流浪乞讨人员救助专题研究
专题研究之流浪乞讨人员的社会就助
一、城市乞讨人员的基本现状
城市生活无着的流浪乞讨人员是城市中一个特殊的困难群体，他们居无定所，靠沿街乞讨的方式获取钱物来生存。流浪乞讨现象逐渐成为社会各界普遍关注的一大焦点问题。
此外，随着经济的迅猛发展，市民生活水平的逐步提高，市民对居住环境的要求越来越高，因此加大改善城市环境力度，现在已被正式提上日程。然而近两年，在城市周边随处可见流浪乞讨人员的身影，据了解这些流浪乞讨人员多半属于职业乞讨人员，多聚集在闹市区。多半是由一位大人带着一、两个未成年人沿街乞讨，大人乞讨未果，一般会另寻目标；未成年人一般会使用“抱腿拉衣术”，而路人也不好意思拒绝，都会丢下几角钱以此摆脱纠缠，而这无形中助长了乞讨人员的“气焰”。
大部分流浪乞讨人员乞讨的原因主要是本人好逸恶劳或本人患精神病被家庭遗弃，随着城市乞讨人员的增加,乞讨已向职业化方向发展,这些职业乞讨人员一般是通过骗取社会慈善人士的爱心，达到使自己富裕的目的。乞讨方式和乞讨行为纷繁复杂且有违法犯罪的倾向,造成了一定的社会危害。
因此，我们总结在新环境下流浪乞讨人员有3种，（1）家庭确实遇到前所未有的困难，找政府救济有限，无法解决问题，却自身可能还有疾病无法工作；（2）不想工作，乞讨收入很高，所以把乞讨当成自己的一种工作；（3）有组织的乞讨行为，这些人大多是被个别人组织来到城市乞讨，并根据他们的收入给予一定报酬。二、目前对流浪乞讨人员进行救助的主要做法
1、《救助管理办法》的出台及其重大突破（1）．立法宗旨发生转变，由“收容强制”变为“救助自愿”
新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助，而符合救助条件的被救助对象如果自愿寻求救助，则救助站应提供及时的救助。同时，受助人员也可以自愿放弃救助，告知救助站后即可离站，救助站不得限制。
救助管理站成为新制度的主要执行机关，自愿救助代替了强制性收容遣送，体现了社会进步和人文关怀。
（2）．救助对象发生转变，从原来的“没有明确界定对象范围”严格界定为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”（3）．经费渠道发生转变，从“可以适当收费”转变为“完全列入财政预算”县级以上政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，救助站作为全额拨款的事业单位，救助工作所需经费列入财政预算予以保障。除政府财政投入外，新办法以立法方式支持各种社会组织和个人救助流浪乞讨人员，表明国家希望今后救助工作能走向社会化。（4）．管治方向发生转变，从“管民为主”转向“管官为主”
新办法加强了对救助站监督，减弱了被救助人员的义务并更加注意对他们的权益保护，体现为“管官为主”。新办法严格规定救助站工作人员的职责，违反职责要承担相应责任，非常有助于树立人文关怀和福利关怀的崭新形象。如救助站应根据受助人员的需要提供食物、住处等五项救助，并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。2、对城市乞讨行为的治理是一个系统工程,需要政府和社会各方面的团结协作以及市民的积极参与。根据《城市无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第五条：公安、交通、民政、城管等行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其残疾人、未成年人、老年人和行动不便的人员应当引导护送到救助站。
3、城管执法人员在对流浪乞讨人员进行救助管理基本做法是：执法人员在执法工作中，首先对发现的生活无着落的流浪乞讨人员进行询问，如：年龄、家庭住址，以及到此地进行流浪乞讨的原因等，对其进行劝离（危重病人除外），并告知其向救助管理站救助，同时告知流浪乞讨人员管理办公室。对每一位流浪乞讨人员，管理办公室都要逐一详细登记，并拍照存档，实施档案式管理。若乞讨人员拒不离开，管理办公室就将这些人送往市救助站，并协同救助站的工作人员以及受救助者所在地的民政部门对其实施救助。对于有劳动能力的，管理办公室的工作人员帮助其回家，并恢复生产生活；对于那些老弱病残，则联系当地政府对其进行收容。
4、管理办公室在实施救助过程中，如果发现流浪街头的危重病人（含被遗弃的婴儿、病中的残疾儿童、有明显特征的精神病人及需要住院治疗的传染病人），则现场拨打120。待急救人员赶到后，记录时间、地点和车牌后，由120将被救助人员送往定点救治医院。三、目前流浪乞讨人员救助所遇到的困难以杭州市为例（一）杭州市流浪乞讨人员救助工作基本情况
面对从收容遣送到救助管理巨大跨越带来的挑战，杭州市救助管理工作实现了平稳过渡，救助工作取得了阶段性成果。首先，对救助管理的基础设施进行了大规模更新改造。救助管理站拆除了原遣送站的各种隔离栅栏和铁门铁窗，并增添了食宿、卫生、娱乐等设备设施，为救助管理工作营造了宽松舒适的环境。其次，抓好转制工作。救助管理站要实现自身职能转变，前提是全体工作人员尽快实现思想观念的转变，能适应新制度的要求。救助管理站通过组织学习培训、加强管理等方法，使干部职工迅速掌握了救助管理工作的原则、内容和方式方法，增强了服务意识和救助思想，实现了思想观念、管理方式、工作方法的大转变，为今后实行人性化、亲情化服务，保障受助人员的基本生活奠定了基础。再次，建立和完善各项管理制度。救助管理站制定了一系列工作制度和工作程序，逐步健全并使用救助管理信息系统，深入推进救助管理规范化建设，更好地为流浪乞讨人员提供自愿和无偿救助。（二）杭州市救助管理工作取得的成效及其主要经验
