城市管理“大联动”机制调研报告
城市管理“大联动”机制调研报告
201*年4月，闵行区成立了全市首家区级城市综合管理和应急联动中心，先后整合了公安110指挥中心、城管网格中心、民生热线、党务信箱、区长信箱、区应急值班电话，实现与52个职能部门、13个街镇分中心和512个基层工作站信息共享和工作联动。是闵行区首创的城市综合管理和应急联动机制大联动，这是对城市社会管理的一种新探索，体现了政府关注民生、打造“服务型政府”，在全国尚属首创。
时隔三年后的201*年9月，我组成员有幸前往位于闵行区光中路696号的“大联动”中心实地参观，深刻了解“大联动”机制。在工作人员的介绍下，首先，我们从根本上了解了什么才是真正意义上的“大联动”。闵行区积极探索社会管理创新，主动破解社会管理难题，推行了城市综合管理大联动机制，建立了区、街道、居村委三级管理网络，整合了各类管理资源，政府职能部门之间通过信息化平台，基本实现了服务、管理、执法得协调与联动，并将城市日常管理与应急管理有效衔接。大联动机制立足于民生服务与社会前端管理，第一时间受理、发现和解决城市管理各类问题，着力将民生诉求、矛盾隐患解决在基层、化解在前端，让本区市民群众切实感受到大联动改革带来的服务便捷、管理有序、社会和谐，均等享用政府提供优质的公共服务和社会发展带来的成果。其次，具体讲述了大联动案件办理的流程。第一本区市民群众通过96201*热线电话、网络等途径反映的民生问题，由区城市综合管理和应急联动中心统一受理。第二区联动中心将所反映问题在系统中生成任务，根据案件类型和事项归属，派至相关部门或单位处理，并规定办结时间。第三相关部门或单位接到任务单后，根据要求着手开展现场处置工作。第四相关部门或单位在规定时限内，及时将案件办理情况报区联动中心，并视情请求结案。第五区联动中心致电回访反映人，核实案件办理结果，符合结案标准的，区联动中心给予结案并归档；不符结案标准，区联动中心继续跟踪督办，确保案件办理质量。最后，扼要说明市民群众参与大联动及公众如何监督大联动。本区市民群众在日常生活中，遇到或发现政策咨询、社会保障、教育入学、物业维修、市容环境、市政设施、食品卫生、公共安全等方面问题，可24小时拨打热线96201*，或登陆区政府网站进入“大联动”栏目进行网上咨询、求助、投诉、建议。而进入“大联动公开”栏目后，一是可查询本人通过96201*热线或网络途径反映案件的办理情况，并可对办理结果做出满意度评价。二是可随时了解和掌握区政府各部门、各单位办理民生诉求的工作绩效状态，可针对各部门、各单位依法行政履职情况，提出个人意见、建议及评价。
现行城市管理体制中，管理层次多、行政力量各自为政、社会资源缺乏有效整合与利用等问题，已成为制约城市管理水平提升的瓶颈因素。一、是条块分割管理体制已不适应发展需要。当前，我国城市管理体制弊端集中表现为权限条块分割、各自为政、政出多门，其结果是条线垂直管理和街镇属地管理时常难以有效耦合，条线职能部门虽较多地集中了城市综合管理资源配置的权力，但因管理力量有限等原因往往是“有权管、看不见”，街镇属地管理因缺乏相应的权和利作保障，往往是“看得见、摸得着、无权管”，客观上造成城市公共管理的低效。二、是行政执法缺乏有效的联动机制。受部门型管理体制影响，本区城市管理过程中执法力量不足，执法条线分散等问题造成了各部门独自为阵，在各自职责范围内非常卖力工作，忙忙碌碌，但大家各管一块，力量分散，信息屏蔽，缺乏长效整合机制形成不了整体合力，在一波波的闪电式的专项整治行动下，每个部门都深感管理力量紧缺，纷纷不断要求增编加人，致使政府行政执法和社会控制成本不断增加，而城市综合管理绩效却无明显提升。三、是各类社会协管力量缺乏整合。截至201*年5月20日，包括“万千百人就业项目”在内，本区已有治安辅助巡逻、交通协管、社区保安、市容环境协管、环保协管、房屋协管等27类就业劳动组织194家，从业人员达18470人，分别由区绿化和市容管理局、综治办、公安分局、民政局、住房保障和房屋管理局、人口办等部门分散管理。从全区整体来看，各种社会管理力量总数并不少，但由于各支队伍缺乏充分整合，至今尚未建立资源最优化组合和最大化利用的格局。
