关于加强乡镇基层纪检监察机关依纪依法审理案件工作的思考
关于加强乡镇基层纪检监察机关依纪依法审理案件工作的
思考
作者：泽福文章来源：紫阳县纪委点击数：
71更新时间：201*-12-11
《党的纪律检查机关案件审理工作条例》规定“凡需经本级党委、纪委决定或批准以及需报上级党委、纪委批准的案件，在正式决定或批准前，必须经过审理部门审理”，《监察机关审理政纪案件的暂行办法》规定“对调查终结需要给予行政处分或者作出其他处理的案件，都要进行审理”。这就充分说明纪检监察机关案件审理工作是纪检监察机关查处违纪案件的一项法定工作程序，不论是党纪案件或是政纪案件，调查结束后，在作出正式处理决定之前，必须由专兼职审理人员按照规定的程序，遵循一定的原则，根据审理案件的基本要求，对案件的事实、证据、定性、处理以及办案程序等方面进行审核。案件审理工作有较强的政治性、政策性，熟悉和精通案件审理业务,是搞好案件审理,提高案件质量的关键。目前，县级以下基层纪检监察机关存在人员少，事务多、资料缺，业务不熟等问题，使案件审理质量难以保证。如何有效解决县以下纪检监察机关依纪依法审理案件，是当前基层纪检监察机关面临的一个重要课题。一、当前县以下审理工作中存在的问题（一）县以下纪检监察机关人员编制少，兼职多，事务杂，难以保障依纪依法审理案件。县以下乡镇纪委现状：乡镇纪委虽有纪委书记、纪检干事各一名。而乡镇纪委所配的纪委书记，全是由同级党委副书记兼任。每个乡镇纪委书记都分管着党风廉政、组织人事、宣传教育、精神文明等党建工作，同时还分管群团、信访、综治工作以及重点项目、经济建设等项工作。由于纪委书记分管的工作头绪多，任务重，其主要精力难以用在案件查办上。而所配的纪检干事，受乡镇编制限制，乡镇的纪检宣传岗位是由一人承担。在实际工作中，有的纪检宣传干事还兼任党政办主任、组织干事的职务。除党风廉政建设工作之外，还要完成党委、政府安排的党建工作，组织人事工作，社会治安综合治理，人口与计划生育，扶贫工作，连片包村等各项工作。由于乡镇纪委书记与纪检干部均为兼职，他们承担的工作千头万绪，有时工作忙得透不过气来，其他纪委委员也都是兼职，其时间和精力也难以顾及案件查办。一些乡镇纪委联初核、立案调查都难顾及，就更难顾及抓案件的审理工作，有了专职人员查案，就缺少了专职人员审案，极易产生查审不分。有些乡镇纪委办理的案件，所有过程几乎是由乡镇纪检监察人员一手操办，这种既当裁判员又当运动员的工作模式，在对案件的事实、证据、定性、处理方面的把握上，很难保证事实清楚，证据确凿，定性准确，手续完备，处理恰当。（二）乡级纪委的人员变动大，新手多，业务不熟，难以保障依纪依法审理案件。因乡镇纪委书记全是由同级党委副书记兼任，在乡镇领导班子中仅位居党委书记、乡镇长之后，该职位具有交流快，变动大的特性。我县25个乡镇纪委书记，从201*年8月换届以来，已有10多位纪委书记的职位发生了变动。新配的纪委书记，有的是从政府部门调整到纪检监察岗位上的，有的是从乡镇人大机关调整到纪检监察岗位上的。新到岗同志由于没有经过系统的纪检监察知识的学习和培训，可说，有的连查办案件的基本程序就不懂，自然对审理业务也就不那么熟悉和了解了，即使不是新同志，由于几年才办一个案件，也存在对业务知识不够巩固，对查办案件工作仍然比较生疏，由于这些主客观因素的存在，目前在乡镇纪委普遍存在不能适应当今纪检监察案件审理工作的特点和要求。因乡级纪委多数工作人员从事纪检监察工作时间短，普遍缺乏办案常识，在办理程序、履行手续等方面都很生疏，对条规不熟悉，处理案件随意性较大，使基层审理工作的开展受到了不同程度的制约。