多年来，杭州市救助站在市委、市政府的支持关怀下，在市民政局的正确领导下，不断创新思维，创新方法，以开展“创新争先金点子”实践活动为抓手，在为流浪乞讨人员谋利上实现新突破，取得了显著成效。六年来杭州市共计救助7201*多位流浪乞讨等弱势群体顺利回归主流社会。截至08年底，救治各类病人近201*人，其中挽救了400余位各类危重病人生命；先后帮助1500多位特殊对象查找到家人，其中有失散16年的老人，有下葬立碑的精神病患者，有“死亡”30年的老太等等；成功护送1300余位特殊对象顺利回归家庭和社会。仅就201*年1至8月来说，对16周岁以下的未成年人、痴呆傻、精神病等近900位实行了保护性救助；对老年人、残疾人、孕妇等1100位实行了帮扶性救助；对寻亲不遇、打工无着、被偷骗盗、上访等有临时困难的6600位提供了一般性、常规性救助。救助管理站帮助33人申请安置；帮助400多位重新与家人团聚；帮助260多位生活不能自理者做好24小时全天候生活照顾和护理工作。
新制度实施六年来，杭州市通过创新观念，拓宽工作思路，有效整合社会资源，取得了明显成效，但也遇到了救助制度不健全、部门协调不畅通、职业流浪乞讨人员不接受救助、特殊对象核实难、护送当地不配合等困难和问题。这些问题阻碍着救助管理工作的发展，需引起高度重视，认真加以解决。
(三)杭州市开展救助工作中遇到的难题及原因剖析1．救助制度不健全
（1）救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差
救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。而访谈中了解到，这4个条件在实际中根本无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断，只能靠简单的观察和听求助人自述。就算他们身上装着钱包、带着现金甚至存折，工作人员因为没有权力检查也只好把他们视作无力解决吃住。有无亲友可以投靠，也是依靠求助人本人叙述的，如果他本人不肯说，即使他们有可以去寻求帮助的亲戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就无从知晓。“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”这一条也无法实施。有些痴呆傻等特殊人群，无法提供自己的身份信息，也就无法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因为无法判断而将他们拒之门外。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。在现实中，很多人会因为各种情况暂时陷入困境，例如出门打工找不到工作而囊中羞涩，到其他城市旅游钱包被偷、投奔亲戚途中遇骗后身无分文等等。这些人突然遇到困难需要得到帮助，但不一定会丢下脸面上街乞讨。如果这类人员前来求助时，救助站遵循规章制度不给予救助，则过了几天这些人很可能就真的陷入沿街乞讨的窘境。（2）救治、安置特殊人群的可持续性不高
按照《实施细则》第9条规定：有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中一些救助站救助工作难以开展，原因在于治疗“危重病人”和精神病人产生高额医疗费用，救助工作资金压力巨大难以为继。个别受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症，冲着治病目的而前来求助，入站时隐瞒病情，又拒不提供个人真实情况，入站后病情出现恶化，作为救助站只有先送他们到医院治疗。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。按照规定，病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范围，但实际上这是一个无法回避的现实问题。杭州市基于维护社会稳定和城市秩序的需要，对这部分人承担了主动救治的责任，但救助后一般不对外宣传。从访谈中得知，救助站这么做的原因在于，担心宣传后会形成“锅底效应”，外地把病人送过来。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的难题，一些救助站内突发精神病造成其他受助人和工作人员伤害的例子很多，对精神病人什么情况下可以使用强制性措施、采用什么样的强制措施在新制度中都没有明确，缺乏指导性和可操作性。
此外，根据《实施细则》第17条规定，救助期满受助人员应当离开救助站，但实际工作中，发生过受助人死活都不愿离站的情况。如何终止救助？又不可能强行推出或丢出救助站。还有个别求助人员会重复到救助站求助，而《救助管理办法》中对于提供救助的次数并无明确可执行的依据，导致救助站开展工作难度很大。所以说这两点上救助制度也不具备可操作性。（3）与相关制度的衔接配套不够新制度作为一项临时救助制度，对于帮助解决受助人员暂时的生活困难可以发挥作用，但要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑，从实践中来看，尚存在与相关制度衔接配套不够的问题。对于一些真正长期流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的临时救助不能持续地解决问题，送回原住所或原单位更不能解决问题，因为他们本来就是在当地无法谋生而流动出来的。正因为无法解决根本生计，这部分人宁愿风餐露宿也不愿意前往救助站求助。对一些危重病人、精神病人和流浪儿童而言，他们需要长期的住养式福利照顾，而救助站对这些需求根本无法做到。当前来看，由于得不到相关制度的帮助，受助人生活困难的根本问题难以解决，许多人为求生计重新走上外出流浪乞讨的道路。归根结底，新型救助管理制度救急救难但不救穷，与某些制度之间很难配套衔接，削弱了救助制度的实施效果。2．职业乞讨问题难以解决