建立城市综合管理“大联动”新机制，是一项管理改革，更是一项机制创新，其目的就是要探索和建立符合闵行区情的城市综合管理长效机制。城市综合管理“大联动”新机制，是以“整合资源抓源头、综合治理保稳定、化解隐患促和谐”为最终目标，以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”为工作思路，通过设立区、街镇和社区三级“大联动”网络,条块结合，以块为主，以社会前端管理为重点，充分整合各类管理资源和管理力量，以推行数字化城管为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，加强依法行政，促进社会和谐，建立集服务、管理、执法为一体的城市综合管理工作新格局。
实施城市综合管理“大联动”新机制，旨在三个方面实现城市和社会管理效能的转变：一是社会协管力量的整合与统管；二是各类政府管理信息的集中采集与共享；三是政府职能部门之间行政执法的协调与联动。
建立城市综合管理“大联动”新机制的现实意义
1、建立城市综合管理“大联动”新机制，推动城市管理机制创新，有利于不断提升城市现代化管理水平。
2、建立城市综合管理“大联动”新机制，整合城市管理力量和资源，构建长效的联动运作模式，有利于解决城市管理瓶颈问题。
3、建立城市综合管理“大联动”新机制，以社会前端管理主动化解各类矛盾隐患，有利于建设和谐闵行。
建立城市综合管理“大联动”新机制的主要举措（一）城市综合管理“大联动”的组织架构1、建立区级城市综合管理“大联动”工作网络（1）成立区“大联动”工作领导小组及办公室。（2）成立区级“大联动”中心。2、建立街镇“大联动”中心
街镇是城市综合管理“大联动”强化“以块为主、条块结合、属地管理”的核心载体，因此，必须要建立实体化街镇“大联动”中心。
3、建立社区“大联动”中心
各街镇“大联动”中心，综合考量本地区实际情况，下设若干个非实体性社区“大联动”中心。
（二）城市综合管理力量的整合
1、整合目标。管理力量的整合包括两个方面：首先，社会协管力量的整合。社会协管力量的整合，由区级负责统筹，街镇统一管理，社区集中使用。其次，政府职能部门行政执法力量协调联动。2、整合内容
（1）社会协管力量的整合。按照“先行试点、分步实施、全面推进”的工作思路，分阶段推进“大联动”社会协管力量整合。
（2）行政执法力量的整合。不主张组织体系上的整合，主要体现在信息互通和执法联动上。坚持依法行政、分类管理、主动指导、靠前服务，努力实现“三个转变”：即从区、街镇两级执法向街镇为主执法转变；从各职能部门多头执法向街镇以块为主的综合执法转变；从“处置问题”向“发现问题”前端延伸，真正实现权责统一，提高基层管理能力。
（三）“大联动”机制的推进步骤1、划分管理网格。2、配置管理力量。3、开展常规管理。
对于建立城市综合管理“大联动”新机制的几点建议1、全区上下应切实统一对“大联动”新机制的思想认识
2、强化组织领导，为解决“大联动”改革过程中遇到的体制机制难题提供保障
3、克服困难，有序推进，积极稳妥做好相关协管力量整合工作
4、条块结合，以块为主，建立街镇综合执法与条线专业执法协调联动长效机制
5、建立统一的信息管理平台，构建集约高效的数字化城市管理工作新格局6、实行“大联动”新机制改革应统筹兼顾，把握好几个结合
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构建即墨市城市管理联动大格局
关于建立健全城市管理大联动机制的调研报告
即墨市城市管理行政执法局
