临时性的救助原则也表明了“救急不救贫”的功能定位，所以可以将救助对象扩大为流动困难人员和乞讨人员。
2、改变救助方式。社会救助只是一项临时救助制度，要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑。具体而言，一方面要改变救助方式，根据求助人员的不同需求，对其提供“造血式”的救助，“授之以鱼的同时授之以渔”，可以采取技术培训和提供就业机会相结合的办法，提高他们的个人素质和劳动技能，帮助他们真正地自食其力，使他们最终摆脱对救助的依赖。另一方面完善我国的社会保障体系特别是加强农村社会保障制度建设，建立农村养老、医疗和生活保障制度，最大程度改善社会底层公众的生存状况，避免贫弱群体因生活困难而流浪。
3、树立救助新理念。要树立既救助又限制的救助新理念，对违法流浪乞讨行为特别是对胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的行为要严厉打击；对合法的流浪乞讨行为要保护，但同时基于公共
性的要求又需要对其限制与监督，这种限制是对流浪乞讨者行为的限制而不是身份的限制，包括对流浪乞讨行为实施时间、地点和方式等方面的限制。
4、建立长效机制。加强组织领导，落实救助经费，形成“政府主导、民政负责、部门配合、社会参与、救助管理部门落实”的工作机制，并使之常态化、长效化，切实做好流浪乞讨人员救助管理工作。
扩展阅读：试论加强本县流浪乞讨人员救助管理的对策措施
浅析崇明县社会救助管理的难点及对策
201*年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称
《救助管理办法》）实施后，将以往的强制性收容遣送制度改为关爱性救助管理，体现了党和政府对流浪乞讨人员的人文关怀和以人为本的社会行政管理理念，是救助政策的根本转变。但是，新的救助管理政策由于过分强调求助的“自愿”原则，排除了强制性管理，在体现政府人性化救助的同时，缺乏必要的强制及管理手段，致使一些以敛财为目的的流浪乞讨现象泛滥，影响了居民的正常生活和城市的形象，破坏了社会经济的协调发展。因此，加强城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作是我们亟待解决的问题。
一、变强制性收容遣送为关爱性救助管理的重要意义
变强制性收容遣送为关爱性救助管理，是新一届中央领导集体与时俱进，适应社会主义市场
经济发展的新形势，适应民主法制建设和社会文明进步，忠实践行“三个代表”重要思想的重要举措。新的救助制度充分体现了党和政府坚持和落实科学发展观，对广大人民群众高度负责，对解决社会困难群众生活问题的高度重视，反映了新一届中央领导集体“立党为公、执政为民”的情怀。
废除收容遣送制度，建立新型社会救助制度，体现了以人为本的社会行政管理理念，是我国社会主义民主法制建设史上的一件具有重要意义的大事。我国对流浪乞讨人员的救助管理，长期实行收容遣送，这在一定的历史条件下，对于保障流浪乞讨人员的基本生活权益，维护城市社会秩序，起到了积极的作用。但是，随着经济社会的发展和形势的变化，随着社会主义民主法制建设的不断加强，特别是《立法法》的出台和实施，收容遣送已不能适应时代发展的需要，必须按照法制的要求进行改革。同时，在传统收容遣送管理体制和运行机制下，一些地方收容遣送出现了偏差，突出表现在不断扩大收容遣送对象范围，错收、滥收现象严重；收容遣送工作方式简单粗暴，被收容人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了流动人口的合法权益。收容遣送逐步变为社会广泛关注的焦点问题，成为我国依法行政进程中必须认真解决的问题。社会主义民主法制建设的出发点和归宿，是保护人民群众当家作主的权利。现代法制建设的一个重要特点和趋势是控制行政权力的滥用，以保护公民的合法权益。改收容遣送为救助，体现了社会主义民主法制建设的本质，适应了现代法制建设的普遍趋势，是我国依法行政水平提高的一个重要标志。