杭州作为东部沿海经济发达城市，也是职业乞丐流入的首选地区。他们以乞讨为职业，想方设法利用各种手段博取同情，借机乞讨钱财。因乞讨“收入还不低”，他们情愿露宿街头，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。据调查显示，杭州市的职业乞丐有很大一部分来自安徽、河南、贵州等经济欠发达地区，这些地区的部分农村有集体结伙外出乞讨的传统陋习。因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。3．部门间协调不够畅通流浪乞讨人员的救助管理工作，不应该是哪一个部门的事情，它需要民政、公安、城管、交通、卫生等职能部门联动互补、相互配合。如果各部门协调配合不好，工作中互相推诿踢皮球，急需救治的流浪乞讨病人极可能延误治疗，长沙市救助站门前死亡的流浪汉便是前车之鉴。
4．未成年流浪儿童救助保护难
城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人的流浪乞讨儿并不是真正愿意乞讨，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具。流浪儿童作为无民事行为能力或限制民事行为能力的人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。未成年人救助保护难点主要集中在以下几方面：一是没有行之有效的解救办法。新办法废止了以往的强制收容，对那些受人控制、没有主动去救助站的流浪乞讨儿该如何进行保护，并没有明确的规定。二是流浪未成年人的返乡工作很难开展。由于甄别身份存在困难，并且这些流浪少年从小缺乏关爱，在接受救助后不愿重返家庭，编造虚假姓名或隐匿真实情况，只能将其滞留在流浪儿童救助保护中心长期供养。三是简单化的救助方式难以满足流浪未成年人的需求。在实际工作中，多数流浪未成年人救助保护中心提供服务以生活救助、物质救助为主，容易忽略思想文化等针对性的精神教育。四在于相关法律法规不健全。《未成年人保护法》规定过于笼统，救助管理办法针对的主要是成年人，对流浪儿童救助保护工作而言，可操作性不强，甚至有不少不适用的地方。该法规定，儿童救助保护中心承担临时监护责任。但现行法律没有界定究竟是属于委托监护还是法定监护，以及临时监护的具体内容。法律的空白使救助保护中心在开展工作时小心翼翼，顾虑重重，担心某些工作好心办坏事。
四、关于加强流浪乞讨人员社会救助的经验及若干建议
（一）西方国家救助流浪乞讨人员的经验
1．美国：救助管理上推行“小政府、大社会”政策
美国是世界上最富有的国家，也是世界上流浪者最多的国家，据统计，美国大约有350万无家可归的流浪者，其中135万是儿童。对于解决流浪汉的问题，美国政府采用的是“帮堵”策略。帮，就是先帮助这些流浪汉，解决一些他们面临的现实困难；堵，就是有些地方限制流浪汉行乞。
美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，救助资金主要来源于政府资助和社会资助。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。美国的各州都设有救助站，仅纽约就有500家救助站，其中最大的可以容纳1000人、335个家庭，最小的只能容纳10多人。救助站分为男性、女性和家庭3种形式，流浪者来到这里，救助站的工作人员会给他们提供住宿，帮助他们解决困难，回到社区。救助站里面非常干净，每个人都有单人床和贮物柜，生活设施一应俱全。此外，救助站还有图书馆、医务室、阅览室、计算机房、健身房等其他配套设施，甚至连宗教祈祷场所也都是配套的。被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助站。近年来，美国许多州加紧了对流浪乞丐的管理，有的还实行了乞丐“挂牌管理”制度。例如，明尼苏达州明尼阿波利斯市规定，乞丐必须每年到政府注册，而且要有执照，行乞时带在身上，如果不带将被处以重罚，包括罚款或者长达30天的监禁。另外，很多地方也禁止在自动取款机附近、餐馆周围、公共汽车站和休息室等地点行乞。
2．法国：警察机构为流浪汉提供救助
尽管法国在人们心目中是一个富裕的西方国家，但其国内依然有11%的人生活在贫困线以下，其中很多都是无固定住所的街头流浪者。法国全国人口研究所201*年的一份调查统计表明，全法共有20万无家可归者，常年在首都巴黎街头流浪的人就有近1万名。巴黎“无家可归者救助队”就是一个专门为居无定所的流浪者提供帮助的警察机构。它隶属于巴黎市警察总局，其前身是1955年成立的“流浪者收容队”，1968年改为现名，201*年共有常备警员40名。该机构主要承担2项任务：一是负责沿街巡逻，随时对无家可归者进行救助；二是对无家可归者进行鉴别审查，确定他们的身份，并按照他们提出的要求将其送到相应的救助中心。在日常工作中，救助队大多数队员都在外巡逻，总部只留有队长、副队长、秘书及1名调度。调度主要负责接听求助电话，一旦接到无家可归者打来的求助电话，或者是市民的“举报电话”，调度会立即通知在附近巡逻的队员，要求他们火速赶往指定地点实施救助。队员在对无家可归者进行简短审查，确定他们的身份和所需要帮助后，才按不同情况与相应的救助中心联系。
每逢严冬和酷暑之时，街头流浪者往往骤然增多，40名警员更是忙得团团转，这时巴黎市警察总局就会临时抽调一部分警力进行增援。另外，“无家可归者救助队”有许多合作伙伴，它们中既有政府投资的公益性接待中心，如巴黎近郊的“南泰尔无家可归者医疗和接待中心”等，也有一些诸如“爱心食堂”这样的社会民间机构和组织。为了更好地对无家可归者进行救助，救助队还与“巴黎社会急救站”协调了工作时间。前者从每天早晨5点工作到晚上9点半，夜间时段主要由后者负责。法国政府社会事务部下属的“公共卫生及社会事务处”则专门负责协调各个机构之间的合作。救助队队长认为，救助工作要取得成效，仅有完善的收容设施还不够，重要的是政府要对那些无家可归者有持之以恒的责任感，社会各界都要对他们给予理解，各民间机构也要进行长期的通力合作，尽快让他们回归社会。3．澳大利亚：政府花12亿元助减流浪者人数