提高城市管理水平，是全面落实市第十三次党代会精神，加快建设特色精品城市面临的重大课题。根据市委党的群众路线教育实践活动领导小组统一部署，为加快建立健全城市管理大联动机制、全面提升城市管理水平，市城管执法局于9月3日至9月20日对“直通〃联办”机制试点运行情况进行了专题调研。
一、“直通联办”机制的试点成效
为解决我市管理层次多、服务意识差、办事效率低、多头执法、各自为政等城市管理中的突出问题，去年以来，市委、市政府围绕“加快建设特色精品城市、打造幸福宜居智慧城市”开展了专题调研，在借鉴上海闵行区“大联动”机制经验的基础上，于今年5月份出台了《关于建立我市城市管理服务“直通〃联办”机制推进智慧政府建设的意见》（讨论稿），并在蓝鳌路以南、长江二路以北、华山一路以东、烟青路以西8.2平方公里的区域开展了试点工作。通过试点实践和探索，其积极效应正日益显现，市民普遍感觉试点区域环境卫生秩序有明显改善，投诉事项处效率显著提高，市政务热线和城市管理12319服务热线的统计数据显示，今年7-8月试点区域接到城市管理类投诉案件同比减少
20%。
（一）从粗放管理到精细管理，管理目标更加明确。通过将试点区域划分为窑头、德馨、河西、顺河4个片区82个网格，建立网格责任人巡管制度，实行定人、定时、定岗、定责、定标准管理，及时、准确、全面地发现城市管理事件、部件信息，有效消除了管理空档和管理死角，实现了城市管理的常态化和精细化。截至目前，网格巡管人员累计发现事件类信息1800余件，部件类信息1600余件，大大提高了城市管理前端服务水平。
（二）从被动应急到主动处置，管理效率不断提高。试点过程中，社区巡管员对巡查发现的问题，坚持能当场处的立即着手处，不能当场处的迅速报请上级协调解决，从而堵塞了管理漏洞，弥补了管理上的薄弱环节，增强了事件处的时效性，从源头上减少了市民投诉案件数量，真正做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。诸如小区内古力盖破损缺失、垃圾清运不及时等问题都能及时得到妥善的处。试点以来，村（居）工作站日均处城市管理类事件4起，处时间缩短了15%。
（三）从各自为政到职能融合，管理力量逐步增强。过去，条线的部门垂直管理和块状的街镇属地管理总是难以融合，各个单位一味强调人手不足，力量分散，信息屏蔽，无法形成整体合力，导致管理成本增加，而效率却差强人意。试点区域通过整合管理力量和执法力量，实现了行政资源的整合和城市管理力量的充实，凝聚了城市管理的合力，形成了齐抓共管的良性局面。例
如，在今年夏季的露天烧烤及占路经营集中整治行动中，由市城管办组织城管、公安、环保、工商、食药监五部门和街道进行联合行动，不再是简单地取缔、查处，而是将业户引导至街道确定的疏导区域，疏与堵结合，服务与管理并行，效果非常明显。
二、健全“直通联办”机制亟待解决的问题
经过三个月的实践，试点区域的城市管理服务工作取得了一定的成绩，但也发现了一些问题和矛盾。
（一）认识层面问题。主要表现在以下方面：一是被动式推进。个别单位缺乏主动实践的意识，机械性地“依样画葫芦”，只满足形式上的建立，不注重内容的实体落实，不能够积极主动地结合辖区特点因地制宜地创新推进。二是畏难和观望问题。虽然存在一些客观制约因素，但更多的是主观上有畏难情绪和持观望态度，或希望等待他人积累经验和创建模式后进行简单效仿，导致试点工作推进缓慢。三是理念尚未彻底转变。“条块结合、以块为主”的管理理念尚未真正建立，属地化管理意识未真正深入人心，往往认为城市管理是某个部门的事儿，某些部门也存在一定程度的本位主义，过多讲究自己需求，主动配合付出较少。
（二）法律层面问题。一是法律政策支撑问题。城市管理大联动成员单位涉及公安、工商、城管等多个职能部门，由于各个部门的执法范围、管理对象、工作性质、管理手段、法律依据等各不相同，在联勤、联动执法管理时必然遇到案件管辖、法律适用、执法规范等问题，以发现租赁违法搭建房屋经营废品收购站