我们在协审中，有的案件经过反反复复指点，都还难以达到办案要求。（三）、一些基层领导对案件审理工作的重要性认识不足，上级对基层审理工作的安排指导不够重视，对审理人员业务培训较少。一是一些领导在思想上对案件审理工作的重要性认识不到位，对案件审理工作的重要意义认识不足，甚至认为案件审理工作是可有可无的多余环节。表现在人员配备相对较少，办公设备配置相对滞后，对一些违纪案件调查后不按规定程序移送审理，对移送审理的个案在案件讨论会上不让审理人员充分发表审理意见，对审理部门所做的大量工作不予肯定等等。二是在工作安排、业务指导上重视程度不够。比如，信访排查、案件检查、执法监察、纠风、宣传教育等项工作，上级每年要分别召开一至三次工作会议，对上述工作进行座谈、研讨与安排，而对案件审理工作，自201*年以来几乎没有开过专题会议。三是调查研究较少，总结提炼不够。过去的案件审理多是“闭门阅卷”，由于案审人员忙于日常工作没有时间深入基层，因而对下级案件审理部门工作状况了解不够，缺乏调查研究，很难有针对性地指导工作，存在就案论案等问题。加之基层纪检监察机关业务工作资料缺乏，遇到有争议的案件或疑难案件不易找到相关依据。二、解决的办法和措施为使纪检监察案件审理工作进一步适应形势任务的要求，针对基层案件审理工作方面存在的问题，应从以下几个方面着手解决。（一）增强领导的重视与支持。实践证明，领导的支持是做好各项工作的基础。为此，上级机关要经常提醒基层领导统一思想，提高认识，特别是要让基层主要领导充分认识到案件审理在案件查办工作中的重要地位和作用。同时也要要求审理人员在案件审理业务开展的过程中，注意与同级领导以及上级领导进行沟通与交流，及时汇报，听取意见。在工作的开展过程中取得领导对案件审理工作的重视和支持。尤其对一些重点疑难案件，要由同级与上级的主要负责同志与审理人员一起，共同商量研究，尊重审理工作人员的意见，在具体工作中给予帮助。要向基层党委政府的主要领导提出分工要求，在党委政府安排领导成员分工时，要适当减少乡镇纪委书记、纪检监察干部的其他工作量，使纪委书记、纪检监察干部能集中精力投入到案件调查及案件审理工作中。特别是不要再安排他们包片驻村，让他们解脱繁杂的事务，全身投入到纪检监察业务工作来。（二）、狠抓审理业务建设，提高审理人员综合素质。针对基层纪委人员变动频繁，不易进入角色。资料缺乏，不易找到相关依据。实际办案的机会少，缺乏锻炼的现状，采取以下办法：一是集中进行业务培训，定期或不定期的召开业务工作会议，举办业务培训班。坚持每年召开一至二次业务工作会议，举办一至二期业务培训。对县级审理室主任，至少每三年安排到省级以上培训机构进行一次培训，对乡镇纪委审理人员，至少每两年安排到市级以上纪委进行一次培训。二是由上级职能部门适时编印适用性强的业务教材。就审理工作的一般程序、党政纪条规释义，典型案例分析、公文制作、与被处分人谈话、案件归档相关内容编印成册，下发到基层纪检干部手中。三是对基层纪委查处的纪检监察案件的质量每两年进行一次评查。通过检查评比，从中发现并纠正基层纪检监察机关办案工作中存在的问题。（三）、狠抓审理组织建设，确保基层案件有专人审理。在乡镇、部门人员编制缺的情况下，分片建立起案件审理小组，发挥案件审理小组的协助作用，以实现查审分离。通过把相邻的乡与乡之间的纪检监察人员组织起来，建立联合案件审理小组，不仅能有效解决乡镇纪委人员少，查审难分问题，以及应该回避而不能回避的问题，还能有效解决乡镇领导不够稳定，业务工作不衔接的问题。（四）、加强上级纪委对基层纪委案件审理工作的跟踪管理。