澳大利亚是西方发达国家之一，也是世界上最早实行社会福利制度的国家之一。但是，澳大利亚的“无壳蜗牛”问题也很严重，每晚有10.5万人无家可归，其中约1.6万人要在街头露宿。为减少无家可归现象的发生，给容易沦为无家可归人士提供援助，陆克文政府08年12月发表一份流浪者白皮书《回家路》，建议大幅改善对无家可归人士的服务。白皮书订出到201*年及2020年的目标，计划到2020年使流浪者人数减少一半，并且安排宿位给所有露宿的人士。陆克文同时承诺分4年拨出12亿元，建新房屋及增加防止露宿的服务。此外，澳大利亚鼓励全员参与救助流浪者，并注意维护流浪者自尊心。在澳大利亚有一种名为SoupKitchen的食堂，专门为流浪汉提供免费饮食。这项措施让被服务的对象变成了服务的主体，大大维护了流浪汉的自尊，也提高了流浪汉的自我评价。从中可以看出：发达国家在救助流浪汉过程中，除提供物质保障，已经开始考虑如何提高其自尊心了。另外，即便澳大利亚是发达国家，其慈善工作也不是由国家独自承担，而是由个人、非政府组织等共同参与。（二）国内城市救助流浪乞讨者的特色经验
1．武汉：城市圈“抱团”救助
近几年来，武汉市对流浪乞讨人员采取的救助模式，引起北京、上海、河南等15个省份相关部门高度关注和充分肯定，也得到了民政部社会事务司领导的赞赏。武汉市实行“一站三点”，即1个救助总站，汉口、武昌、汉阳3个救助点，与拉网式巡查等做法，正常情况下每天出动8台车、50人次巡逻三镇，主动劝导流浪乞讨人员，摸索出了雨雪冰冻天气应对救助、春运民工援助、社会爱心家庭助养、心理咨询师与流浪儿童结对子等一系列救助模式。2．深圳：救助站帮流浪者找工作
深圳宝安区救助站从201*年4月开始尝试为流浪者免费介绍工作，成为全国首当其冲的“尝螃蟹”者。救助站与深圳市人才市场建立联系，组织具有劳动能力、年龄适当的求助者前往人才市场找工作。在找工作之前，救助站会对求助者进行简单培训，在推荐工作的时候，也会与企业联系，优先安排面试。刚开始时，救助站帮流浪人员找工作步履艰辛，但逐渐赢得了深圳众多企业的响应，纷纷打来电话或直接找到救助站，表示愿为这些流浪人员提供就业岗位，这些企业意识到“帮助流浪者也是企业和每一位公民应尽的社会责任”。3．郑州：“类家庭”和“家庭寄养”方式救助流浪儿童在救助保护流浪少年儿童的工作中，救助站最头痛的一个问题是：怎样妥善安排那些无家可归或有家难归，因而屡送屡返、有多次流浪经历的少年儿童。传统的救助办法是将他们送回家乡，由当地村镇或社区负责安置，但实践已经证明了这种办法的低效。郑州市救助保护流浪少年儿童中心，通过多年的调查、探索、实践等努力，成功的建立和形成了一个适合我国国情的救助模式，被联合国儿基会项目官员与民政部专家命名为“郑州模式”，并称之为“伟大的创举和革命性的重要进步”。“郑州模式”的精髓是将流浪儿童与成年人救助区分开来，建立了中国特色的儿童福利政策框架体系。具体来说，“郑州模式”就是采取全天候开放式救助点、固定救助亭、流动救助站、类家庭、家庭寄养、技能培训、网站服务、跟踪回访、高校社工合作、定期评估等多种形式，构建综合性、多功能的流浪少年儿童救助保护体系。（三）基于国情下的关于流浪乞讨人员社会保障的几点建议
1、改进救助措施，完善救助办法。由于流浪乞讨行为具有跨区域的特点。流入地、流出地的相互协作，是新的救助制度的重要特点，也是实现流入地临时性救助与流出地家庭和其他社会保障制度有效衔接的重要条件。经济发达地区流入地，可以实行直接送回或出资由流出地接回的办法，同时要强化流出地的责任，才能有力地预防和控制外出流浪乞讨的现象。2、同时救助管理站应科学合理布局，地处城市远郊区的，应该在主城区设置咨询站或者分站，并设置显著标识。
3、建议民政部门在自身的职责范围内，积极协助和配合有关部门的工作。区域间协作应进一步加强。目前有一些城市民政部门、救助管理站单独或者和有关部门一道，主动到街上进行宣传，开展咨询并提供服务，这对解决流浪乞讨人员增多问题，是一种积极的探索。4、由于借此发财的人占多数完全可以国家政府出台政策明令禁止本行业，给予一定处罚。5、创建一个别样的受捐环境，由国家出台一个网络受捐平台，凡是有困难的人经过核实都可以吧自己的信息放到这个平台，大家根据资料的介绍可以更加全面的了解收捐人信息，可以给予援助。（本平台是完全透明的）6、“造血式”救助=教育培训+就业介绍。劳动可以改造人，要想从根本上解决流浪乞讨问题，采取技术培训和提供就业机会相结合的办法，能提高他们的个人素质和劳动技能，帮助他们真正地自食其力，大大减轻弱势群体的存在对社会的压力。
7．开展救助管理进社区工作。社区是开展流浪乞讨救助工作的重要场所，因此争取社区支持十分重要。一是组建社区救助服务队。深入动员并发动社区居委会成员、社区民警、居民志愿者和物业保安参加到救助服务队来。通过队员排班，主动出击，定期巡查等方式，对社区内主要街道和居民小区等重点部位，开展流浪乞讨人员的救助与管理。二是建立对流浪者的社区监测点。监测目标就在于及早发现需要救济人员，及早对不良行乞行为进行干预。8．鼓励民间力量参与救助
流浪乞讨人员救助是一项十分耗资的工作，救助工作完全依赖国家和政府，不利于救助工作的快速推进。国外许多国家对流浪乞讨人员的救助大多数是民间救助，民间力量进入社会救助也是未来发展的一个方向。除了政府外，我国救助管理必须面向全社会，动员广大民众和民间力量参与。政府制定政策对企业和社会成员的慈善捐助给予相应的免税待遇，承认慈善组织的独立社会地位，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴，以此来促进慈善事业的发展等等。
9、落实救助经费，确保救助管理工作的顺利进行。救助管理经费由财政部门列入年度财政预算。救助管理经费包括专项救助经费和机构经费。专项救助经费主要用于救助管理站为救助对象提供基本生活保障、站内突发急病及危重病人住院救治费和帮助其返家等必需支出。10、加强组织领导，确保救助管理工作的健康发展。要形成“政府主导、民政负责、部门配合、救助管理部门落实”的工作机制，为切实解决流浪乞讨人员的困难、维护社会稳定做出积极的贡献。