废除收容遣送制度，建立新型救助制度，是新时期完善社会救助制度的重大改革。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，学习贯彻“三个代表”重要思想必须以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，时刻把群众的安危冷暖挂在心上，对群众生产生活面临的这样或那样的困难，一定要带着浓厚的感情帮助解决。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，我国基本建立起了城乡社会救助体系，在解决特殊困难群众的生活问题方面发挥了重要作用。但在市场经济与人口流动的社会格局下，还需要建立和完善对于城市生活无着的流浪乞讨人员的救助制度。目前，我国城市生活无着的流浪乞讨人员既包括少数无家可归或者有家难归的城市居民，也包括流动人口中的农村困难群众，而绝大多数是后者；流动人口困难群众中，既包括一部分因灾害、因生活贫困到城
市流浪乞讨的农民，也包括一些流入城市务工、寻亲访友遇到临时生存困难的人员，而后者更具有临时性、突发性和救助的迫切性。特别是流动人口困难群众客观上无法得到农村临时性救济，也享受不到城市的低保待遇。新的救助制度正是适应了市场经济条件下人口流动对社会救助提出的新要求，弥补了城乡分割的救助体系的不足，是对我国城乡社会救助体系的补充和完善，是一项具有时代特色的社会救助制度。它对于保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益，维护社会公平，促进社会稳定和协调发展都具有重要意义。
二、对流浪乞讨人员实施救助管理中存在难点及原因
对社会流浪乞讨人员（包括乞讨人员）由收容遣送改为救助管理，这对民政部门及社会管理来讲，是一个重大的改革和质的飞跃。本县自201*年8月1日正式实施国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，通过加强教育培训、健全完善制度，坚持依法行政、规范作程序和依托民间组织创新救助服务方式，逐步实现了五个转变，即：由过去的行政管理改为现在的救助为主的思想转变；由过去的强制收容改为现在的关心帮助为主的工作方式的转变；由过去的铁门窗改为现在的敞开式服务救助环境的转变；由过去的监狱式管理改为现在的人性化救助管理方式的转变；由过去的有偿救助改为现在无偿援助救助原则的转变。总体做到了体制平稳过渡，思想认识不断提高，管理制度逐步完善，救助任务较好完成。但由于国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施的时间还不长，在具体的实施过程中还存在着一些带有共性的困难和问题。
一是救助对象鱼龙混杂，难以甄别。在申请求助人员中一部分确为生活所迫而流浪乞讨，一部分则为懒汉及社会闲散人员，目前还缺少有效甄别的办法。这些人员大部分缺少能够证明身份的有效证件，身份难以确定。工作人员只能凭其口述确定救助与否。
二是呆傻病人救助后，难以送出。呆傻病人护送进站后，由于无法确认其姓名、住址，无法与其家人取得联系，长期滞留在站，超过规定的留站时间，送出难度加大。
三是精神病人难以救助。根据《救助管理办法》，精神病人不属于救助对象，但他们进站后必须予以救助。这类病人对工作人员及救助设施造成极大的威胁，工作人员人身安全无法保障，救助站设施不时被破坏、被救助人员的人身安全也受到威胁，成为重大的救助安全隐患。
四是弃婴难以处理。根据《救助管理办法》，弃婴不属管理范畴，但当弃婴被送进站后，救助站从人道主义角度考虑仍要救助，问题是，弃婴多为残疾初生婴儿，救助站无适宜婴儿生活的条件，给救助带来较大的困难。
五是危重病人医疗费用支出较大。救助对象大都是蓬首垢面、老弱病残、身患疾病或传染病，特别是危重病人一旦住院，医疗费用较高，财政支出较大。
六是城市流浪乞讨人员不断增加。由于《救助管理办法》注重以人为本的理念，自愿求助、无偿救助使救助管理步入——救助——送回——再救助——再送回的怪圈。特别是职业乞讨人员的增多，造成街头流浪乞讨人员增加。
七是职业乞丐难进救助管理站。大量的流浪乞讨人员中，真正符合救助条件的只占很少比例，更多人是以行乞为职业，以骗取人们同情心作为生财之道。路过县八一路经常会见到这样的现象，一个小姑娘跪在地上，她的前面有张白纸，密密麻麻地写着自己的身世，大凡都是父母双亡，没有
