财政支出绩效评价(1)

财政支出绩效评价(1)

财政支出绩效评价

一、财政支出绩效评价的原则和依据二、财政支出绩效评价的内容三、财政支出绩效评价标准

财政支出绩效评价

主讲老师：王淑杰

一、财政支出绩效评价的原则和依据（一）财政支出绩效评价原则

财政支出绩效评价是财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。财政支出绩效评价是财政支出绩效预算的基础，是政府财政支出管理的重要组成部分。它不仅是对支出的成果进行考评，而且还对其管理效率、资金使用效益以及资源配置进行考评，并将部门预算与绩效挂钩，进而提高部门预算的编制水平和执行效益。

财政支出绩效评价应当遵循以下基本原则：

1．科学规范原则。绩效评价应当注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。

2．公正公开原则。绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。

3．分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、部门（单位）根据评价对象的特点分类组织实施。

4．绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

（二）财政支出绩效评价的依据

财政支出绩效评价主要有以下几方面依据：1．国家相关法律、法规和规章制度；

2．各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；3．财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；

4．部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；5．相关行业政策、行业标准及专业技术规范；

6．部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；

7．部门（单位）年度决算报告；

8．审计部门对预算执行情况的年度审计报告；9．其他相关资料。

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二、财政支出绩效评价的内容

基于我国的现实条件以及改革发展目标的需要，我国财政支出绩效评价主要应从五方面进行：

（一）财政资金使用情况、财务管理状况

通过对财政资金使用情况的微观审计和深入分析，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，特别是国有资产损失、浪费、流失等重大问题，对规范政府行为、减少财政资金损失、提高财政资金使用效率均具有重要的意义。结合财政专项资金使用管理情况的审计，促进财政部门规范预算执行与资金拨付，完善内部控制制度。

加强财务管理的力度，针对存在于财务管理中的种种问题积极出台措施予以解决，尽可能在不影响具体工作效率或职能作用发挥的前提下，可以减少不必要的经费开支，为国家的财政支出减少压力，并提高财务管理的效率和水平。

（二）资产配置、使用、处置及其收益管理情况

行政事业单位固定资产是指行政事业单位占有或者使用的、单位价值在规定标准以上，使用年限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准但使用时间在一年以上的大批同类物资按固定资产管理、核算。行政事业单位固定资产的管理，就是利用价值形式，对固定资产的购置、使用、调拨、报废、出售等方面进行控制、监督和考核，提高使用效率。

行政事业单位的固定资产是国有资产的重要组成部分,在单位的资产结构中占有很大比重,其配置、使用、处置及其收益管理情况的好坏直接影响着公共财政支出的结果及效率。

（三）为加强管理所制定的相关制度和采取的措施

我国的经济体制改革总是以财政改革为基点，可以说财政改革伴随着我国经济体制改革，财政体制的运行健康与否对我国经济发展具有重要的制约作用，财政体制主要具有以下几个功能：

1．激励功能，不同的财政体制对调动各级政府发展经济的积极性的作用是不同的；2．约束功能，理性人的假设同样适用于政府的分析，各级财政主体在不同的财政体制下追求自身利益的约束条件是不同的；

3．配置功能，财政体制一个重要的内容就是规范各级政府财政分配关系，主要是对财政资源的配置；

4．公平功能，财政体制的设计必须体现公平，不同的财政体制下各级政府间的差异性是不同的；

5．稳定功能，财政体制是财政良性运行的保障，制度的一个重要目的就是规避风险。（四）绩效目标的实现程度包括是否达到预定产出和效果，比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成或未完成目标的因素，从而评价财政支出绩效。

（五）需要评价的其他内容

比如财政支出风险评价，它是财政风险评价的一个方面。财政风险，是在财政发展过程中由于某些经济和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。财政风险评价可划分为收入风险评价、支出风险评价、赤字风险评价和债务风险评价。收入风险评价是要评估实际收入完成情况与计划的差距，如果存在差距就会影响当年的财政支出。支出风险评价主要是分析年初的支出计划是否能够稳步推进，并能实现相应的效益目标。赤字风险的评价是为了评估过渡的财政赤字给财政运行带来的压力，把财政赤字控制在可承受的范围之内，防止过度赤字。债务风险评价的目的就是通过评价实现债务规模的合理化，防止出现债务危机。

