政府绩效管理的实践探索和理论思考
政府绩效管理的实践探索和理论思考
随着我国体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度的重要创新，越来越受到重视。认真研究、制订全面科学的政府绩效评估体系，构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式，是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要。
一、充分认识绩效管理及其研究的重要意义
政府绩效管理，作为政府管理的重要创新，对于提高政府绩效、改进政府工作、建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，都具有重要的作用。实施政府绩效管理是全面贯彻落实科学发展观，树立正确政绩观的重要手段。推动政府绩效管理工作，有利于形成各级政府正确的政绩导向，有利于形成科学合理的“指挥棒”，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，引导各级政府真正将工作重心实现同中央的战略部署相一致，实现以人为本，全面、协调、可持续发展。实施政府绩效管理是提高政府执行力，推进行政管理体制改革的重要途径。近几年来，通过行政审批制度改革，政务公开等措施，行政体制改革取得了很大的成效，但与社会主义市场经济体制要求还有很大的距离；各自为政，地方保护，有令不行，有禁不止等现象还存在，开展政府绩效管理，有利于形成对各级政府的激励约束机制，保障政令畅通，有利于优化和整合行政资源，提高执政能力。实施政府绩效管理是提高政府公信力，建设人民满意政府，构建和谐社会的重要方式。政府的宗旨是为人民服务，实施绩效管理，有利于促进政府从管制型政府向服务型政府转变，从官员本位政府向民众本位政府转变。通过开展绩效管理，吸收人民群众的有效参与，可以监督各级政府，增强他们的责任意识、服务意识、法治意识。
二、紧密结合政府工作实践，推进绩效管理的理论创新
积极推动理论与实际相结合的研究工作的开展，整合学术界和实务
部门的力量，密切结合我国政府绩效管理工作实际，积极主动地、有计划地开展各种形式的研究。研究当前迫切需要解决的重大理论问题和实际问题，温家宝总理在政府工作报告和讲话中多次提到要“牢固树立科学发展观和正确政绩观，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。就政府绩效管理工作中的主要问题而言，当前我们要着重研究绩效管理的指标体系建设、结果运用和行政问责、民众参与等重大课题。研究政府绩效管理工作的实践经验，从理论上加以总结目前很多地方都在开展政府绩效管理工作特别是绩效评估工作，例如与目标管理责任制相结合的绩效评估，以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的绩效评估，专业职能部门开展的绩效评估，以效能监察为主要内容的绩效评估，与政务督察相结合的绩效评估，由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估，引入欧盟通用模型进行的绩效评估等，这些都是结合我国国情、具有自己特色、在实际工作中取得了一定效果的新鲜实践，我们理论工作者有责任把这些经验加以总结和完善，使之系统化、理论化，用以指导实践。研究我国历史上的和国外的绩效管理理论与实践以史为鉴，以人为镜，我们应当借鉴历史上和国外的有益经验。很长时期以来我国就是一个庞大的中央集权国家，自上而下的政府组织体系在其运行中也存在着绩效考评的方式方法，虽然其标准和内涵有所不同，但是很多思想和做法对我们今天开展绩效管理也不乏启迪之处。作为政府自身管理的一种方式，绩效管理在国外特别是西方发达国家已经开展了较长时间，积累了很多值得我们引进和吸收的理念和具体做法。我们对国外绩效管理的理论动态和实践进展要密切跟踪，联系我国政府运行的实际情况，进行适当借鉴。各级组织人事部门、审计部门、监察部门等方面的学术团体在政府绩效管理研究方面做了很多开创性的探索，形成了很多有影响的学术成果，值得我们学习。我们也要加强同他们的合作，共同推动政府绩效管理研究和实践的发展。开阔视野，推动政府绩效管理研究方法和工作方法的创新，政府绩效管理
