浅议侦查一体化机制对于破解基层检察院反渎工作发展难题的重要作用
浅议侦查一体化机制对于破解基层检察院反渎工作发展难
题的重要作用
摘要一直以来,案件线索少、案件查处难、案件查办能力较弱是制约基层检察院反渎工作科学发展的三大难题。本文试从实证研究的角度,论证侦查一体化机制对于破解基层检察院反渎工作发展难题的重要作用。
关键词侦查一体化上下联动反贪反渎联动机制中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(201*)06-143-02
在深入推进社会主义法治建设进程中,反渎职侵权工作发挥着越来越重要的作用。全国各级检察机关不断加大对渎职侵权犯罪的查办和预防工作力度,取得了显著的成绩,受到了广泛的肯定和好评。但是在基层检察机关,反渎职侵权工作仍然存在着案件线索少、案件查处难、案件查办能力较弱等三大难题,影响和制约了反渎职侵权工作的持续健康发展。而要破解这些难题,通过自身从事反渎工作的工作实践和理论思考,笔者认为最重要的方法就是要建立侦查一体化机制。
侦查一体化机制,就是以提办、交办、督办、联合办为主要办案方式,实施案件线索统一管理和经营,侦查活动统一组织指挥,侦查人才和技术装备统一调配使用,执法环境统一营造的侦查机制。其中实施案件线索统一管理和经营,即线索资源整合功能;侦查活动统一组织指挥,即侦查力量整合功能;侦查人才和技术装备统一调配使用,即人才资源整合功能;以上三个功能,就是侦查一体化机制最重要的三大整合功能。侦查一体化机制在反贪部门已探索和运行多年,在理论建构、实践检验和经验积累上都取得了显著的成就,呈现出强大的生命力,但是在反渎工作中,这一机制还处于初步探索的阶段,还有一段较长的路要走。笔者在自身工作实践中发现,侦查一体化机制是破解基层检察院反渎工作科学发展三大难题的利器,以笔者所在的增城市人民检察院为例,通过试行这一机制,发挥三大整合功能,实现了反渎工作的跨越式发展,201*年共受理案件线索14件,初查14件,经初查,成功立案8件,立案数是前三年的总和,比上一年度上升了166.67%,且侦结率和移送起诉率达100%,受到上级领导和人民群众的好评。具体而言,侦查一体化机制具有的线索资源整合、侦查力量整合和人才资源整合等三个功能,能够相对应地解决案件线索少、案件查处难、案件查办能力较弱等三大难题,具体阐述如下:第一,侦查一体化机制的线索资源整合功能有利于破解案件线索少的发展难题。多年来,在惩治腐败问题上,人们关注更多的是贪污贿赂犯罪,对渎职侵权这种不进腰包的犯罪的危害还认识不足,举报热情不高,个别机关和干部甚至对这些犯罪要进行刑事追究不理解、不支持,加上基层检察院自身侦查力量分散、摸查和经营线索水平不高等原因,案件线索少、案源不足一直是制约基层检察院反渎工作发展的难题,经常处在“无米下炊”的窘境中。而侦查一体化机制的首要功能,就是资源整合功能,这一功能能够有效破解案件线索少、案源不足的难题。侦查一体化机制的资源整合功能主要表现在内联、外联、上下联动三个方面:内联就是同一检察机关内部案件线索资源的整合,就是通过建立情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈等制度,发现反贪、公诉、侦监、民行、控申等部门办理案件背后隐藏的渎职侵权案件线索;外联就是基层检察机关与行政执法机关之间的线索资源整合,就是加强与公安、纪检、监察、审计、工商、税务等职能部门的合作与联动,积极发现这些职能部门执法过程中暴露的执法对象的渎职侵权案件线索;上下联动就是上下级检察机关之间的案件线索资源整合,通过对基层院案件线索的统一管理、统一建档、统一调配,提高线索经营的能力和深度。通过内联、外联、上下联动的资源整合,能够极大地拓宽基层检察院的线索来源,使案源少的难题不再是难题。