为例，涉及行政管理执法单位有公安、城管、工商、安监等多个部门，如何确定执法主体和非执法主体在现场处中的定位和规范流程，是当前亟待解决的问题。二是联勤联动执法的合法性问题。与传统意义上的联合执法相比，城市管理大联动工作不是专门针对某些城市管理问题开展的临时性、阶段性执法活动，也不以实施行政强制、行政处罚等具体执法行为为目的，而是通过常态化、混合式的社会管理活动，及时发现、干预、劝阻、消除城市管理中存在的、可能进一步蔓延扩大的苗头性问题隐患。但如果把握不当，很可能面临无权执法、越权执法等诸多尴尬。
（三）操作层面问题。在信息采集、流转、反馈、督办各个环节都不同程度地存在一些问题，与联动机制的要求不相适应。
1.信息采集方面：一是巡管力量不足。街镇、社区可供整合的巡管力量明显不足，以通济街道为例，辖46个村（居）委会，平均每个居委会管理5000-7000户，仅有3-4名工作人员；每村仅有3-5名的保洁员。且街面巡管人员大都是协管人员，其工资水平太低，导致人员流动性较大，岗位留不住人。二是执法力量整合存在体制障碍。目前，我市公安、工商、城管等在内的各类行政执法力量主要是按条线垂直管理，部分执法单位内设机构并非按属地区域划分，且多数执法部门人员配备远低于行业标准，在块上对各部门执法力量进行整合难度较大。三是社会服务严重缺位。我市有上百个无物业管理小区（随着旧城区逐步改造，数量有所减少），仅通济街道就有89个，因基础设施老旧无物业
公司接手，还有部分小区因物业费难以收缴物业公司正在逐步退出，这些小区的业委会或未建立，或未发挥应有作用，连基本的垃圾清运都需要所在街道出资帮助解决。有物业管理的小区也存在人手少、服务不到位的问题，以我市最大的物业管理公司安居物业为例，现有790名管理服务人员，物业服务范围覆盖城区75个小区、机关、学校，总面积5平方公里，服务人口18万，人均服务面积6300平方米，人员配备比例差距较大。
2.信息流转方面：联动机制试点工作中，有相当一部分城市管理事件任务不同程度地存在派单难、处效率低现象，主要原因就是部件事件管理责任确认有困难。譬如：比较典型的井盖管理权属认定问题。目前我市各类管线井盖达11种之多，分属市政、通信、广电等至少7个部门管理，一旦井盖丢失，则权属认定困难。派单过程中，受理单位现场认定若不属本单位设施，往往不做任何处只是简单回复请另行派单，导致事件处时间过长，存在较大安全隐患。再如市管道路内接入市政管网的小区设施管理责任问题，依据我市有关规定，纳入统一管理范围内的87条市政道路控制红线以内区域的市政设施应由市政部门维护，而依据《青岛市城市排水条例》的规定，应由权属单位管理，因此在管理权属上存在争议，究其深层次原因就是管理责任不到位引发的赔偿责任承担问题。
3.信息反馈方面：调研中发现一些管理执法中的难点问题，虽然都有明确管理单位，但由于种种原因现阶段难以解决，导致
此类问题一直是管理的盲区和弱项。如建筑垃圾的处问题，我市并无建筑垃圾处理场，导致建筑垃圾乱倒现象难以解决；停车场、停车泊位难以满足市民生活需求，人行道停车执法手段薄弱，致使人行道乱停车问题难以从根本上解决；我市农贸市场设与居民小区数量的迅猛增长不配套，前期原即墨大集旧址拆迁，导致商贩占路经营“满城开花”，无处疏导；道路及人行道板破损及老旧小区设施陈旧问题，因资金投入问题一时无法解决；小区内违反物业管理行为的管理执法问题，管理部门均无有效管理手段，等等，这些当前难以解决的问题导致市民投诉频频，影响了政府公信力和执行力。
4.信息督办方面：现有的政务热线及12319服务热线在目标绩效考核中所占比重不大，考核力度不够，且信息处情况核查力量不足，导致部分单位在信息处上推诿扯皮，敷衍塞责。
上述问题的原因，主观上主要是由于各级各部门认识不到位，思想重视不够，参与热情不高，导致工作推力不足。客观上主要是我市城市建设历史欠账多，基础设施缺口大，维护管理难度大，试点推进和问题解决受到现实条件的很多限制。