三、财政支出绩效评价标准

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绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础，测算出来的标准样本数据，用来衡量和评价财政绩效水平。财政绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型，按照时效性可以分为当期标准和历史标准，按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准，按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等（见图1-1）。

行业标准

定量标准（标准值）评价计划标准标经验标准准定性标准（评议）历史标准图1-1：评价标准成份图

（一）计划标准

计划标准是指以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为评价财政支出绩效的标准。计划标准是通过将实际完成值与预定数据进行对比，发现差异并达到评价目的。但由于计划标准往往受主观因素的影响，其制定要求相应较高。标准制定过高或过低，都不利于实际工作的开展，达不到预期的激励效果。

（二）行业标准

行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出该行业的评价标准。采用行业标准便于财政管理部门对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析，通过评价结果总结出一定时期内同类支出项目应达到的经济效率或有效水平，并为加强支出管理提供科学标准。但行业标准需要以强大的数据资料库做支持才能得到充分应用。

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扩展阅读：财政支出绩效评价

财政支出绩效评价培训

一、财政支出绩效评价内容(一)绩效管理与绩效评价

绩效是某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式实现的成绩和效果。绩效是一个多维的概念，可以从不同角度考察。从绩效主体看，绩效可以分为组织绩效、员工绩效、项目绩效等。从绩效的内容看，不同绩效主体的绩效目标不同，绩效的具体内容也不同。

绩效评价是对组织、个人或项目绩效进行的一种测度，它是绩效管理的重要环节。

绩效管理是指为了达成组织的目标，通过管理者与被管理者的持续沟通，使个人的行为符合组织的目标，最终形成组织所预期的结果的管理活动。绩效管理是由确定绩效目标、制定绩效计划、实施绩效计划、进行绩效评价、绩效结果反馈和利用等环节组成的循环。

公共支出绩效管理的核心是强调公共支出的结果与目标的关系以及结果的有效性，目的是提高政府的管理效率和公共服务水平。其内容包括：制定明确的公共支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果进行评价，并把绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来。

(二)财政支出项目绩效评价内容

财政支出项目绩效评价必须明确财政支出项目绩效评价的内容。财政支出项目绩效评价的内容必须反映财政支出项目的运行规律并体现“绩效”的本质规定。

财政支出项目的运行过程包括项目立项、项目实施、产出应用三个环节。绩效主要表现在“产出和应用”环节，项目绩效的评价内容应围绕“产出和应用”来考虑。财政支出项目绩效评价的内容可概括为“目标设定”、“项目产出”、“项目效益”和“项目管理”四大方面。“目标设定”包括项目目标的明确性、依据的充分性、目标的合理性和先进性、完成的可能性等，“产出”主要包括项目任务的完成情况和绩效目标的实现程度，“效益”包括项目成果的经济效益、社会效益、生态效益，“管理”包括项目实施过程中项目承担单位的规章制度保

障及其执行情况。

上述绩效评价内容属业务评价。财政支出项目绩效评价还应该包括财务管理方面的内容，主要是：资金到位和支出情况、财务管理情况等。

《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》规定的财政支出项目绩效评价的基本内容是：(1)绩效目标的设定情况；(2)绩效目标的完成情况及项目所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益；(3)为完成绩效目标安排的预算资金使用情况、财务管理状况、资产配置与使用情况；(4)为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；(5)根据实际情况确定的其他评价内容。

二、财政支出绩效评价指标体系的设计(一)绩效评价指标体系的意义

财政支出项目绩效评价指标体系是根据财政支出绩效评价工作的要求，按照一定的原则，为体现不同财政支出内容和反映评价对象绩效而形成的一系列指标的集合。

1、绩效评价指标体系是进行绩效评价的工具。财政支出项目绩效是一个综合性的概念，我们只能根据评价对象的绩效内容把绩效概念具体化为可以计量的一系列指标。不同类别的财政支出项目的绩效内容存在很大差异，因此，必须根据各类财政支出项目的绩效特点设置不同的财政项目绩效评价指标体系。