随着社会经济的不断发展，基层纪检监察工作面临错综复杂局面，基层纪委不仅受到审理人员业务素质的影响与制约，同时也受到工作环境与社会背景的影响与制约。若上级每年对基层案件审理工作开展跟踪管理，强化业务指导与监督，方能有效防范外部因素对案件审理工作的制约，提高基层案件审理工作的质量。（五）完善各项规章制度，使基层案件审理工作步入科学化、规范化、程序化，以提高审理工作质量和效率。由上级职能部门制定一套关于审理业务方面的规范化工作制度，以便基层纪检监察机关做到有章可循。而且建立健全有效制度，也是巩固审理质量，工作效率的重要保证。案件审理，是新形势下纪委监察部门在案件调查中必须履行的程序，是一项经常性的工作，随着反腐败斗争的深入开展，案件审理工作在执纪惩处方面将发挥更大的作用，因此，需要形成必要的制度，并使之逐步完善，将案件质量纳入工作目标责任制，形成齐抓共管的局面。
扩展阅读：榆林市纪检监察机关依纪依法办案情况调研报告
榆林市纪检监察机关依纪依法办案情况调研报告
按照省纪委审理室通知精神，我市案件审理室将依纪依法办案情况作为今年调研工作的重点，市、县区两级普遍开展了调研活动。市纪委组织有关人员组成专题调研组，从3月10日到4月8日先后深入6个县区、10个乡镇，通过听取汇报、召开座谈会、个别走访和查阅资料等形式进行实地调研。从调研情况看，市、县（区）都能够认真贯彻落实中、省有关会议精神，遵循办案原则，执行办案纪律，履行办案程序，合理使用办案措施，将加大查办违纪违法案件力度与依纪依法安全文明办案有机结合，努力做到两促进、两不误，办案能力和执纪水平有所提高。现将近年来我市纪检监察机关开展依纪依法办案的主要做法、存在问题、原因分析及对策建议报告如下：
一、主要做法
综合全市纪检监察机关依纪依法办案工作的做法，主要是“五保障一促进”：
1、实行“一案三卡”，以监督机制保障依纪依法办案。201*年以来，全市纪检监察系统全面实行《办案告知卡》、《办案人员遵守纪律情况反馈卡》和《办案回访监督卡》“一案三卡”制度，形成了以领导监督、被调查人员监督、署实名举报人监督、组织回访监督为主要形式的查办案件立体式全方位监督机制，为有效监督办案探索了新途径。201*年5月，中纪委将我市的这一做法向全国推广。
2、制定《查办案件流程图》，以严密程序保障依纪依法办案。按照纪检监察机关案件检查、信访、审理条例等规定，制定了科学实用的《查办案件流程图》，细化了从信访举报、初核、立案、调查、审理、结案到回访等每一个环节的具体操作办法，真正做到有章可循、合理运转，不但规范了办案程序，还有效地解决了实际工作中存在的查办案件保密性与完善程序的矛盾，取得良好效果。
3、建立“办案人才库”，以人才优势保障依纪依法办案。市委反腐败协调小组建立了“百人办案人才库”，汇聚全市各级纪检监察机关、公检法和审计机关以及土地、工商、税务等行政执法部门和金融机构办案人才，其中县处级干部近30名，为依纪依法安全文明办案奠定了坚实的人才基础。
4、强化基层审理指导，以规范审理保障依纪依法办案。近年来，乡镇办案工作不规范是基层党风廉政建设的一大弱点，市纪委就如何规范基层办案进行了多次调研，针对督查调研中发现的问题，进一步规范乡镇办案工作，建立起市纪委常委联系指导乡镇办案、县区纪委常委包抓乡镇办案的工作机制，并在全市统一将原来的“乡案县代审制”转变为“乡案县协审制”，调动了基层查办案件工作的积极性和主动性，为基层依纪依法办案提供了制度保证。