三、推进“直通联办”机制的建议
随着经济社会的快速发展，市民对优质城市公共服务的需求日益迫切，要从根本上解决城市管理现状与市民需求的矛盾，必须加快推进“直通〃联办”体制改革，构建城市管理大联动格局。
（一）进一步强化组织领导。从闵行区推进“大联动”机制
的经验来看，推进机制改革必须要下大力气，从市级领导层面要高度重视，经常召开协调会解决难题。在平台建设筹备阶段，建议市政府从相关部门抽调人员组建推进机构，分头研究细化网格划分、平台建设、信息采集、培训教育、执法联动、督导考核等方面的工作；各镇、各部门要尽快建立专门的组织机构，实行专人、专职负责，主动加强调查研究，主动提出建议对策，积极推动“直通〃联办”机制的建立和完善。在平台基本建成后，由市政府整合现有的应急办、城管办、社会管理信息中心、12319服务热线等管理机构，成立市级领导挂帅的“直通〃联办”指挥中心实体机构，真正建立起统一指挥、综合协调、监督有力的城市管理领导机构，提高城市管理决策的科学性、权威性和综合协调性。
（二）进一步健全体制机制。建议制定推进和保障“直通〃联办”工作的规范性文件，明确职能定位、组织体系、工作职责和运作机制，梳理完善工作流程，为“直通〃联办”机制规范化、常态化运行提供制度支撑。建立完善信息发现、上报、接收、派发、处机制，尽可能地做到主体明确、联络畅通、处高效，推进应急联动工作规范化建设。梳理城市管理服务的相关法律法规，厘清城市管理事件部件的管理权限和责任归属，形成系统的管理责任体系，为管理执法任务派发提供明确的法律依据。组织相关部门研究镇综合执法与“直通〃联办”的融合问题，并建立健全联动工作的处流程和行为准则，保障联动管理执法的合法
性、合理性。
（三）进一步完善运行管理。要确保“直通〃联办”机制在不改变现有行政管理组织体制和各部门职能的情况下，能够顺畅、高效的运行，必须形成条块联动、执法联动、内外联动的管理格局，以“直通〃联办”信息平台系统建设为依托，不断提高各部门、街镇、社区资源的投放和整合力度，逐步整合城市管理、社会管理、应急管理有关的信息数据，建立全市统一的城市管理服务平台，实现城市管理服务的收集、信息共享、整合提升。有计划有步骤地整合城市管理一线队伍，形成全市统一指挥、待遇一致、素质优良的城市管理辅助队伍。要加强对巡管人员法律知识、岗位技能等职业培训，逐步实施任职资格制，规范巡管队伍建设，提高巡管队伍素质。
（四）进一步严格监督考核。各级各部门要形成合力，提升联动的效能，关键要有一套严密的监督考核制度作保障。因此，必须要建立一套科学合理的监督考核体系，将所有参加“直通〃联办”的单位及管理工作人员，全部纳入考核对象范围，重点加强对各街道、职能部门在推进过程中的组织架构、方案制定、力量整合、网格划分、责任落实、工作绩效等环节的专项督办和考核。要注重综合考核案件的发现率、处率和办结率等绩效指标，通过具体数据来评判工作业绩，并实行绩效问责机制，对敷衍推诿者严惩不贷，以推动各有关责任主体各司其职、各负其责。建议赋予街镇一定的对条线部门的考核话语权和干部使用意见的征
询、建议权，做到责权统一，提升街镇的权威性。同时，还要强化体制外的监督权，让社会不同阶层、新闻媒介对管理服务水平进行监督评判。
（五）进一步保障经费到位。建议市、镇两级财政部门加大城市管理维护资金投入，形成解决“停车难、行车难、卖菜难、如厕难”等城市顽疾的短中长期战略方案，逐步缓解城市难题；同时，将“直通〃联办”机制组建运营经费列入年度预算，并设立“直通〃联办”机制专项资金，保障建设资金及时到位；设立考核奖励专项资金，调动各镇街、各部门的参与主动性和各级巡管人员的工作积极性；设立城市管理事件部件处应急资金，用于对权属有争议的案件实行先行处；各镇街设立物业管理专项资金，用于对老旧小区的基础设施的升级改造。
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