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此外，随着经济的迅猛发展，市民生活水平的逐步提高，市民对居住环境的要求越来越高，因此加大改善城市环境力度，现在已被正式提上日程。然而近两年，在城市周边随处可见流浪乞讨人员的身影，据了解这些流浪乞讨人员多半属于职业乞讨人员，多聚集在闹市区。多半是由一位大人带着一、两个未成年人沿街乞讨，大人乞讨未果，一般会另寻目标；未成年人一般会使用“抱腿拉衣术”，而路人也不好意思拒绝，都会丢下几角钱以此摆脱纠缠，而这无形中助长了乞讨人员的“气焰”。
大部分流浪乞讨人员乞讨的原因主要是本人好逸恶劳或本人患精神病被家庭遗弃，随着城市乞讨人员的增加,乞讨已向职业化方向发展,这些职业乞讨人员一般是通过骗取社会慈善人士的爱心，达到使自己富裕的目的。乞讨方式和乞讨行为纷繁复杂且有违法犯罪的倾向,造成了一定的社会危害。因此，我们总结在新环境下流浪乞讨人员有3种，（1）家庭确实遇到前所未有的困难，找政府救济有限，无法解决问题，却自身可能还有疾病无法工作；（2）不想工作，乞讨收入很高，所以把乞讨当成自己的一种工作；（3）有组织的乞讨行为，这些人大多是被个别人组织来到城市乞讨，并根据他们的收入给予一定报酬。二、目前对流浪乞讨人员进行救助的主要做法1、《救助管理办法》的出台及其重大突破（1）．立法宗旨发生转变，由“收容强制”变为“救助自愿”新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助，而符合救助条件的被救助对象如果自愿寻求救助，则救助站应提供及时的救助。同时，受助人员也可以自愿放弃救助，告知救助站后即可离站，救助站不得限制。
救助管理站成为新制度的主要执行机关，自愿救助代替了强制性收容遣送，体现了社会进步和人文关怀。（2）．救助对象发生转变，从原来的“没有明确界定对象范围”严格界定为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”（3）．经费渠道发生转变，从“可以适当收费”转变为“完全列入财政预算”县级以上政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，救助站作为全额拨款的事业单位，救助工作所需经费列入财政预算予以保障。除政府财政投入外，新办法以立法方式支持各种社会组织和个人救助流浪乞讨人员，表明国家希望今后救助工作能走向社会化。（4）．管治方向发生转变，从“管民为主”转向“管官为主”新办法加强了对救助站监督，减弱了被救助人员的义务并更加注意对他们的权益保护，体现为“管官为主”。新办法严格规定救助站工作人员的职责，违反职责要承担相应责任，非常有助于树立人文关怀和福利关怀的崭新形象。如救助站应根据受助人员的需要提供食物、住处等五项救助，并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。2、对城市乞讨行为的治理是一个系统工程,需要政府和社会各方面的团结协作以及市民的积极参与。根据《城市无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第五条：公安、交通、民政、城管等行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其残疾人、未成年人、老年人和行动不便的人员应当引导护送到救助站。
3、城管执法人员在对流浪乞讨人员进行救助管理基本做法是：执法人员在执法工作中，首先对发现的生活无着落的流浪乞讨人员进行询问，如：年龄、家庭住址，以及到此地进行流浪乞讨的原因等，对其进行劝离（危重病人除外），并告知其向救助管理站救助，同时告知流浪乞讨人员管理办公室。对每一位流浪乞讨人员，管理办公室都要逐一详细登记，并拍照存档，实施档案式管理。若乞讨人员拒不离开，管理办公室就将这些人送往市救助站，并协同救助站的工作人员以及受救助者所在地的民政部门对其实施救助。对于有劳动能力的，管理办公室的工作人员帮助其回家，并恢复生产生活；对于那些老弱病残，则联系当地政府对其进行收容。
4、管理办公室在实施救助过程中，如果发现流浪街头的危重病人（含被遗弃的婴儿、病中的残疾儿童、有明显特征的精神病人及需要住院治疗的传染病人），则现场拨打120。待急救人员赶到后，记录时间、地点和车牌后，由120将被救助人员送往定点救治医院。
三、目前流浪乞讨人员救助所遇到的困难以杭州市为例（一）杭州市流浪乞讨人员救助工作基本情况面对从收容遣送到救助管理巨大跨越带来的挑战，杭州市救助管理工作实现了平稳过渡，救助工作取得了阶段性成果。首先，对救助管理的基础设施进行了大规模更新改造。救助管理站拆除了原遣送站的各种隔离栅栏和铁门铁窗，并增添了食宿、卫生、娱乐等设备设施，为救助管理工作营造了宽松舒适的环境。其次，抓好转制工作。救助管理站要实现自身职能转变，前提是全体工作人员尽快实现思想观念的转变，能适应新制度的要求。救助管理站通过组织学习培训、加强管理等方法，使干部职工迅速掌握了救助管理工作的原则、内容和方式方法，增强了服务意识和救助思想，实现了思想观念、管理方式、工作方法的大转变，为今后实行人性化、亲情化服务，保障受助人员的基本生活奠定了基础。再次，建立和完善各项管理制度。救助管理站制定了一系列工作制度和工作程序，逐步健全并使用救助管理信息系统，深入推进救助管理规范化建设，更好地为流浪乞讨人员提供自愿和无偿救助。