5、建立听证机制，以公开审理保障依纪依法办案。横山县纪委参照法院审判程序，推行听证式公开审理制度，出台了《横山县纪检监察案件公开审理实施办法》。对确定为公开审理的案件，提前公布审理的时间、地点；对要求旁听的人员严格审核，并进行公示，社会各界无异议后正式确定。通过公开审理深化了以案明纪的教育作用，提升了案件审理的透明度，保障了被审查人的合法权益，同时也树立了纪检监察机关秉公执纪的良好形象，取得了较好的社会、经济和法纪效果。
6、探索审理提前介入机制，以有效的审查互动促进依纪依法办案。在过去审理工作中，我们经常遇到，由于一些办案人员缺乏对法律、纪律要求的足够了解和掌握，使一些案件事实调查不清，证据材料不完整，甚至无效力，特别是由于办案程序不严密，导致整个案件查办的失败等问题。为了有效防止这些问题，我们探索了审理提前介入机制。对于比较重大和典型的案件，在案件查办到一定程度后，通过与办案室协调，并征得主管领导同意，审理人员提前介入案件审理工作。通过听取案件线索情况介绍、查阅相关书证、与有关人员谈话了解，特别是与办案人员共同探讨办案工作，在全面熟悉案件查办情况的同时，为办案人员有效、及时的通过法律纪律咨询和指导，改变了过去极易出现的查审矛盾甚至对立的局面，形成了查审互动、和谐办案的氛围。这一做法很受办案人员欢迎，有效地促进了依纪依法办案。
二、存在问题
从调研情况看，当前我市基层纪检监察机关依纪依法办案方面存在的主要问题有四个方面：
一是办案程序存在缺失简化、倒置的情况。主要表现为：不能在规定时限内立案、调查、审结，且没有延长相关时间的报批手续；个别案件缺少立案决定书，有的错误事实见面材料没有与被调查人见面，有的见面材料在调查报告之后，有的党员被处分前没有召开党支部大会；有的对突发性事件就立就结，缺少了审理程序；有的调查与审理人员是一套人马，查审不分；大多数县区审理谈话未纳入法定程序等等。
二是证据收集不规范。主要表现为：没有依照规定程序及方法收集和认定证据，定性要素不够充分；证据间的关联性不足，不能形成完整的证据链条，经济类方面的案件较为突出。
三是办案行为不文明。不能维护被调查人的合法权益，个别地方甚至有指供诱供，变相体罚，侮辱被调查人的现象。
四是办案职责履行不到位。不能按照法定职责积极主动地开展工作，有些案件突破条规处理，被判刑人员未开除党籍或公职；从轻减轻情节把握不准，有非法定情节作为从轻减轻处分依据；不能正确处理查办案件与促进社会经济发展的关系，存在着有案不查、处理不严、纪律处分执行不落实的情况。
三、原因分析
当前我市纪检监察机关在依纪依法办案上之所以存在上述问题，究其原因，主要有以下几个方面：
一是思想认识不到位。一些办案人员认为程序仅仅是形式而已，违反程序不过是工作方式、方法上的欠缺，算不上大问题，并不影响案件的实质及处理；有的办案人员感到查办案件牵涉到方方面面，如果严格按照程序处理容易得罪人；有的认为办案主要看领导，领导怎么说就怎么办，领导的指示代替了程序规定和法律法规，从而削弱了办案人员的责任感；还有的片面地认为只有惩处才是办案成绩，重结果轻过程，强调办案的功效性，忽视办案的合法性、有效性。
二是业务能力跟不上。有些干部对纪检监察工作的政策法规不熟悉，方法程序不掌握，办案职责不明确，工作态度不端正，对办案业务学习不够自觉主动。主要是参加案件方面的培训少效果差，即使参加也是时间短、内容浅、范围窄，培训形式单一，缺乏互动性、研讨性、实践性和横向的、异地的交流；办案队伍不够稳定，县区纪委的案件室人员太少，查案抽调人员素质参差不齐，乡镇纪委书记变动频繁、进入角色慢；由于一些领导对办案人员重视关心不够，导致办案人员学习的积极性不高，对办案业务不想学、不愿学；好人主义思想盛行，有的办案人员怕得罪人，影响了自身的发展，所以积极性和主动性发挥不够。