是政府管理机制的重要创新，创新意味着理念的创新、机制的创新，也蕴涵着方法的创新。对我国政府管理的现状而言，在开展和推广政府绩效管理的过程中，不仅重视定性指标，更要重视定量指标的制定。不仅强调主观评价，更要强调客观测度。这就意味着绩效管理要采用更多的方法和工具，充分运用网络信息技术，借鉴经济学、管理学等学科的科学方法，提高政府绩效管理的学术研究和实际工作水平。
三、加强研究机构建设，为政府绩效管理研究提供组织保障要搞好政府绩效管理的理论研究，需要我们研究机构作用的发挥。我们要大力加强研究组织建设，努力建设一支高素质的理论研究队伍，充分调动各方面的积极性，不断活跃理论研究工作。努力建设高素质的研究队伍是政府绩效管理研究的组织保障注重自身政治业务素质的提高，努力夯实理论根基。要按照研究机构章程规定的职责，精心谋划研究课题，制定切实可行的研究计划，组织精干高效的研究队伍，并认真付诸实施。要建立健全研究机构的有关制度，不断规范活动的形式和内容，推动研究活动的制度化、规范化，提高理论研究工作实效，保证研究工作有章可循、有序运行。研究机构要通过丰富多彩的活动和高水平的理论研讨会，把那些政治素质高、业务能力强的理论工作者和实际工作者吸引到理论研究队伍中来，努力建设一支政治强、业务精的理论研究队伍。加强学风建设，保证政府绩效管理研究的学术品格我们一定要理论联系实际，加强调查研究。理论联系实际，是我们从事研究必须遵守的原则。对于政府绩效管理这样实践性很强的研究领域而言更是如此。脱离实际的研究是不会有生命力的，我们必须面向实际、调查研究，把绩效管理研究和政府部门的实际工作结合起来，既强调理论的指导作用，又要防止不切实际的空谈。从事理论研究工作和从事实际工作的同志紧密协作，互相学习，取长补短。这样，我们的研究工作一定会取得显著的成果。我们要贯彻“百花齐放，百家争鸣”的方针。在学术研究上，不同见解可以自由争论，以便有所比较，有所鉴别，集思广益，群策群
力。在经济全球化和科学技术迅速发展的今天，政府面临的形势和任务比以往任何时候都更加复杂。公共管理创新、公共服务创新、公共政策创新，行政管理体制改革、行政管理规制改革、行政管理机制改革，都需要定方向、找航标、用工具。政府绩效评估应运而生。
四、总结经验，推广典型，注重评估结果的运用
在各地各部门的实践中，涌现了许多极具特色的先进典型，他们不仅按照绩效评估的普遍要求进行操作，还在实践中融入个性化的探索。如，有的地方把绩效管理寓于机关日常管理制度中，使传统管理制度焕发了新的生机；有的地方将绩效评估重点在公共服务部门应用，大幅改善了政府及行业服务质量，提高公民满意度；有的地方组织专业职能部门开展绩效评估，进行效能监察，绩效督察，提高了行政效能；有的地方运用国际通用的绩效管理模型开展绩效评估，增强了评估工作的规范性；还有的地方大胆探索绩效评估主体多元化，开创了“第三方”评估，由专业机构、公众作为评估主体，对政府绩效进行评价，提高了评估的客观性等等。各地各部门绩效评估的实践给政府管理创新活动带来了勃勃生机和活力。
我国绩效评估走出了一条“理论引导，地方先行，科学决策，互动共推”的路子。“理论引导”，是说在20世纪90年代以来全国出现了一批敏锐的学者，如包国宪、卓越、吴江、吴建南、刘旭涛等，他们致力于介绍、引进西方的绩效评估经验，研究符合中国国情的绩效管理性质定位、价值取向、方法技术、指标体系、评估主体、结果的运用等，形成了许多成果，使实践工作者的思想得到了武装。“地方先行”，是说20世纪90年代中后期以来，许多地方政府和部门对绩效评估倾注了极大的热情，做出了大量富有首创精神的实践探索，意义重大，其中有很多成功的案例。“科学决策”，是说高层决策者贯彻落实科学发展观和正确政绩观，绩效评估被提到了中央政府的议事日程，正在逐步形成一整套政策和制度框架。201*年修订《国务院工作规则》时，把“建立健全