第二,侦查一体化机制的侦查力量整合功能有利于破解案件查处难的发展难题。渎职侵权案件不仅发现难,查处更难,这里面既包括证据收集与固定较难的原因,也包括干扰较多、压力较大、渎职侵权责任较难认定、正确区分罪与非罪界限难度较大等问题,要做到能立就能诉、能诉就能判并不容易。而侦查一体化机制实行侦查活动统一组织指挥,其具有的侦查力量整合功能能够破解案件查处难的问题。侦查力量整合功能主要有以下几种形式:一是采取提办的方式,有效减少办案阻力。对案情重大、疑难复杂、社会反映较为强烈、基层院办理难度较大的案件一律上提到上一级检察院办理;二是采取参办的方式,有效减少办案阻力。对基层院单独办理力不从心或干扰较大的案件,上一级检察院及时派员直接参与办案,既加强办案指导,又有效排除或减轻办案压力和干扰;三是采取异地办理的方式,有效减少办案阻力。对干扰阻力大,不宜由发案地基层院办理的案件,由上一级检察院及时指定异地办理,从而避开干扰阻力,有效突破案件;四是采取督办的方式,有效减少办案阻力。通过上一级(下转第146页)(上接第143页)检察院对基层院的督办工作,在给办案单位加压的同时,也为办案的基层院和办案人员增添了抗干扰、排阻力信心和决心;五是建立反贪反渎联动机制,有效减少办案阻力。通过整合反贪和反渎两个侦查力量,形成打击合力,既能够通过办理反贪案件带出反渎案件,或者通过办理反渎案件带出反贪案件,又能够在工作中相互声援,相互支持,打出查办职务犯罪的声威。
第三,侦查一体化机制的人才资源整合功能有利于破解案件查办能力较弱的发展难题一直以来,案件查办能力较弱是制约基层院反渎工作科学发展的重要难题,特别是其直接影响到反渎工作的可持续发展。《刑法》第九章“渎职罪”中规定的罪名多达三十余种,范围涉及公、检、法、工商、税务、海关等诸多行业,涉及的法律法规多、领域广,技术性、专业性和政策性强,因此对反渎干警的综合业务素质有很高的要求,而基层院反渎干警因自身知识结构、专业视野和经办案件较少、经验积累不够等原因,案件查办能力一直是一块软肋。而侦查一体化机制的人才资源整合功能能够破解这一难题,这种人才资源整合体现在三个方面:其一,整合院内人才资源。通过打破反贪、反渎等部门界限,建立一体化协同办案机制,侦查各部门可以互通办案信息,协作收集、固定证据,支援突破案件,提高办案效率。侦查监督、公诉等部门以提前介入引导侦查的方式加强侦查工作力量,能够有效提高侦查效率;其二,整合两级院人才资源。相对于基层院而言,上一级检察院具有更加丰富的人才资源,通过侦查一体化机制,能够为基层院办案提供理论指导和智力支持,并充分发挥组织领导和统筹协调的作用,同时通过这一机制还能整合多个基层院的人才资源,形成强大的人才团队攻坚克难;其三,通过侦查一体化机制能够多办案、办大案、办精品案的机会,基层院反渎干警可以向一起办案的上级院的领导和同志学习,向兄弟单位的办案同志学习,向本院其他侦查部门的同志学习,在具体的办案工作实践中学习总结经验,确实学到了新知识、新本领、新技能,从而全面提高基层院反渎团队的整体办案能力。
通过以上的具体分析,我们可以发现,以侦查一体化机制破解三大发展难题有几点启示:其一,侦查机制一体化代表着反渎工作的发展趋势,能够推动基层检察院反渎工作的科学发展;其二,侦查机制一体化既包括纵向上上级院和基层院反渎部门的办案一体化,也包括横向上与反贪等侦查部门及其他办案部门的办案一体化,但是侦查一体化不是对基层院反渎部门的帮扶措施(支援弱者),而是“一加一大于二”的强强联合,优秀的反贪部门可以通过办理反贪案件带出反渎案件,那么优秀的反渎部门同样可以通过办理反渎案件带出反贪案件,从而促进反贪工作的发展;其三,反渎的侦查机制一体化实践较反贪的为晚,理论建构方面就更是少之又少,因此应该虚心学习反贪的理论建构、工作机制和成功经验,比如成立侦查指挥中心。
扩展阅读：以侦查一体化机制破除反渎工作难点
以侦查一体化机制破除反渎工作难点金华市院吴庆华
[中文摘要]金华的反渎工作自201*年以来取得了较大的成绩，尤其是201*年以来不仅
办案数名列前茅，而且办理了一批有影响的大要案，并且带动了整个地区的反渎工作的开展，这些都得益于侦查一体化机制的贯彻。