（二）杭州市救助管理工作取得的成效及其主要经验多年来，杭州市救助站在市委、市政府的支持关怀下，在市民政局的正确领导下，不断创新思维，创新方法，以开展“创新争先金点子”实践活动为抓手，在为流浪乞讨人员谋利上实现新突破，取得了显著成效。六年来杭州市共计救助7201*多位流浪乞讨等弱势群体顺利回归主流社会。截至08年底，救治各类病人近201*人，其中挽救了400余位各类危重病人生命；先后帮助1500多位特殊对象查找到家人，其中有失散16年的老人，有下葬立碑的精神病患者，有“死亡”30年的老太等等；成功护送1300余位特殊对象顺利回归家庭和社会。仅就201*年1至8月来说，对16周岁以下的未成年人、痴呆傻、精神病等近900位实行了保护性救助；对老年人、残疾人、孕妇等1100位实行了帮扶性救助；对寻亲不遇、打工无着、被偷骗盗、上访等有临时困难的6600位提供了一般性、常规性救助。救助管理站帮助33人申请安置；帮助400多位重新与家人团聚；帮助260多位生活不能自理者做好24小时全天候生活照顾和护理工作。
新制度实施六年来，杭州市通过创新观念，拓宽工作思路，有效整合社会资源，取得了明显成效，但也遇到了救助制度不健全、部门协调不畅通、职业流浪乞讨人员不接受救助、特殊对象核实难、护送当地不配合等困难和问题。这些问题阻碍着救助管理工作的发展，需引起高度重视，认真加以解决。(三)杭州市开展救助工作中遇到的难题及原因剖析1．救助制度不健全
（1）救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差
救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。而访谈中了解到，这4个条件在实际中根本无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断，只能靠简单的观察和听求助人自述。就算他们身上装着钱包、带着现金甚至存折，工作人员因为没有权力检查也只好把他们视作无力解决吃住。有无亲友可以投靠，也是依靠求助人本人叙述的，如果他本人不肯说，即使他们有可以去寻求帮助的亲戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就无从知晓。“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”这一条也无法实施。有些痴呆傻等特殊人群，无法提供自己的身份信息，也就无法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因为无法判断而将他们拒之门外。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。在现实中，很多人会因为各种情况暂时陷入困境，例如出门打工找不到工作而囊中羞涩，到其他城市旅游钱包被偷、投奔亲戚途中遇骗后身无分文等等。这些人突然遇到困难需要得到帮助，但不一定会丢下脸面上街乞讨。如果这类人员前来求助时，救助站遵循规章制度不给予救助，则过了几天这些人很可能就真的陷入沿街乞讨的窘境。
（2）救治、安置特殊人群的可持续性不高
按照《实施细则》第9条规定：有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中一些救助站救助工作难以开展，原因在于治疗“危重病人”和精神病人产生高额医疗费用，救助工作资金压力巨大难以为继。个别受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症，冲着治病目的而前来求助，入站时隐瞒病情，又拒不提供个人真实情况，入站后病情出现恶化，作为救助站只有先送他们到医院治疗。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。按照规定，病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范围，但实际上这是一个无法回避的现实问题。杭州市基于维护社会稳定和城市秩序的需要，对这部分人承担了主动救治的责任，但救助后一般不对外宣传。从访谈中得知，救助站这么做的原因在于，担心宣传后会形成“锅底效应”，外地把病人送过来。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的难题，一些救助站内突发精神病造成其他受助人和工作人员伤害的例子很多，对精神病人什么情况下可以使用强制性措施、采用什么样的强制措施在新制度中都没有明确，缺乏指导性和可操作性。
此外，根据《实施细则》第17条规定，救助期满受助人员应当离开救助站，但实际工作中，发生过受助人死活都不愿离站的情况。如何终止救助？又不可能强行推出或丢出救助站。还有个别求助人员会重复到救助站求助，而《救助管理办法》中对于提供救助的次数并无明确可执行的依据，导致救助站开展工作难度很大。所以说这两点上救助制度也不具备可操作性。（3）与相关制度的衔接配套不够新制度作为一项临时救助制度，对于帮助解决受助人员暂时的生活困难可以发挥作用，但要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑，从实践中来看，尚存在与相关制度衔接配套不够的问题。对于一些真正长期流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的临时救助不能持续地解决问题，送回原住所或原单位更不能解决问题，因为他们本来就是在当地无法谋生而流动出来的。正因为无法解决根本生计，这部分人宁愿风餐露宿也不愿意前往救助站求助。对一些危重病人、精神病人和流浪儿童而言，他们需要长期的住养式福利照顾，而救助站对这些需求根本无法做到。当前来看，由于得不到相关制度的帮助，受助人生活困难的根本问题难以解决，许多人为求生计重新走上外出流浪乞讨的道路。归根结底，新型救助管理制度救急救难但不救穷，与某些制度之间很难配套衔接，削弱了救助制度的实施效果。
2．职业乞讨问题难以解决
杭州作为东部沿海经济发达城市，也是职业乞丐流入的首选地区。他们以乞讨为职业，想方设法利用各种手段博取同情，借机乞讨钱财。因乞讨“收入还不低”，他们情愿露宿街头，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。据调查显示，杭州市的职业乞丐有很大一部分来自安徽、河南、贵州等经济欠发达地区，这些地区的部分农村有集体结伙外出乞讨的传统陋习。因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。3．部门间协调不够畅通