钱回家，没有钱上学，请好心的叔叔阿姨施舍点钱。或者就是一个残疾人跪在地上用粉笔书写着自己的身世，内容也一样，目的也是要求好心人施舍钱财。这些人就是所谓的职业乞丐。“去了救助站，住上10天就会被送回家，回了家也没事可干，不乞讨我还能干什么？”这是职业乞丐们的普遍心理。城市流浪人员为什么不愿意走进救助站？市民政局有关人士分析，流浪乞讨人员主要有两大类，一类是由于钱财被偷、被拐或者找不到工作等原因而沦为临时“乞丐”的流浪人员，另一类就是以乞讨为职业的长期流浪乞讨人员。前者一般都会主动到救助管理站申请救助，他们是《救助管理办法》出台的最大受益者。而那些职业乞丐不愿意走进救助站有三个方面的原因：第一，救助工作一般不超过10天，超过期限后救助站工作人员会规劝被救助人员返乡，乞讨者则认为，与其在家受穷，不如进城要饭；第二，被救助者进站接受援助后，为避免救助站成为流浪人员的“食堂＋旅馆”，工作人员一般不赞成他们白天随便外出，真正因为生活无着而沦落乞讨的是不愿离开救助站的；第三，救助站不会给乞讨者现钱，在救助站里，这些以乞讨为职业的人就没有了“经济收入”。生活无着落便去乞讨，救助站对其救助反而是“断了财路”。由此形成了市民越施舍，街头行乞者越多，乞丐越不愿意求援救助站的“怪圈”。对此民政部门呼吁，市民应劝导乞讨人员到救助站接受正规救助，一味的“施舍”可能会导致更多的乞讨者成为“职业乞丐”。
八是难以杜绝骗助行为。由于核实求助对象的口述情况存在一定困难，因而出现了一些重复救助或骗助的现象。由于救助管理办法的宗旨是“自愿求助，无偿援助”。一些人就钻了这个空子，本县救助管理站也曾发现过类似的情况。一名自称是来崇打工者因找不到工作向救助管理站求助，而第二天却自愿离开，到了第二天晚上又来站求助。后得知这个人把救助管理站当作是免费旅馆，白天出去找工作，晚上回到救助站要求救助。
分析出现上述困难和问题的原因主要有三个方面：
（一）好逸恶劳、敛财发家。在流落本县城桥镇街头的流浪乞讨人员有相当部分是以乞讨为手段，以敛财为目的。这部分人包租民房，个别人还住宾馆，他们分工明确，有专门负责乞讨的（多为妇女领小孩或残疾人）、有专门送饭的、有负责食宿。有的流浪乞讨人员假扮残疾人，装扮可怜博取人们的同情；有些人还租用儿童，以“抱腿”、“穷追不舍”、“纠缠下跪”等方式强讨恶要。执法部门多次将这些人送往救助站，他们到了救助站后以不自愿为由，拒绝救助，很多人在离开救助站时常常打出租车离开的。
（二）缺少法律依据，难以管理。国务院《救助管理办法》和民政部《救助管理办法实施细则》规定的管理是对流浪乞讨人员在救助过程中的管理，没有对街头流浪乞讨人员管理作出明确规定，出现了法律的真空地带，造成了这部分人“引导不去”、“劝而不离”、“驱而不散”，形成了流浪乞讨人员与执法人员“藏猫猫”的尴尬局面。导致街头流浪乞讨人员管理难。
（三）害怕承担责任，不敢管理。流浪乞讨人员大多是在马路上、繁华地区等公共场所拦车、拦人乞讨。《中华人民共和国道路交通安全法》第七章第八十九条规定：行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款。当流浪乞讨人员在交通路口（路段）讨要，影响交通时，为防止意外，公安人员不敢追赶讨要人员，就是抓到了也难以处罚，这也是马路上流浪乞讨人员履禁不止的原因。
三、加强崇明县流浪乞讨人员救助管理的对策措施
加强救助管理工作是关爱生活无着的流浪乞讨人员，构建和谐社会的一个重要方面，也是加强市容整治，营造推进生态岛环境氛围的重要举措。为此，对加强本县流浪乞讨人员的救助管理提出如下对策措施：
一、坚持自愿求助，无偿救助的原则，实行站内救助与站外救助相结合
救助管理工作是一项新型的社会救助制度，是社会保障体系的组成部分，其社会稳定的功能不言而喻。新型的救助管理工作的社会功能包括两个层次，一是直接的社会功能，即保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益；二是间接的社会功能，即维护城市社会秩序促进社会稳定。求助人员来站，首先要他主动、自愿，这个是原则、前提。因此，要切实按照“自愿求助、无偿救助”的救助原则，对城市生活无着的流浪乞讨人员到站一例救助一例，杜绝“符合救助条件而未予救助”的现象出现。在进行站内救助的同时，继续依托“慈善服务社”，对在县城和有关重点集镇生活无着的流浪乞讨人员进行摸底排查，实施站外救助。对属于外地的流浪乞讨人员，经入站救助后，及时送市救助管理站。对本县的流浪乞讨人员，在摸清情况后主动与有关乡镇联系，由乡镇根据其户口性质采取妥善措施，属于城镇户口并符合低保条件的，将其纳入城镇低保对象；属于农村户口并符合低保条件的，将其纳入农村特困救助对象。从而充分发挥救助管理工作在社会稳定机制中的作用。