[关键词]侦查一体化内涵目标管理线索管理、研判运作模式一、我市反渎工作的现状
渎职犯罪作为职务犯罪的一种，又被称为是国家机关工作人员“不揣腰包”的犯罪，是指国家机关工作人员违背公务职责的公证性、廉洁性、勤勉性，妨害国家机关正常的职能活动和利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。其本质是权力与责任脱节，导致权力的失用或滥用。渎职的行为和结果，严重违背了公务员职责的公正性、廉洁性和勤勉性，妨害了国家机关正常的职能活动，严重损害了国家和人民的利益。依照现行法律规定，渎职罪属于结果型犯罪，一旦成立，往往已经造成难以挽回的重大损失或严重后果。
另外，渎职侵权犯罪的主体是国家机关工作人员，由于这类人员身份特殊，各种关系盘根错节,给基层院查办案件带来一定困难。一是亲属、朋友、同乡、同学、战友等社会关系网形成的“保护层”使案件查办工作极易陷入困境；二是部门保护主义严重干扰着办案工作，为了本单位、本部门的荣誉、声誉不受影响，千方百计捂着盖着，以达到大事化小，小事化了的目的；三是利益关系作祟,由于与在案人员存在着某种利益牵连，生怕“拔出萝卜带出泥”，从而利用各种关系对办案机关和办案人员施加压力来阻碍侦查；四是个别地方党委政府领导对反渎职侵权工作存在着认识上的误区，为了其政治上和经济上的利益，对反渎职侵权检察工作抱着一种消极的态度，不但不支持查办工作，反而千方百计地来限制渎职侵权案件的查处,造成检察机关孤军奋战的状况。
金华市院反渎局201*年挂牌成立后还发现了反渎队伍存在一个问题：各地只注重本院或反渎职侵权部门自身的力量，而忽视了与其它院或相关部门的配合和联络，遇到跨区域、智能化、关系复杂的大案要案和窝案串案，形不成打击的优势和合力,使过去那种二三个人为一组各自为营、分散作战的侦查模式，受到了前所未有的挑战。各院侦查骨干的能力水平各有特色，如果各自为战，不但整体合力不强，而且侦查人员个性化的特长和优势难以充分发挥，侦查人员的业务水平和办案能力很难实现优势互补。
发现这些情况后，市院反渎局响应省院提出的号召，努力抓住“一体化业务指导”，致力于改变这一现状，取得了一定的成效。06年以来，全市各办案单位在消灭“空白院”的基础上保持办案量不断提升。特别是201*以来，各办案单位都较早地消灭了“空白”，并在案件量的平衡上有了明显地进步，如201*年立案查办37件41人；201*年查办41件51人；201*年查办32件41人，办理了一大批有影响、有震动的大要案，取得了很好的政治效果、社会效果和法律效果，比如市院办理的原兰溪市建设局局长许某滥用职权和受贿案件、比如市院查办的原金华国资委傅某等人滥用职权案件、金东区院和东阳市院联动的环保案件等等。
二、“侦查一体化”体制的内涵
反渎职侵权工作侦查一体化，是指检察机关在现行的检察体制模式下，建立以优化检察机关反渎职侵权部门的侦查资源配置、提高整体效能为目标，以省级院为指导，以市级院为主体，以基层院为基础，以市院侦查指挥平台为组织形式，以提办、交办、督办、联合办等为主要办案方式，实行侦查活动统一组织指挥，案件线索统一管理和经营，侦查人才和技术装备统一调配使用，执法环境统一营造的查办渎职侵权犯罪的侦查机制。省院王祺国副检察长认为侦查一体化的内涵体现4个属性即一是整体性；二是协同性；三是法定性；四是信息性。1【①】
反渎职侵权侦查一体化模式从整体上打破了以往一个办案单位单边作战的格局，纵向突破了级别管辖的梯度空间，横向超越了属地管辖的界限，贯通了以省级院为龙头，市级院为主体，基层县级院为基础的流程化效率运作，从而更突出上级院统一领导指挥的权威，强调局部对整体服务和整体对局部的协调，体现了准确高效的行政性和严密迅捷的组织性。反渎职侵权侦查一体化模式在更广的层面上更灵活地适用刑事诉讼法指定管辖的规定，通过提办、交办、联办、督办等多元化办案方式来突破重大疑难案件，排除办案阻力，加强异地协作，破解“本地人难办本地案”的难题
三、实行反渎工作目标一体化管理。