三是办案手段不先进。一些腐败分子作案呈现领域扩大化、手段现代化、方式隐蔽化等特点，而办案人员主要还是习惯“一支笔一张纸”等传统方法调查取证。遇到案件难以突破和翻供等情况时，往往束手无策，有的甚至采取一些违反程序、违反规定的方法来调查取证。另外在协调办案中，借助执纪执法机关手段调查取证，基层协调的难度更大。
四是保障措施不得力。在组织保障上，纪检监察机构办案人员编制少，办案力量明显不足。县区纪委、监察局案件室一般只有2人，审理室人员不仅少而且大部分时间也不是用于审案。乡镇纪委专职纪检干部只有1人，市、县直单位纪检组(纪委)基本上也只有1人，需要办案时，只能抽调兼职纪委委员或其他部门的人员。由于人员少，致使一些规定、要求难以落实。另外，乡镇纪委办案是否有力，往往取决于乡镇党委、政府主要负责人的支持和重视程度。有的乡镇没有把纪检工作放在应有的位置上，纪委书记不仅要搞纪检工作，还要搞党委政府的中心工作，有的甚至把纪检工作当成了“捎带”。在物质保障上，一些县区、乡镇纪委办案必需的车辆、装备、经费往往得不到保证，影响办案工作的及时有效开展和办案人员的工作积极性。
四、对策建议
（一）加强领导，转变观念，增强办案人员依纪依法查办案件的责任感和使命感。
能否依纪依法办案，最主要的问题是解决纪检监察机构的领导及办案人员对依纪依法办案重要性的认识。在具体工作中工作中要进一步深化“六个观念”。一要体现以人为本的观念。坚持在办案中体现以人为本的执纪执法观念，尊重人、教育人、挽救人，尊重和维护涉案人的健康权、休息权、申辩权、知情权、财产权等基本权利，通过积极探索人性化办案模式，达到既办好案件，又赢得人心。二要增强政策攻心的观念。查办大案要案既要注意用传统有效的办案方法突破案件，又要适时运用政策的方法突破案件。查办案件的全过程中都要注意讲究策略，用政策攻心，打击少数，教育多数。三要强化规范程序的观念。在履行办案工作的法定程序上，做到规范有序、客观公正，不随心所欲，严格按法定程序调查处理案件。四要坚持实事求是的观念。坚持以事实为依据、以党纪政纪条规为准绳的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。五要树立统筹兼顾的观念。准确把握各种法定情节和酌定情节，既要考虑被审查人行为的危害性，又要考虑到这种行为发生的大背景、大环境，从全局分析，区分情况，宽严相济，执行政策。特别是对从重或从轻处理的，要严格掌握，不能有随意性，不能与法纪相悖，做到既要合法、合情、合理，又要原则、灵活、务实。六要确立择优用人的观念。打破论资排辈的用人格局，真正把业务精通、能学善思、热心事业、敢于作为的干部充实到案件检查、案件审理领导岗位上来，从根本上解决个别领导不懂业务、瞎指挥、乱指挥，个别工作人员不懂业务、不学习、瞎办案、乱办案的问题。
(二)规范办案程序，健全办案制度，提高办案水平。
制度化、规范化的运转机制是确保依纪依法办案的一项基础性工作，要牢牢把住“四关”。一是规范案件线索受理程序，严把入口关。要制定相关的办案工作程序规定，加强对案件线索的受理环节的规范，建立案件线索统一呈批制度。二是完善督办、查办机制，严把审查关。建立案件催办督办机制，对案件的立案、调查、审理等重要环节，建立档案和台帐，及时掌握案件办理进度，在案件审结后，对案件进行全面的回顾，纠错补差。三是坚持案件审理与案件检查双向制约机制，严把监督关。通过案件检查部门和审理部门之间的相互监督、相互配合、相互制约，达到正确执行纪律的目的。案件审理部门对检查部门移送的案件，既要对程序进行审查，又要对实体进行审查，做到程序、实体并重。四是建立案件查结回访机制，严把回访关。明确案件查办和监督管理分离制度、办案工作回访制度、巡回检查制度等，组成专人向案发单位和被调查对象，对参与办案工作人员的工作情况进行调查回访。重点回访办案人员在办案过程中是否依纪依法办理。包括是否按规定追缴违纪款物、是否遵守办案保密纪律、是否保障被调查人权利等情况。