流浪乞讨人员的救助管理工作，不应该是哪一个部门的事情，它需要民政、公安、城管、交通、卫生等职能部门联动互补、相互配合。如果各部门协调配合不好，工作中互相推诿踢皮球，急需救治的流浪乞讨病人极可能延误治疗，长沙市救助站门前死亡的流浪汉便是前车之鉴。4．未成年流浪儿童救助保护难
城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人的流浪乞讨儿并不是真正愿意乞讨，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具。流浪儿童作为无民事行为能力或限制民事行为能力的人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。未成年人救助保护难点主要集中在以下几方面：一是没有行之有效的解救办法。新办法废止了以往的强制收容，对那些受人控制、没有主动去救助站的流浪乞讨儿该如何进行保护，并没有明确的规定。二是流浪未成年人的返乡工作很难开展。由于甄别身份存在困难，并且这些流浪少年从小缺乏关爱，在接受救助后不愿重返家庭，编造虚假姓名或隐匿真实情况，只能将其滞留在流浪儿童救助保护中心长期供养。三是简单化的救助方式难以满足流浪未成年人的需求。在实际工作中，多数流浪未成年人救助保护中心提供服务以生活救助、物质救助为主，容易忽略思想文化等针对性的精神教育。四在于相关法律法规不健全。《未成年人保护法》规定过于笼统，救助管理办法针对的主要是成年人，对流浪儿童救助保护工作而言，可操作性不强，甚至有不少不适用的地方。该法规定，儿童救助保护中心承担临时监护责任。但现行法律没有界定究竟是属于委托监护还是法定监护，以及临时监护的具体内容。法律的空白使救助保护中心在开展工作时小心翼翼，顾虑重重，担心某些工作好心办坏事。
四、关于加强流浪乞讨人员社会救助的经验及若干建议（一）西方国家救助流浪乞讨人员的经验
1．美国：救助管理上推行“小政府、大社会”政策
美国是世界上最富有的国家，也是世界上流浪者最多的国家，据统计，美国大约有350万无家可归的流浪者，其中135万是儿童。对于解决流浪汉的问题，美国政府采用的是“帮堵”策略。帮，就是先帮助这些流浪汉，解决一些他们面临的现实困难；堵，就是有些地方限制流浪汉行乞。
美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，救助资金主要来源于政府资助和社会资助。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。美国的各州都设有救助站，仅纽约就有500家救助站，其中最大的可以容纳1000人、335个家庭，最小的只能容纳10多人。救助站分为男性、女性和家庭3种形式，流浪者来到这里，救助站的工作人员会给他们提供住宿，帮助他们解决困难，回到社区。救助站里面非常干净，每个人都有单人床和贮物柜，生活设施一应俱全。此外，救助站还有图书馆、医务室、阅览室、计算机房、健身房等其他配套设施，甚至连宗教祈祷场所也都是配套的。被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助站。
近年来，美国许多州加紧了对流浪乞丐的管理，有的还实行了乞丐“挂牌管理”制度。例如，明尼苏达州明尼阿波利斯市规定，乞丐必须每年到政府注册，而且要有执照，行乞时带在身上，如果不带将被处以重罚，包括罚款或者长达30天的监禁。另外，很多地方也禁止在自动取款机附近、餐馆周围、公共汽车站和休息室等地点行乞。
2．法国：警察机构为流浪汉提供救助
尽管法国在人们心目中是一个富裕的西方国家，但其国内依然有11%的人生活在贫困线以下，其中很多都是无固定住所的街头流浪者。法国全国人口研究所201*年的一份调查统计表明，全法共有20万无家可归者，常年在首都巴黎街头流浪的人就有近1万名。巴黎“无家可归者救助队”就是一个专门为居无定所的流浪者提供帮助的警察机构。它隶属于巴黎市警察总局，其前身是1955年成立的“流浪者收容队”，1968年改为现名，201*年共有常备警员40名。该机构主要承担2项任务：一是负责沿街巡逻，随时对无家可归者进行救助；二是对无家可归者进行鉴别审查，确定他们的身份，并按照他们提出的要求将其送到相应的救助中心。在日常工作中，救助队大多数队员都在外巡逻，总部只留有队长、副队长、秘书及1名调度。调度主要负责接听求助电话，一旦接到无家可归者打来的求助电话，或者是市民的“举报电话”，调度会立即通知在附近巡逻的队员，要求他们火速赶往指定地点实施救助。队员在对无家可归者进行简短审查，确定他们的身份和所需要帮助后，才按不同情况与相应的救助中心联系。
每逢严冬和酷暑之时，街头流浪者往往骤然增多，40名警员更是忙得团团转，这时巴黎市警察总局就会临时抽调一部分警力进行增援。另外，“无家可归者救助队”有许多合作伙伴，它们中既有政府投资的公益性接待中心，如巴黎近郊的“南泰尔无家可归者医疗和接待中心”等，也有一些诸如“爱心食堂”这样的社会民间机构和组织。为了更好地对无家可归者进行救助，救助队还与“巴黎社会急救站”协调了工作时间。前者从每天早晨5点工作到晚上9点半，夜间时段主要由后者负责。法国政府社会事务部下属的“公共卫生及社会事务处”则专门负责协调各个机构之间的合作。救助队队长认为，救助工作要取得成效，仅有完善的收容设施还不够，重要的是政府要对那些无家可归者有持之以恒的责任感，社会各界都要对他们给予理解，各民间机构也要进行长期的通力合作，尽快让他们回归社会。
3．澳大利亚：政府花12亿元助减流浪者人数