2、绩效评价指标体系体现了绩效评价主体的评价目的。绩效评价指标体系中设置的指标，体现了绩效评价主体对绩效的理解和追求。评价主体对绩效的理解不同，对绩效目标的追求不同，设置的绩效评价指标也不同。

3、绩效评价指标体系会影响评价客体的行为。绩效评价对象总是追求最大的“绩效值”。如果绩效评价指标体系科学、合理，项目实施单位按照评价指标努力，就会使财政支出取得好的效果；反之，就会使财政支出达不到好的效果。

(二)绩效评价指标体系的设计步骤

第一步：根据财政支出项目绩效评价的目的、不同类别财政支出项目的绩效内容，以及指标体系的设计原则，采用适当的方法，确定财政各类财政支出项目的绩效评价指标。

第二步：运用适当的方法，确定各个指标相对于项目总体绩效的重要性，并

用数量化的方法表示出来，即赋予每个指标一定的权重。

第三步：通过适当的方法，确定各个评价指标的参照标准，即确定指标的标准值。

(三)绩效评价指标体系的设计原则

1、价值导向原则。财政支出项目绩效评价指标体系应能够反映财政支出的经济性、效率性、有效性要求，体现财政部门和项目主管部门的价值导向性。

2、科学性与实用性相结合。科学性是指绩效评价指标要能准确地反映绩效的内涵，指标的权重要能够准确地反映该指标在整体绩效中的地位，指标的标准值要反应国内外先进水平。设计指标体系时还要考虑现实可行性，特别是要考虑指标数据收集和处理的难易程度及其成本。

3、全面性与简明性相结合。财政支出项目绩效评价指标体系应能充分反映财政支出项目的各种绩效。同时，应筛选出最重要和关键的绩效要素，指标体系应简单明了。

4、定性与定量相结合。绩效评价应尽可能采用定量指标，但在目前的条件下，财政支出项目的绩效并不能完全通过定量指标来反映，而需要采用定性指标。

5、通用性与专用性相结合。各类财政支出项目的绩效目标不同，财政支出项目的绩效评价指标也不同，因而需要分别设计。同时，财政支出项目的绩效也有统一的内容和标准。注意：通用性与专用性的区别，是针对不同类别的财政支出项目而言的。

(四)绩效评价指标体系设计的方法1、指标体系的形成

财政支出项目绩效评价指标的设计具体分两个步骤：第一步，采用层次分析法(AHP)，建立评价指标库。

运用层次分析法建立绩效评价指标体系，一般将指标分成目标层、状态层、元素层、指标层，最终形成一个由许多相互联系的指标组成的多层次的指标体系。如图1。财政支出项目绩效评价指标库结构

目标层状态层元素层指标层依据的充分性目标的明确度目标的合理性完成的可能性目标完成率目标设定情况目标完成程度目标完成质量完成的及时性验收的有效性管理制度保障支撑条件保障质量管理水平指标1指标2指标1指标2指标1指标2指标1指标2资金到位率配套资金到位率资金到位及时性财政投入乘数资金使用率支出的相符性支出的合规性信息的真实性信息的完整性信息的及时性制度的健全性管理的有效性制度的健全性制度的有效性固定资产利用率组织管理水平业务绩效经济效益社会效益生态环境效益项目绩效可持续性影响资金落实情况实际支出情况财务管理会计信息质量财务管理情况资产配置与使用

第二步，采用专家调查法(Delphi)，确定评价指标。

评价指标库建立后，邀请若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标。

2、指标权重的确定

指标权重的确定有主观法和客观法两大类。主观法主要有专家调查法(Delphi)、层次分析法(AHP)等；客观法主要有主成分分析法、熵值法等。一般采用专家调查法（Delphi）和层次分析法(AHP)。