公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了《国务院工作规则》。201*年政府工作报告中温家宝总理提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求。201*年9月4日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。会上，温家宝总理进一步强调指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”，“要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观”。“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”“互动共推”，是说地方政府的实践探索与理论工作者的理论探索，形成了互动；党和政府决策科学化民主化进程与专家学者、一线实际工作者的深化研究进程，形成了互动；绩效评估理论的应用与评估结果的运用，形成了互动。这三种互动力量找到了一个非常好的结合点，这就是行政管理理论与实践结合，共同推动绩效评估的开展，共同推动了政府管理科学化、民主化、法制化和现代化的进程。绩效评估的研究与决策之间的关系，是我国行政管理理论与实践关系的缩影，从一个侧面看到政府科学行政的轨迹。绩效评估走出的这条新路子，勾画了我国政府自身现代化的脉络，代表了公共管理发展的方向。这本身就象是对科学研究的一个评估过程。近期绩效评估研究的重点，要放在如何建立科学地设计经济社会发展的指标体系；如何提高采集数据的真实可靠性；如何确立集中民智、搜集民意的有效方法。同时，也要抓紧对包括基础理论之内的深层次问题进行研究，如政府绩效的影响因子，绩效评估方法论等，还需要总结政府绩效评价的创新案例。我们要进一步提高对绩效评估的意义和艰巨性的认识。绩效评估是行政管理体制改革中的一项不可缺少的内容，但也是相对而言难度最大的一件事情。绩效评估是“指挥棒”、是“鞭子”，起到引导、督促干部行为的重要作用。古今中外，都讲绩效，但是，我们没有现成能拿来就用的工作模式，要靠立
足中国政治和社会管理体制的实际，扎扎实实去探索。绩效评估的关键是指标体系的设计。在研究评估指标的时候，要把贯彻党的路线方针政策、落实科学发展观放在第一位，看评估对象是真抓落实，还是阳奉阴违。要看是否切实转变政府职能，有没有解决“错位”、“缺位”和“不到位”现象。对政府部门的评估指标要简单易行、抓住重点核心职能，进行分析评估，不宜烦琐复杂。指标还要能反映政府工作机制是否科学，是否符合高效率、低成本、高效益的要求。
政和县机关效能建设领导小组办公室二00八年九月二日
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政府绩效管理的实践探索和理论思考
随着我国体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度的重要创新，越来越受到重视。认真研究、制订全面科学的政府绩效评估体系，构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式，是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要。
一、充分认识绩效管理及其研究的重要意义
政府绩效管理，作为政府管理的重要创新，对于提高政府绩效、改进政府工作、建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，都具有重要的作用。实施政府绩效管理是全面贯彻落实科学发展观，树立正确政绩观的重要手段。推动政府绩效管理工作，有利于形成各级政府正确的政绩导向，有利于形成科学合理的“指挥棒”，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，引导各级政府真正将工作重心实现同中央的战略部署相一致，实现以人为本，全面、协调、可持续发展。实施政府绩效管理是提高政府执行力，推进行政管理体制改革的重要途径。近几年来，通过行政审批制度改革，政务公开等措施，行政体制改革取得了很大的成效，但与社会主义市场经济体制要求还有很大的距离；各自为政，地方保护，有令不行，有禁不止等现象还存在，开展政府绩效管理，有利于形成对各级政府的激励约束机制，保障政令畅通，有利于优化和整合行政资源，提高执政能力。实施政府绩效管理是提高政府公信力，建设人民满意政府，构建和谐社会的重要方式。政府的宗旨是为人民服务，实施绩效管理，有利于促进政府从管制型政府向服务型政府转变，从官员本位政府向民众本位政府转
变。通过开展绩效管理，吸收人民群众的有效参与，可以监督各级政府，增强他们的责任意识、服务意识、法治意识。
二、紧密结合政府工作实践，推进绩效管理的理论创新