金华市院根据上级院对渎职犯罪形势的判断，结合金华本地实际情况，提出每年的反渎工作目标，并实施科学的量化管理。
一是确立全市全年整体业务工作目标。在省院施行绩效考核以前，市院根据近年的办案情况以及全市掌控的案件线索量，提出相应的全年整体业务工作目标。如06年即提出全市“消灭空白、总量在20件左右”的规模要求和“提高案件质量”的质量要求。省院实行分类绩效考核后，调整为以考核分类确定业务规模与质量的要求。全市全年整体业务工作目标的确立，使各单位能够认清全市办案目标与方向的同时，根据自身实际确立工作目标，引导全年总体工作努力方向与走势。
二是实行目标管理阶段化推进督促机制。确定全年目标后，对总目标分阶段进行目标分解，保证全年工作任务完成。如201*年确定目标后，市院先督促办案困难的县市完成工作任务，县市把自己遇到的难题主动和市院沟通，市院借助各种途径解决困难，帮助扫清障碍，到今年5月份，各地有已经消灭空白，从而没有影响今年全国检察系统开展的渎职预防巡展工作的开展，也为下半年工作奠定了较好的基础，
三是围绕专项工作重点推进。借助时机开展专项工作的治理也是做法之一。201*年12月转发了两办《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，高检院也出台了相应的文件，省院召开了全省检察长会议，市院积极贯彻上述精神，加大了对重点领域的整治。市院办理了市国资委傅某等人滥用职权造成3000万元损失的大要案，永康市院办理了行政执法局玩忽职守案件3件5人，并办理了以派出所长黄某为首的徇私枉法案件4件4人。这些案件的办理也都是围绕重点工作开展。
四、案件线索与研判的一体化管理
“职务犯罪线索是指蕴涵、反映职务违法犯罪事实的未经检察机关充分查证的信息。”2[②]依其来源大致可以分为两类：一是举报线索，包括个人来信、来访和单位移送以及上级交办的线索；二是侦查部门自行发现的线索，包括在工作生活中获取的和在查办案件中发现的线索。“职务犯罪线索具有客观性、针对性、分散性、价值性、局限性、传递性、时机性等特征”。3[③]职务犯罪线索虽然一般不直接作为证据使用，但其是开展职务犯罪侦查工作的源头，是启动职务犯罪侦查行动的开关，在职务犯罪侦查中具有重要的地位。4[④]线索统一管理是侦查一体化机制得以正常运作的前提。启动侦查指挥中心，开展一体化侦查，关键要有成熟的线索和可靠的情报信息。案件线索管理中的关键两步一是获取二是研判。1、线索全市汇总、并串。在线索汇总方面，仅通过每月的月报表进行汇总是不能达到整体汇总效果的。一方面，按月报表机制实现线索汇总，另一方面在工作指导及巡查中及时将各办案单位的线索，甚至是线索情况进行汇总，我局以及初步实现高检院关于对重要线索实行分级备案的要求，下管一级的规定，对下级院受到的涉及党政领导干部、人大代表、政协委员职务犯罪的要案线索，以及数额特别巨大或在当地有影响的大案线索，要报上级院备案管理，由市院统一经营，统一开发利用。线索全市汇总有效避免因线索积压或人员更替而造成线索流失的问题。比较典型的案例就是我局办理的原义乌市国土资源局副局长吴厚征滥用职务和受贿案。
2、线索全市研判。侦查人员对职务犯罪线索的分析评估，是指侦查人员依据所掌握的资料和信息，根据职务犯罪侦查经验，运用逻辑推理等方法，对职务犯罪线索进行分析，推测可能存在的职务犯罪事实，评估可能存在的风险，并据此判定线索可查性以及调查重点的一种活动。
市院反渎局在线索全市汇总并串的基础上，通过对案件线索资料的汇集、整理、分析以及对线索处理情况的及时掌握，有利于拓宽侦查视野，实现侦查工作得科学决策，也有助于及时通过业务指导或参办、督办、提办等方式解决基层检察院在线索处理中遇到的难题。从近两年的办案情况看，公安交警及车管部门、法院执行部分、国土拆迁以及环保系统等部门线索并串的效果良好，市院不但可以为在办基层院提供较为丰富的案件线索，而且为有相关线索反映的其他基层院也提供了办案线索与查办思路。