专家调查法的步骤：（1）选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化；（2）由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权；（3）汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家；（4）专家参考反馈意见修改其初次赋权结果；（5）重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度；（6以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果。

层次分析法的步骤：（1）建构指标体系的递阶层次结构；（2）建立总目标层元素A与下层元素B1，B2，…，Bn的两两判断矩阵，由专家给判断矩阵赋值(一般采用1~9比率标度法)；（3）计算层次因素单排序值；（4）一致性检验；（5）建立B层各元素与其下层元素C之间的两两判断矩阵，并完成3、4步骤（如果C还有下层元素，则按照上述方法继续）；（6）层次总排序，计算各层指标的组合权重；（7）层次总排序的一致性检验。

上述两种做法比较规范，形式上比较严谨，但工作量很大，而且也不一定符合实际。在实际工作中，一般多采用专家集体商议的办法确定权重。

3、指标标准值的确定

指标标准值是绩效评价指标的标尺或准绳，既要反映国内外同类项目的先进水平，又要符合我省财政支出项目的实际绩效水平。具体可采用以下标准：

（1）计划标准。即以预先制定的目标、计划、预算、定额等作为评价标准。（2）行业标准。即以同行业的相关指标数据为样本，运用一定的统计方法计算得出的评价标准。

（3）历史标准。即以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据为样本，运用统计方法计算出的历史平均水平作为评价标准。

（4）经验标准。即由专家根据实际经验和经济社会的发展规律，经分析研究后得出的评价标准。

(五)绩效评价指标体系的运用1、指标数据的标准化

（1）定量指标数据的标准化

定量指标数据的标准化方法有直线型、折线型和曲线型三种。直线型标准化的具体方法有比重法、极值法、Z－Score法等。折线型标准化方法是阈值法。

现实中，一般采用比重法。具体方法是：首先按照前述方法确定评价指标的标准值，然后把评价项目的实际指标数据与其相比，从而得到一个比例系数。计算公式为：

cc(当ci为正作用指标时，当Pi1时，取1)Pii0

）c0ci(当ci为负作用指标时，当Pi1时，取1式中，ci为被评价项目的实际指标数据值，c0为评价指标的标准值，Pi为被评价方案的指标得分值。当Pi=Ci/C01时，取值1，是为了保证每个指标的标准化值不超过1分。在采用百分制评价的情况下，可以把Pi值乘以100。

（2）定性指标数据的标准化

由评价专家根据相关资料，对照事先确定的评分标准综合判断，直接给分。

2、计算综合得分

如果绩效评价的综合评价值用Y表示，则

YwiPi

式中，wi表示第i个指标的权重，Pi为第i个指标的标准化值(百分制)。在定量评价的基础上，可以对项目绩效进行定性评价分等。分等标准为：Y90的项目绩效优秀，75Y90的项目绩效良好，60Y75的项目合格，Y60的项目为不合格。

3、实际工作中的做法

在运用专家调查法确定指标体系时，根据各个指标对项目总绩效的重要性，同时确定各指标的最高分值和具体的评分标准。在具体评价时，对照这一评分标准，给每个项目的相应指标打分，然后把所有指标的得分值直接加总得到总分。再根据项目总分的高低，给每个项目进行定性分等。

(六)评价指标体系设计时要注意的问题

1、高度重视制定绩效评价指标体系的重要性。

2、进一步细化《浙江省财政支出绩效评价实施意见》中的指标体系框架。（1）指标需要增减。（2）部分指标需要细化。（3）各指标的权重和标准值需要研究确定。

3、财政部门、主管部门要参与绩效评价指标体系的制定。

4、大规模评价前先要进行试评，或在设计指标体系的过程中进行实地调查。

三、财政支出项目绩效评价指标举例

表2是财政科技资金中的科技攻关类科研项目的绩效评价指标体系(仅供举例说明)。

该指标体系由业务绩效和财务管理两个状态层（一级指标）构成。业务绩效由项目组织管理、项目完成情况、项目技术成果、项目经济效益、项目社会效益和项目生态环境效益等六个元素层（二级指标）构成，每个元素层由1－3个具体指标(三级指标)构成。财务管理由资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量和财务管理状况等四个元素层（二级指标）组成，每个元素层由1－2个具体指标(三级指标)构成。整个评价指标体系共18个指标。详见表1。