二、严格工作规程，以“诚心、耐心、热心、爱心”的工作要求提高服务质量。
救助管理站主要是解决求助对象临时的生活困难，并使其返回家庭或所在单位。救助站的工作人员要转变观念，变管理为服务，变生硬为微笑。在接待、接收求助人员时要热心，做到进门有真诚的微笑和热忱的问候。对受助人员提出的问题和要求，要做好耐心的解释工作。并且经常要与受助人员交谈，发现问题要做细心的思想工作，有个别受助人员因思乡心切，归心似箭及不了解救助工作的具体程序，进站一两天就吵着要走；有的受助人员进站后，不愿离站，要求住满10天，在这种情况下，不能急躁，要“诚心”做好解释工作，告诉受助人员救助管理站的有关规定，并耐心说服他们主动配合，真实告诉户口所在地或住所地的情况。对于特殊困难的受助对象如老年人、残疾人、未成年人、智障及精神病人要给予更多的帮助，更多的爱心，要发扬不怕苦、不怕脏、不怕臭的精神，如帮他们理发、洗澡，给他们喂饭，为他们料理大小便等。通过这些细小的环节，进一步注重服务功能和提高服务质量。
三、加强协调配合，建立社会互动，多部门共同参与的社会联助机制
救助管理工作是社会性工程，政策性强、覆盖面宽、必须形成政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制。一是要加强组织领导，建立由县政府分管领导任组长、相关部门组成的崇明县救助管理工作协调小组，形成加强救助管理工作的合力；二是建立流浪乞讨人员救治网络体系。1.确定定点医院，保证流浪乞讨人员能够得到及时救治；2.确定救治范围、标准和程序，保证流浪乞讨人员救治通道顺畅；3.确定救治资金划拨渠道，保证救治资金及时结算。三是建立流浪乞讨人员安置体系。1.加大资金投入力度，为无法查找身源的流浪乞讨人员安置提供必要的资金保障；2.利用乡镇敬老院闲置的院舍、设施和人力资源，解决流浪人员安置难的问题。这种做法在不需要政府投入新建福利院资金的同时，为农村解决了劳力过剩的问题；四是建立救助管理工作宣传体系。1.媒体宣传。通过新闻媒体被露流浪乞讨人员的欺骗行为，使市民认清流浪乞讨人员的实质是以敛财为致富目的，引导市民不随便进行施舍，使乞讨市场自行消失。2.社会宣传。通过社区通告和致
全体市民公开信的方式揭露流浪乞讨人员的丑恶现象，劝导市民不盲目施舍。3.成立“小喇叭”宣传队。为社区救助管理自愿者队伍配备“小喇叭”，统一宣传内容，统一宣传时间,在本社区内的主要街路、繁华地点进行宣传，使流浪乞讨人员没有讨要市场。
四、实施分类救助，提高救助管理工作的针对性和时效性
严格按照救助管理法规要求，不管是在站内救助还是在街头救助,坚持做到凡符合救助条件的
都能得到救助。在此基础上，针对救助对象不同的情况和特点，有针对性的实施分类救助。其中对对精神病人,痴呆傻人员要及时接到救助管理站,将他们视为亲人进行重点救助；对受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人、老年人和其他行动不便者等特殊困难求助对象，要分别采取各种行之有效的办法分别救助。如对年老体弱者，根据其衣着打扮，分析他外出时间的长短；根据口音辨别住所地位置；对老年痴呆、智障者，根据护送受助人员的派出所方位，及受助人员的口音，通过电视台、报纸寻找其亲戚；对精神病人，首先通过医院住院治疗，待病情稳定，能讲出家庭住址后，再与其家人及当地政府联系；对未成年人，针对其不原提供真实姓名等情况的特点，实施耐心教育和谈话，引导其改正谎报的姓名和住址；对少数民族人员，针对其不会写汉字，不会普通话的特点，想方设法找懂少数民族语言的人来当翻译。同时救助管理工作人员要始终坚持“以人为本，为民解困”的宗旨，重视和加强救助管理站建设，强化救助管理站内部管理，进一步完善各项管理制度。不断加强作风建设，培养爱岗敬业的工作理念，坚持人性化服务，零距离接触，使救助工作人员的责任意识进一步增强，救助管理工作程序进一步优化，服务水平和办事效率进一步提高。
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