积极推动理论与实际相结合的研究工作的开展，整合学术界和实务部门的力量，密切结合我国政府绩效管理工作实际，积极主动地、有计划地开展各种形式的研究。研究当前迫切需要解决的重大理论问题和实际问题，温家宝总理在政府工作报告和讲话中多次提到要“牢固树立科学发展观和正确政绩观，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。就政府绩效管理工作中的主要问题而言，当前我们要着重研究绩效管理的指标体系建设、结果运用和行政问责、民众参与等重大课题。研究政府绩效管理工作的实践经验，从理论上加以总结目前很多地方都在开展政府绩效管理工作特别是绩效评估工作，例如与目标管理责任制相结合的绩效评估，以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的绩效评估，专业职能部门开展的绩效评估，以效能监察为主要内容的绩效评估，与政务督察相结合的绩效评估，由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估，引入欧盟通用模型进行的绩效评估等，这些都是结合我国国情、具有自己特色、在实际工作中取得了一定效果的新鲜实践，我们理论工作者有责任把这些经验加以总结和完善，使之系统化、理论化，用以指导实践。研究我国历史上的和国外的绩效管理理论与实践以史为鉴，以人为镜，我们应当借鉴历史上和国外的有益经验。很长时期以来我国就是一个庞大的中央集权国家，自上而下的政府组织体系在其运行中也存在着绩效考评的方式方法，虽然其标准和内涵有所不同，但是很多思想和做法对我们今天开展绩效管理也不乏启迪之处。作为政府自身管理的一种方式，绩效管理在国外特别是西方发达国家已经开展了较长时间，积累了很多值得我们引进和吸收的理念和具体做法。我们对国外绩效管理的理论动态和实践进展要密切跟踪，联系我国政府运行的实际情况，进行适当借鉴。各级组织人事部门、
审计部门、监察部门等方面的学术团体在政府绩效管理研究方面做了很多开创性的探索，形成了很多有影响的学术成果，值得我们学习。我们也要加强同他们的合作，共同推动政府绩效管理研究和实践的发展。开阔视野，推动政府绩效管理研究方法和工作方法的创新，政府绩效管理是政府管理机制的重要创新，创新意味着理念的创新、机制的创新，也蕴涵着方法的创新。对我国政府管理的现状而言，在开展和推广政府绩效管理的过程中，不仅重视定性指标，更要重视定量指标的制定。不仅强调主观评价，更要强调客观测度。这就意味着绩效管理要采用更多的方法和工具，充分运用网络信息技术，借鉴经济学、管理学等学科的科学方法，提高政府绩效管理的学术研究和实际工作水平。
三、加强研究机构建设，为政府绩效管理研究提供组织保障要搞好政府绩效管理的理论研究，需要我们研究机构作用的发挥。我们要大力加强研究组织建设，努力建设一支高素质的理论研究队伍，充分调动各方面的积极性，不断活跃理论研究工作。努力建设高素质的研究队伍是政府绩效管理研究的组织保障注重自身政治业务素质的提高，努力夯实理论根基。要按照研究机构章程规定的职责，精心谋划研究课题，制定切实可行的研究计划，组织精干高效的研究队伍，并认真付诸实施。要建立健全研究机构的有关制度，不断规范活动的形式和内容，推动研究活动的制度化、规范化，提高理论研究工作实效，保证研究工作有章可循、有序运行。研究机构要通过丰富多彩的活动和高水平的理论研讨会，把那些政治素质高、业务能力强的理论工作者和实际工作者吸引到理论研究队伍中来，努力建设一支政治强、业务精的理论研究队伍。加强学风建设，保证政府绩效管理研究的学术品格我们一定要理论联系实际，加强调查研究。理论联系实际，是我们从事研究必须遵守的原则。对于政府绩效管理这样实践性很强的研究领域而言更是如此。脱离实际的研究是不会有生命力的，我们必须面向实际、调查研究，把绩效管理研究和政府部门的实际工作结合起来，既强调理论的指导作
用，又要防止不切实际的空谈。从事理论研究工作和从事实际工作的同志紧密协作，互相学习，取长补短。这样，我们的研究工作一定会取得显著的成果。我们要贯彻“百花齐放，百家争鸣”的方针。在学术研究上，不同见解可以自由争论，以便有所比较，有所鉴别，集思广益，群策群力。在经济全球化和科学技术迅速发展的今天，政府面临的形势和任务比以往任何时候都更加复杂。公共管理创新、公共服务创新、公共政策创新，行政管理体制改革、行政管理规制改革、行政管理机制改革，都需要定方向、找航标、用工具。政府绩效评估应运而生。
四、总结经验，推广典型，注重评估结果的运用