注意：（1）该指标体系中没有设置“绩效目标设定情况”的内容。（2）业务绩效与财务管理的权重不是《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》中要求的60:40，而是80:20。

表1科技攻关类科研项目绩效评价指标体系

一级指标（权重）二级指标（权重）三级指标得分好5相关规章制度健全和实施到位的情较好41、规章制度保障况；项目合同书、验收报告、技术鉴（5）一般3定等资料及时归档保管的情况。差0好542、支撑条件保障项目承担单位承诺的人员、设备、场较好（5）地等支撑条件的保障情况。一般3差0按时完成项目研发任务15完成任务85%以上；或延期半年以内123、项目完成程度完成项目合同书规定的研究内容和完成任务70-84%；或延期半年至1年9（15）考核指标、课题按时完成的情况。完成任务50-69%；或延期1年以上6完成任务49%以下整个0分15项目成果的技术水平达到国际领先先国际领先或先进124、成果先进性进、国内领先先进、省内领先的情况；国内领先或先进（15）突破和掌握关键技术或核心技术的状省内领先或先进9况。不先进0拥有发明专利10项目取得的发明专利、实用新型和外拥有新型实用或外观设计专利85、知识产权情况观设计专利、专利申请或技术成果登（10）进行了专利申请或技术成果登记6记的情况。无专利申请或技术成果登记0≥100%5项目新增利税与项目科技投入的比80%≤X＜100%46、投入利税率率（只计算项目范围内的投入和利（5）50%≤X＜80%3税）。＜50%0≥30%5项目新增出口创汇（节汇）与项目科30%≤X＜20%47、创汇节汇率技投入的比率（只计算项目范围内的（5）20%≤X＜10%3投入和创汇或节汇）。＜10%0作用很大548、科学技术进步对区域科学技术进步、科技创新能力作用较大（5）提升以及人才培养方面的作用。作用一般3没有作用08

指标名称指标涵义评分标准项目组织管理（10）项目完成情况（15）业务绩效（80）项目技术成果（25）项目经济效益（10）项目社会效益（15）生态环境效益（5）资金落实情况（5）实际支出情况（5）财务管理（20）财务信息质量（5）财务管理状况（5）作用很大作用较大作用一般没有作用作用很大10、就业收入增加对区域就业机会增加和居民收入提作用较大（5）高的作用。作用一般没有作用作用很大11、生态环境效益对综合开发利用和节约资源、保护环作用较大（5）境和生态建设的作用。作用一般没有作用≥100%12、配套资金到位率项目合同确定的其它资金（货币资80%≤X＜100%（5）金）及时到位的情况。50%≤X＜80%＜50%项目实际支出与合同规定的经费用相符13、支出相符性途的相符情况，项目经费收支平衡的基本相符（2.5）情况。（只计算财政拨款部分）出入较大项目实际支出符合国家财政法规和合规14、支出合规性财务管理制度以及科技专项资金管基本合规（2.5）理办法的情况。不合规项目经费核算根据实际发生的经济真实15、信息真实性业务进行真实、准确登记的情况；项基本真实（2.5）目形成的固定资产登记入账的情况。不真实项目资金收入、支出、资产等财务资完整16、信息完整性料的完整性；已完成的项目是否及时基本完整（2.5）决算。不完整项目单位的内部财务制度、资产管理制健全17、制度健全性度、会计核算制度的完整性和合法性；一般（2.5）是否有专门的科技项目资金管理办法，较差并符合有关科技经费管理的规定。项目中的重大开支是否经过评估论有效18、管理有效性证；项目承担单位是否严格执行财务一般（2.5）制度。较差对区域产业结构优化以及在高技术9、产业结构优化产业、新兴产业、区域特色优势经济（5）形成中的作用。54305430543053102.51.502.51.502.51.502.51.502.51.502.51.50

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