（三）遵循办案规律，准确把握依纪依法办案中的各个关键环节。
一是要依纪依法调查取证。在证据的收集上，要采取合乎法律法规的方法和手段获取证据。做到调查取证主体合法、程序合法、手段合法、证据合法，严禁以任何借口剥夺被调查人的申辩权，严禁以威胁、引诱和欺骗等非法手段收集证据。在证据的固定上，要防止人为的证据变化、流失，确保证据的有效性。在办案过程中，要科学、规范、及时、稳妥地固定证据，对关键的言辞证据和实物证据，可以采取同步录音、录像、照相等技术手段加以固定，保全证据。二是要依纪依法使用办案措施。严格把握办案措施的使用条件、使用权限和审批程序，防止出现滥用、借用办案措施的现象。严格工作制度、办案纪律和安全防范措施，坚持文明办案、依法办案，切实保障被调查对象的合法权利。三是要依纪依法组织协调办案。在纪委组织协调中，正确处理联合办案与各司其职的关系，做到既要相互协作，又要按职责相互分工，严格按照规定的权限和程序使用各自的调查、侦查手段和措施，做到不越位、不代替、不包办、不超权。需要使用“两规、两指”措施时，由纪检监察机关依纪依法独立行使职权，直接组织实施，其他部门负责外围调查取证。同样，需要对调查对象进行传呼、拘留、搜查时，由公安、检察机关依法办理。对涉及案件的定性、纪律处理、法律处置等问题，应严格按照各自的职责和权限办理。
（四）重视办案人员的调配、培训和管理，增强查办案件队伍的自身素质。
一是要重视办案人员的调配。要从查办案件工作新形势新任务出发，明确市、县区查办案件机构设置和人员编制，稳定办案队伍，优化人员结构，注重把热爱纪检监察工作、具有较强政治素质、业务素质和办案能力的人员通过交流、轮岗、选调、挂职等方式充实到案件查办队伍中来。另外，还要注重增强基层的办案力量，在编制问题一时难以解决的情况下，可先行增加基层纪委兼职委员数。二是要加强对案件查办人员的业务培训。要采取各种形式，加强对检查、审理部门干部的业务培训，除采取定期的办班培训、以会代训、业务研讨、专题讲座外，还要创造上挂学习、下派锻炼和外出考察学习的机会，分期分批有计划的选送检查、审理业务骨干到中、省纪委参加培训。特别要注重对审理人员的专业培训，审理室作为案件查办工作的把关者、政策的贯彻执行者，责任重大，有着很强的专业性、功能性和综合性，要从平时抓起，逐步提高业务素质、工作水平和办案质量，努力培养一支坚持原则、刚正不阿、秉公办案、不徇私情、敢于碰硬的专业审理队伍。三是要关心基层办案人员的工作和生活，积极帮助解决遇到的实际困难和后顾之忧，特别是要针对办案人员的工作艰苦程度和所承担的风险，应协调有关部门对办案补贴进行调整，对条件允许的单位可以为办案人员购买人身伤害保险等。四是要教育办案人员正确履行职责，不办人情案、关系案、不以案谋私，不断提高办案人员职业道德和抵御风险能力，努力培养一支“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的查办案件队伍。
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