在各地各部门的实践中，涌现了许多极具特色的先进典型，他们不仅按照绩效评估的普遍要求进行操作，还在实践中融入个性化的探索。如，有的地方把绩效管理寓于机关日常管理制度中，使传统管理制度焕发了新的生机；有的地方将绩效评估重点在公共服务部门应用，大幅改善了政府及行业服务质量，提高公民满意度；有的地方组织专业职能部门开展绩效评估，进行效能监察，绩效督察，提高了行政效能；有的地方运用国际通用的绩效管理模型开展绩效评估，增强了评估工作的规范性；还有的地方大胆探索绩效评估主体多元化，开创了“第三方”评估，由专业机构、公众作为评估主体，对政府绩效进行评价，提高了评估的客观性等等。各地各部门绩效评估的实践给政府管理创新活动带来了勃勃生机和活力。
我国绩效评估走出了一条“理论引导，地方先行，科学决策，互动共推”的路子。“理论引导”，是说在20世纪90年代以来全国出现了一批敏锐的学者，如包国宪、卓越、吴江、吴建南、刘旭涛等，他们致力于介绍、引进西方的绩效评估经验，研究符合中国国情的绩效管理性质定位、价值取向、方法技术、指标体系、评估主体、结果的运用等，形成了许多成果，使实践工作者的思想得到了武装。“地方先行”，是说20世纪90年代中后期以来，许多地方政府和部门对绩效评估倾注了极
大的热情，做出了大量富有首创精神的实践探索，意义重大，其中有很多成功的案例。“科学决策”，是说高层决策者贯彻落实科学发展观和正确政绩观，绩效评估被提到了中央政府的议事日程，正在逐步形成一整套政策和制度框架。201*年修订《国务院工作规则》时，把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了《国务院工作规则》。201*年政府工作报告中温家宝总理提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求。201*年9月4日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。会上，温家宝总理进一步强调指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”，“要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观”。“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”“互动共推”，是说地方政府的实践探索与理论工作者的理论探索，形成了互动；党和政府决策科学化民主化进程与专家学者、一线实际工作者的深化研究进程，形成了互动；绩效评估理论的应用与评估结果的运用，形成了互动。这三种互动力量找到了一个非常好的结合点，这就是行政管理理论与实践结合，共同推动绩效评估的开展，共同推动了政府管理科学化、民主化、法制化和现代化的进程。绩效评估的研究与决策之间的关系，是我国行政管理理论与实践关系的缩影，从一个侧面看到政府科学行政的轨迹。绩效评估走出的这条新路子，勾画了我国政府自身现代化的脉络，代表了公共管理发展的方向。这本身就象是对科学研究的一个评估过程。近期绩效评估研究的重点，要放在如何建立科学地设计经济社会发展的指标体系；如何提高采集数据的真实可靠性；如何确立集中民智、搜集民意的有效方法。同时，也要抓紧对包括基础理论之内的深层次问题进行研究，如政府绩效的影响因子，绩效评估方法论等，还需要总结政府绩效评价的创新案例。我们要进一步提
高对绩效评估的意义和艰巨性的认识。绩效评估是行政管理体制改革中的一项不可缺少的内容，但也是相对而言难度最大的一件事情。绩效评估是“指挥棒”、是“鞭子”，起到引导、督促干部行为的重要作用。古今中外，都讲绩效，但是，我们没有现成能拿来就用的工作模式，要靠立足中国政治和社会管理体制的实际，扎扎实实去探索。绩效评估的关键是指标体系的设计。在研究评估指标的时候，要把贯彻党的路线方针政策、落实科学发展观放在第一位，看评估对象是真抓落实，还是阳奉阴违。要看是否切实转变政府职能，有没有解决“错位”、“缺位”和“不到位”现象。对政府部门的评估指标要简单易行、抓住重点核心职能，进行分析评估，不宜烦琐复杂。指标还要能反映政府工作机制是否科学，是否符合高效率、低成本、高效益的要求。
政和县机关效能建设领导小组办公室二00八年九月二日
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