3、立案前汇报制度把住了质量关。金华市院一直坚持基层院立案前向市院反渎局汇报的制度。该制度从线索研判角度看，其主要益处有：一是进一步把握了质量，阻拦了凑数案件启动侦查程序。二是拓展了办案思路。市院从全市的角度提出提高查办级别、拓展查办范围等扩大战果的意见，推动查办工作合理扩大战果。立案前汇报制度构成了一体化研判线索的重要一环。比较有代表性的案件还是环保系统案件，金东区院向市院进行情况汇报后，市院把相关的线索进行并川处理，并且积极配合区院打开缺口，保证案件的质量而且为后期工作做好铺垫。
4、日常指导中坚持一体研判线索的作法。市院在日常指导中把线索的共同研判作为重要与必要的一项工作。定期派出指导组前往基层院，集中精力对所有线索进行研判，形成共识，该初查的初查，查办的查办，该放弃的放弃，有效地处理了案件线索。如某县在“康庄公路”建设中的一条案件线索经初查一度陷入困顿，市院指导中共同仔细研判了该线索，并提出具体的进一步初查意见，最后通过该线索查办了3人渎职犯罪案件。
五、查办案件中的侦查力量调配一体化运作
检察干警都是按行政区域划分配的，目前各级检察机关侦查人员不够多，特别是县区检察部门人员比较匮乏，最多的是市院反渎局8人，人员配备达到5人的有3个局，其他的以3-4人为主，很多的局实际办案力量明显比配置的编制少。各地经济情况、发展不同等往往造成有些局办案力量常年不足，而有些地方因为线索少或没有线索往往办案力量就会闲置起来，实施侦查一体化打破了地域界限，能使全市的办案力量集中发挥更大的作用，在全市办案力量的使用上，我市反渎基本上做到集中使用时，发挥攻坚作用；分散使用时，发挥他们办案的定向把关作用。一体化查办的运作在金华市反渎系统的模式有：一是上下联合式，二是对下帮助式，
三是整体集中式。在查办案件的一体化运作中，形式与时机灵活方便，可以在初查中适用，也可以在办案中适用，可以先适用帮助式也可以根据需要而调整为集中中，一切丛案子的实际情况而调整。
通过这些年的侦查一体化的实践操作，在平衡各地的办案方面取得了一定的成效，但是也遇到了不少的难处，今后几年我局将完善以下几个方面的工作：一是继续完善侦查指挥协调机制。指挥、发挥组织协调作用是重要的实现方式，继续完善对基层院在查办案件的定性及犯罪事实认定、侦查方向、时机、措施、适用法律等关键环节上给予具体的指导；对基层院办理的重点案件，进行个案督办，并适时介入办案过程，直接予以指挥或指导；从有利于案件查处的角度出发，改变案件管辖，采用提办、交办的方式，顺利开展案件侦查。完善区域交叉办案，加强跨地区侦查协作，整合侦查部门精干力量查办跨地区的大要案；继续加强内部协调办案，如协助办案；代为取证；协助追逃等。
二是建立和健全信息情况交流制度。继续完善信息库的建设并不断的与实践相结合使用，不断充实其与办案相关的信息情况，建立以典型案例、侦查谋略等信息，对案件信息进行跟踪分析，加强对线索资源的综合开发利用。
三是继续加强全市反渎人员的人才库的建立和使用。人才是反渎工作的重中之重，没有优秀的侦查人才，我们的反渎工作不能取得新的突破，集中全市的优秀力量能发挥更大的作用。同时要给予侦查人才物质和精神上的奖励，把优秀的人才留在反渎部门。
四是实现利益共享分配机制。现行利益分配机制不公，客观上导致了一体化过程中利益分配的失衡，有碍于侦查一体化的体制的建立。我们认为一要增强侦查一体化利益共享的价值理念；二是提高化解侦查一体化运作过程中产生的利益矛盾冲突的能力；三是创建有效的侦查一体化利用共享的分配平台；四是改革和调整现有侦查一体化失衡的利益格局。
注释：
1【①】王祺国《关于职务犯罪侦查一体化的若干问题》
2[②]关福金：《案件线索与调查》，载《反渎职侵权工作指导与参考》201*年第6期，第20页。
3[③]陈连福、何家弘：《渎职侵权犯罪侦查实务》，法律出版社201*年8月第一版，第73页。
4[④]初查是立案前的调查，也是侦查活动的一部分。
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