澳大利亚是西方发达国家之一，也是世界上最早实行社会福利制度的国家之一。但是，澳大利亚的“无壳蜗牛”问题也很严重，每晚有10.5万人无家可归，其中约1.6万人要在街头露宿。为减少无家可归现象的发生，给容易沦为无家可归人士提供援助，陆克文政府08年12月发表一份流浪者白皮书《回家路》，建议大幅改善对无家可归人士的服务。白皮书订出到201*年及2020年的目标，计划到2020年使流浪者人数减少一半，并且安排宿位给所有露宿的人士。陆克文同时承诺分4年拨出12亿元，建新房屋及增加防止露宿的服务。此外，澳大利亚鼓励全员参与救助流浪者，并注意维护流浪者自尊心。在澳大利亚有一种名为SoupKitchen的食堂，专门为流浪汉提供免费饮食。这项措施让被服务的对象变成了服务的主体，大大维护了流浪汉的自尊，也提高了流浪汉的自我评价。从中可以看出：发达国家在救助流浪汉过程中，除提供物质保障，已经开始考虑如何提高其自尊心了。另外，即便澳大利亚是发达国家，其慈善工作也不是由国家独自承担，而是由个人、非政府组织等共同参与。（二）国内城市救助流浪乞讨者的特色经验1．武汉：城市圈“抱团”救助
近几年来，武汉市对流浪乞讨人员采取的救助模式，引起北京、上海、河南等15个省份相关部门高度关注和充分肯定，也得到了民政部社会事务司领导的赞赏。武汉市实行“一站三点”，即1个救助总站，汉口、武昌、汉阳3个救助点，与拉网式巡查等做法，正常情况下每天出动8台车、50人次巡逻三镇，主动劝导流浪乞讨人员，摸索出了雨雪冰冻天气应对救助、春运民工援助、社会爱心家庭助养、心理咨询师与流浪儿童结对子等一系列救助模式。2．深圳：救助站帮流浪者找工作
。深圳宝安区救助站从201*年4月开始尝试为流浪者免费介绍工作，成为全国首当其冲的“尝螃蟹”者。救助站与深圳市人才市场建立联系，组织具有劳动能力、年龄适当的求助者前往人才市场找工作。在找工作之前，救助站会对求助者进行简单培训，在推荐工作的时候，也会与企业联系，优先安排面试。刚开始时，救助站帮流浪人员找工作步履艰辛，但逐渐赢得了深圳众多企业的响应，纷纷打来电话或直接找到救助站，表示愿为这些流浪人员提供就业岗位，这些企业意识到“帮助流浪者也是企业和每一位公民应尽的社会责任”。3．郑州：“类家庭”和“家庭寄养”方式救助流浪儿童在救助保护流浪少年儿童的工作中，救助站最头痛的一个问题是：怎样妥善安排那些无家可归或有家难归，因而屡送屡返、有多次流浪经历的少年儿童。传统的救助办法是将他们送回家乡，由当地村镇或社区负责安置，但实践已经证明了这种办法的低效。郑州市救助保护流浪少年儿童中心，通过多年的调查、探索、实践等努力，成功的建立和形成了一个适合我国国情的救助模式，被联合国儿基会项目官员与民政部专家命名为“郑州模式”，并称之为“伟大的创举和革命性的重要进步”。“郑州模式”的精髓是将流浪儿童与成年人救助区分开来，建立了中国特色的儿童福利政策框架体系。具体来说，“郑州模式”就是采取全天候开放式救助点、固定救助亭、流动救助站、类家庭、家庭寄养、技能培训、网站服务、跟踪回访、高校社工合作、定期评估等多种形式，构建综合性、多功能的流浪少年儿童救助保护体系。（三）基于国情下的关于流浪乞讨人员社会保障的几点建议
1、改进救助措施，完善救助办法。由于流浪乞讨行为具有跨区域的特点。流入地、流出地的相互协作，是新的救助制度的重要特点，也是实现流入地临时性救助与流出地家庭和其他社会保障制度有效衔接的重要条件。经济发达地区流入地，可以实行直接送回或出资由流出地接回的办法，同时要强化流出地的责任，才能有力地预防和控制外出流浪乞讨的现象。
2、同时救助管理站应科学合理布局，地处城市远郊区的，应该在主城区设置咨询站或者分站，并设置显著标识。
3、建议民政部门在自身的职责范围内，积极协助和配合有关部门的工作。区域间协作应进一步加强。目前有一些城市民政部门、救助管理站单独或者和有关部门一道，主动到街上进行宣传，开展咨询并提供服务，这对解决流浪乞讨人员增多问题，是一种积极的探索。
4、由于借此发财的人占多数完全可以国家政府出台政策明令禁止本行业，给予一定处罚。
5、创建一个别样的受捐环境，由国家出台一个网络受捐平台，凡是有困难的人经过核实都可以吧自己的信息放到这个平台，大家根据资料的介绍可以更加全面的了解收捐人信息，可以给予援助。（本平台是完全透明的）6、“造血式”救助=教育培训+就业介绍。劳动可以改造人，要想从根本上解决流浪乞讨问题，采取技术培训和提供就业机会相结合的办法，能提高他们的个人素质和劳动技能，帮助他们真正地自食其力，大大减轻弱势群体的存在对社会的压力。
7．开展救助管理进社区工作。社区是开展流浪乞讨救助工作的重要场所，因此争取社区支持十分重要。一是组建社区救助服务队。深入动员并发动社区居委会成员、社区民警、居民志愿者和物业保安参加到救助服务队来。通过队员排班，主动出击，定期巡查等方式，对社区内主要街道和居民小区等重点部位，开展流浪乞讨人员的救助与管理。二是建立对流浪者的社区监测点。监测目标就在于及早发现需要救济人员，及早对不良行乞行为进行干预。8．鼓励民间力量参与救助
流浪乞讨人员救助是一项十分耗资的工作，救助工作完全依赖国家和政府，不利于救助工作的快速推进。国外许多国家对流浪乞讨人员的救助大多数是民间救助，民间力量进入社会救助也是未来发展的一个方向。除了政府外，我国救助管理必须面向全社会，动员广大民众和民间力量参与。政府制定政策对企业和社会成员的慈善捐助给予相应的免税待遇，承认慈善组织的独立社会地位，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴，以此来促进慈善事业的发展等等。
9、落实救助经费，确保救助管理工作的顺利进行。救助管理经费由财政部门列入年度财政预算。救助管理经费包括专项救助经费和机构经费。专项救助经费主要用于救助管理站为救助对象提供基本生活保障、站内突发急病及危重病人住院救治费和帮助其返家等必需的支出。
10、加强组织领导，确保救助管理工作的健康发展。要形成“政府主导、民政负责、部门配合、救助管理部门落实”的工作机制，为切实解决流浪乞讨人员的困难、维护社会稳定做出积极的贡献。
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